如果法本身有严重错误，严格依法办事制造的灾难不会比不依法办事小，会出现“有法无天”的局面。这些法律要受约束，就要请宪法“出场”。依法治国，首先要“依宪废法”，清理革除那些违背宪法精神的法律法规。

文 | 周瑞金

来源 | 陈志武的法律博客

以“依法治国”为主题的中共十八届四中全会，提出了与以往显著不同的“法治模式”，为“推进国家治理体系和治理能力现代化”的第五个现代化奠定了基础。这种治理方式转型，顺应了社会的发展变化对治理提出的新要求。外媒评论说，习近平的依法治国必将强势载入中共史册。四中全会如此高规格地将“依法治国”上升为全员贯彻的国家意志，无疑是中共由革命党向执政党转型、建构现代政治体制的显著进步和良好开端，是极具智慧的选择。

回顾历史，有人说我们经历过会议治国、政策治国的过程。建国后，没有及时实现从革命党人到执政党的自觉转变，至1966年的“文化大革命”，整个中国仅有“公安六条”等少数治安条例还在运行。

作为中共第二代领导核心的邓小平意识到了法律的重要性，提出了“依法治国”这个方向，但是由于当时致力于以经济建设为中心，政治领域和法学领域关于治国方略的研究未能及时展开。从1979年到党的十五大，围绕着“人治”和“法治”，理论界展开了“法治论”“结合论”和“取消论”这三大派的激烈争论。

十八届四中全会使“依法治国”成为中共执政理念的一个主旋律。会议不仅提出了“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的总目标回击外界舆论的质疑，而且“党的领导”“依宪治国”“党内法规”“于法有据”“司法公正”等关键词的提出，也使法治成为标杆，成为政党、政府、社会遵守的标尺。有人说，这是中国正式宣告要改变会议治国、政策治国模式，将“依法治国”这个口号从名词转为动词。所有人包括党员干部都要在法律的框架内行事，法无授权不可为，成为中共治国理政的“底线思维”。这也是进一步落实三中全会全面深化改革决定的新起点。

第一，坚持党的领导与坚持法治是什么关系?也就是通俗所说的，党大还是法大?笔者认为，党大还是法大，并不是伪命题。这个问题说清楚，有助于建立共识。应该看到，在把“党的主张通过法定程序成为国家意志”也就是立法过程中，已经体现了党的绝对领导，这就是通俗所说的，党大于法;但在法律确立之后，法律就是包括执政党在内的全体社会成员的行为规范和准则，在实施法律的过程中，任何人都必须接受法律的约束，不存在例外情况，这就是通俗所说的法大于党。也就是说，坚持党的领导，主要体现在立法和修改法律的过程中，在具体实施和执行法律的时候，党的各级领导者不但不能干预，甚至还是法律法规的约束对象。正如习近平所言，“党的政策成为国家法律后，实施法律就是贯彻党的意志，依法办事就是执行党的政策。”

第二，依法治国，依什么法?主要就是依我们的根本大法——宪法。宪法的规定是权力所能到达的最远的边界，宪法是关住权力的最大的笼子。在纪念现行宪法公布施行30周年大会上，习近平强调：“要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”四中全会的决定，以党的文件的形式再一次确认了这一点。

宪法的最高目标是实现社会公平正义。《宪法》序言庄严宣告“……各政党……都必须以宪法为根本活动准则”，总纲第五条规定“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”。中共党章也规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”。我国已经基本建成了现行的法律体系。这些法律就是“党的主张通过法定程序成为国家意志”的结果。严格遵守这些法律，就是党的绝对权威的体现，而违反这些法律，才是对党的绝对权威的冒犯和破坏。过去一段时间正是由于对这一点认识不足，才会出现不缺法制，缺法治;不缺法律，缺法律约束的现象。典型的就是这次的《决定》里提到的部门利益和地方保护主义法律化。有人甚至说，这些条例不是在保护受害者，而是在制造受害者。因为这些条例，公民的很多基本权利受到侵犯。所以，要防止党对立法的领导变成个别人的领导;防止操纵立法机关，通过某些保护特权集团权益的法律法规，然后以此治理地方，也号称是“依法办事”“依法行政”，把法律变成分利集团掩盖其不法行为的工具，需要时就用，不要时就绕开。

如果法本身有严重错误，严格依法办事制造的灾难不会比不依法办事小，会出现“有法无天”的局面。这些法律要受约束，就要请宪法“出场”。依法治国，首先要“依宪废法”，清理革除那些违背宪法精神的法律法规。这不是不尊重法律，而是从根本上捍卫法律的尊严。

“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施”。全面推进依法治国，关键在于提升法律的实施力和权威性，“把权力关进制度的笼子里”。这就需以法律制约权力，以法律规范权力，实现权力法定、程序法定、监督法定，加快推进法治建设进程。 所以，四中全会《决定》再次强调，任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威，都必须在宪法法律范围内活动，“绝不允许任何人以任何借口任何形式以言代法、以权压法、徇私枉法。”

宪法权威不应受到任何挑战。权威就是基于正当性而形成的约束力和认同感。无论从宪法条款、党章规定，还是古今中外的政治经验看，宪法的最高权威都是毋庸置疑的。法治国家的核心价值就是宪法至上。党的章程也规定，党必须在宪法和法律范围内活动。宪法的执行力是依法治国的根本标志。可是这么多年来，从未有对违宪行为的法律追究。除了党政领导干部思想上忽视宪法权威外，还因为我们没有建立违宪审查和追究制度与机构。

首先，应该先认真地审视一番现今的宪法。有人预言，紧贴着四中全会的决定，中国可能很快推出现行宪法的修正案。我看很有这个必要。现行宪法作为一种规范和价值体系，为国家生活提供一个规范框架，这个框架有很大的弹性和空间。成文宪法的文本空间、价值空间和解释空间非常大。即使施行了200多年的美国宪法，有27条修正案，也能够确保社会生活的基本秩序，美国的法学界也并不认为其宪法文本已经穷尽了所有空间。

其次，是否违宪，应该有个裁判。党领导人民制定宪法，在宪法制定以后，党应在宪法的框架内活动。所以，党不适合做这个裁判。对此，学界曾经提出多种方案，诸如让最高法院来承担违宪审查的职能;在全国人大或人大常委会之下建立一个宪法委员会;由全国政协来承担违宪审查，等等。如果这个职能在最高法，那前提是，最高法院要有很强的独立性;如果在人大，那人大本身是立法机构，有既做运动员又做裁判员之嫌;如果在政协，恐怕也难当其任。到底谁来做这个裁判，可以说，关系到依法治国的成败。总之，宪法不能成为一纸空文，不能只是宪法日的宣传口号，要真正在国家政治生活中使之得到贯彻落实。这个事情，应该引起全社会的关注。

改革“过河”需有法律护航

改革的前一个阶段，也就是有人所说的“政策治国”阶段，大家形象地称为“摸着石头过河”。在初始阶段，水还没那么深的时候，摸着石头过河确实起到了作用，在一定时期内调动了社会各利益主体的积极性、创造性，改善了庞大的集中体制，增加了它的灵活性和适应性，提高了整体效率。但是，随着社会利益和观念的多元化，“政策治国”遇到越来越多的约束和挑战，不仅影响到政策目标的实现，而且导致体制运行绩效滑坡。有专家指出：“特殊政策、优惠政策再搞下去，确实是效果越来越差，互相抢投资，到最后什么效益都没有”。一些政策的负面后果已经开始出现，典型的如购房政策的反复调整，引起市场恐慌乃至“离婚潮”;某些土地政策的执行，造成农民土地被强制性剥夺，产生“无地农民”现象以及大量信访事件。几乎每一项政策在执行的过程中都会产生一些意想不到的后果，这充分说明“政策治国”已经不适用于今天的现状。

随着改革的深入，一方面水越来越深，是不是摸得到石头已经成为问题;另一方面，因为害怕深水，出现了孙立平教授所说的“只摸石头不过河”的现象，一些官员只热衷于做改革的表面文章，不推进甚至阻挠改革的进一步深入。

在法律体系初步建成的今天，改革也要有法可依。改革需要有宪法界限，需要受到宪法目标的限制。在摸着石头过河的阶段，有时甚至出现了宪法法律体系和党的政策体系都得服从于改革话语体系的情形。正常情况下，一个国家只能有一套规范体系，那就是宪法法律体系。如果不是这样，人们就会无所适从。所以，总书记特别提出“重大改革都要于法有据”，就是针对改革中某些政策大于法律的现象，由此造成改革突破法律界限，甚至以改革名义破坏法律的危险。在改革和法律的关系上，必须毫不动摇地坚持法律的基本立场，党的领导、党的生活、党的权威都必须符合宪法法律的要求。

改革要顺利通过深水区，需要航标和浮具，这个航标和浮具，就是法律，最根本的，就是宪法。有鉴于此，改革的第一个任务，由推进具体政策改进落实实施，变成了法律的修改和建立。我们过的是什么河，该怎么过河，都应有法理和程序作为法律依据。法律一旦成型，就具有了相对的确定性，在一个时期内可以规范改革者的行为。这样就可以避免出现因领导人不同，政治主张不同，造成改革政策多变而带来的不确定性。用邓小平的话说，就是“不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”另一方面，有法可依，法有授权，对改革者也是一种有效的保护。（该文原载于《同舟共进》2014年第12期，作者周瑞金为《人民日报》原副总编辑、中国社会科学院研究生院博导、《同舟共进》杂志编委）