依法治国：良法善治的本土智慧与中国道路——深度解读十八届四中全会《决定》精神

（原）编者按

中国有着数千年的人治传统，中华民族饱受治乱兴替之苦，法治之路充满艰辛险阻。1979年1月26日，《人民日报》发表了《人治与法治》一文，引起了一场广泛而持久的学术大讨论；就此有关法治与人治的关系主题，形成了多方观点争鸣的局面。2014年10月，党的十八届四中全会把“依法治国”作为主题，明确全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。“奉法者强则国强，奉法者弱则国弱”。四中全会首次描绘了法治中国建设的路径和蓝图，反映了我们党对治国理政规律的准确把握，体现了我们党对法治信仰和法治建设的高度重视，意味着法治尊严的彰显和法治作用的肯定，标志着依法治国的新征程已经开始。千里之行，始于足下；孜孜以求，法治天下。　

本期我刊有幸邀请到中央编译局副局长、著名学者俞可平教授接受访谈，俞教授从依宪治国、依法行政、科学立法、依法治党、法治反腐、法治与德治、民主与法治等方面，深入解读了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)的宗旨和精神。

本文首发在《中国法律评论》2014年第4期。本期将于2014年12月15日正式出版。

《中法评》：十八届四中全会闭幕，首次提出建设中国特色社会主义法治体系。刚刚公布的《决定》反映出一些新的重要信号，社会各界都对会议《决定》进行了积极而深入的解读，请问您认为这次《决定》的最大亮点是什么?

俞可平：十八届四中全会关于全面推进依法治国的重要决定，涉及的内容十分广泛，既包括了立法、行政、司法的内容，也包括了法治国家、法治政府和法治社会的内容;既涉及了法律体制，也涉及了法治观念和法治队伍；既论及了国家的法律制度，也论及了党内法规和社会组织的行规章程，所以，亮点很多，大家可以从不同的角度发现各自的最大亮点。在我看来，这个《决定》的最大亮点，就是确立了“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的总目标。

这个总目标的确立，一方面明确了全面推进依法治国的根本方向，使各项工作有了总的抓手；另一方面又与十八届三中全会确立的全面深化改革的总目标相衔接，从而朝着十八届三中全会确立的“丰富和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”总目标迈出了关键性的一步。我一直认为，法治既是民主政治不可或缺的要素，也是国家治理现代化不可或缺的要素。没有现代的法治体系，就没有现代的国家治理体系;没有法治，就没有国家治理的现代化。

《中法评》：实现依法治国的总目标要坚持五大原则，其中，坚持中国共产党的领导是第一原则。《决定》指出，党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。您对此是如何理解的?

俞可平：强调党的领导与社会主义法治的一致性，是这次十八届四中全会《决定》的重点内容之一。在我们现行政治体制中，国家的宪法和法律是党领导人民制定的，也要党领导人民执行。习近平总书记屡屡强调指出，中国特色社会主义最本质的特征，就是坚持中国共产党的领导。然而，作为唯一的执政党，党的领导是通过法治实现的。宪法和法律集中体现了党的意志，维护宪法和法律，就是维护党的领导地位。法治与法制有实质性的区别，法治的实质意义是，宪法和法律是国家治理的最高准则和最高权威，任何组织和个人必须在宪法和法律的框架内活动，官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。党的十五大正式提出了建设社会主义法治国家的目标，从那时开始，历届党中央和历任党的领导人都十分明确而坚定地指出，党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动。宪法是在党的领导下制定的，体现了党的根本主张。执政党带头遵守宪法和法律，带头维护宪法和法律的权威，实际上就是维护自己的执政权威，增强自身的执政合法性。

依法执政、民主执政、科学执政，是我们党自身从革命党转向执政党的重要标志。试想一下，党领导政府和人民进行立法和执法，如果党组织自己不带头遵守法律，那么，国家的法律就不可能有真正的权威。所以，在我看来，任何削弱宪法和法律权威的行为，任何违背法治国家的行为，其实都是削弱党的领导的行为，也都是违背党的利益的行为。在当今的中国，坚持依法治国，就是坚持党的领导。我一直主张，要坚决破除“党大还是法大”、“权大还是法大”的谜思。之所以叫作“谜思”，就是说对以下这一点不应当有疑问：坚持宪法和法律有高于任何组织和个人的至上权威，不应当理解为否定或削弱党的领导。

《中法评》：《决定》指出，实现依法治国的总目标还要坚持依法治国和以德治国相结合。在国家和社会治理中，仅有法治是不够的，需要法律和道德共同发挥作用。但也有人认为法治和德治是对立的 ,您是怎么理解法治和德治的关系的?

俞可平：以德治国简称为“德治”，它是指依靠伦理道德来规范、感化和制约官员和民众的行为，从而维持社会秩序。“为政以德”、“德主刑辅”是中国的政治传统和儒家的政治主张，也是中国传统政治文化的重要特征之一。从根本上说，德治和法治都是规范人类行为的基本手段。前者主要依靠伦理规范并通过自在的约束，来调整人类的社会行为;后者则主要依靠法律规范并通过外在的约束，来调整人类的社会行为。

道德规范和法律规范都是维护社会秩序所必需的，但它们也都不是万能的，各有自己内在的不足。法律重在外部的强制，它可以有效维护人类的外部秩序，但却难以维护人们的内心秩序;道德重在内在的自律，它可以有效调整人们的内心秩序，但却难以整饬人类的外部秩序。从本质上说，德治与法治对于维护社会的公共秩序而言，是相辅相成、互为补充的，它们之间不应该相互对立。中国传统文化强调的 “修身齐家治国平天下”信条，其实就既包括了“德治”的内容，也包括了“法治”的内容。当然，这里的“法治”不是现代意义上的以法律为最高权威的“法治”，而是严格依照法律办事的“法制”。

德治与法治的关系在相当程度上也意味着“正当性”与“合法性”的关系，在传统中国则体现为“天道”与“王法”的关系。德治强调的是正当性或政治学意义上的合法性(legitimacy)，法治则强调依法办事或法学意义上的合法性(legality)。在特定的条件下，道德规范与法律规范可以相互转换。也就是说，某个时代的道德规范在另外的时代可能成为法律规范;反之亦然。例如，通奸在许多朝代是国家的法律问题，但现在则成为社会的道德问题。

我想强调指出的是，德治与法治有着不同的社会职能，它们发生作用的重点领域是不同的。在社会政治领域，用以规范公共权力的只能依靠法治，而不能依赖德治;在公民私人领域，用以规范公民私人行为的则可以更多地依靠德治。换言之，在国家治理中必须强调法治，而在社会治理中则应当倡导德治。比如说，遏制官员的腐败，不能寄希望于官员内心的觉悟，而必须依靠法治;但在处理社区的邻里纠纷时，则应当倡导德治，通过相互谦让和协商来解决纠纷。

《中法评》：《决定》提出，依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度。这几个环节都是行政法体系中比较薄弱的环节，这是否意味着要加强组织法和程序法建设 ?

俞可平：我一直强调，善政是善治的关键。随着社会的发展和政治的进步，人类将不断从统治走向治理，从善政走向善治。但是，在人类政治发展的今天和我们可以预见的将来，国家及其政府仍然是最重要的政治权力主体(在我国，还包括作为国家公共权力的各级党的领导机构)。在所有权力主体中，政府无疑具有压倒一切的重要性，任何其他权力主体均不足以与政府相提并论。代表国家的合法政府仍然是正式规则的主要制定者。国家及其政府仍然是国内和国际社会最重要的政治行为主体，在国内外的众多政治行为主体中，国家及其政府仍然处于独占鳌头的地位。鉴于国家及其政府在社会政治过程和公共治理中依然具有核心的地位，在现实的政治发展中，政府仍然是社会前进的 “火车头”，官员依然是人类政治列车的“驾驶员”，政府对人类实现善治仍然有着决定性的作用。一言以蔽之，善政是通向善治的关键;欲达到善治，首先必须实现善政。

在推进依法治国中，政府同样也起着关键的作用。依法治国，最重要的是依法规范公共权力的运行。没有法治政府，就难有法治国家和法治社会。建设法治政府，首先必须对政府机构的设置、职能、权力、责任、义务等有清晰的法律规定，国家的宪法和法律除了对政府依宪执政和依法执政有原则性的规定外，还必须有具体的程序性规定。我在前面就说过，宪法对公民权利和政府权力的一般性规定，必须通过具体的法律才能一一落到实处。我们的实际情况是，宪法规定了公民的基本权利和政府的基本责任，强调中华人民共和国的一切权力都来自人民，必须保障公民的基本权利;现在我们又强调政府须依法行政，但是用来实施宪法条款的具体法律制度和法定程序明显不足。职责不清，权责不对等的现象还相当严重。依宪执政和依法执政的前提，就是宪法对政府和公民规定的权力和权利，必须通过具体的程序性法律一个个加以落实，对每一个政府机关的权责都必须有具体的规定。民主政治仅有一部规定公民权利的宪法是远远不够的，更要有公民法定权利得到具体落实的制度安排，特别是具体的程序性机制。离开切实可行的具体程序，宪法对公民权利的承诺便是一纸空文。所以我打比喻说，民主就像一个陀螺，必须运转起来才有意义。法治也一样，只有宪法和法律的原则性条文，没有实现这些条文的具体程序和机制，也会失去其真实的意义。所以，这次《决定》就推进政府机构的职责、权限、程序和责任的法定化提出明确要求，其实就是让法治政府真正运转起来。

《中法评》：《决定》中有一句话极其精辟，即“法律是国之重器，良法是善治之前提”。在这里，其实提出了法理学上关于良法与恶法之价值讨论。为确保司法机关所遵循和适用的法律是良法，这就对立法机关提出很高要求。您对提高立法水平、完善立法程序有何建议?

俞可平： “法律是国之重器，良法是善治之前提”，这句话切中国家治理之要害。善治是公共利益最大化的治理活动和治理过程，是政府与公民的合作治理。善治有许多要素，法治是善治的要素之一，没有法治就没有善治。法治之于善治，有四个方面的意义。其一，法律是人民意志的集中体现，其根本功能是保障人民的主体地位。国家的法律体制必须最大限度地体现和反映民意，这是现代国家法治体系的合法性基础。其二，国家必须拥有完备的法律体系，各类组织、各个群体和全体公民的经济行为、政治行为和社会行为均有基本的法律规范可遵循。特别是公共权力必须有法律的授权，法无授权不可为。其三，国家的法律体系不仅具有正当性和合法性，还必须具有合理性和科学性。换言之，国家的法律必须是良法而非恶法，能够反映社会的客观需要，体现公平公正的根本原则，有效保障公民的正当权益。其四，宪法和法律是公共治理的最高权威。任何组织和个人必须在宪法和法律范围内活动，都不得有超越宪法和法律的权威。这也是法治的本质意义，是法治区别于人治的实质所在。

善治要求的法律，必须是良法。法律既要体现民意，具备正当性和合法性;又要切实可行，具有合理性和科学性。要制定这样的良法，最重要的是要坚持民主立法和科学立法的基本原则。首先，社会主义国家的法治，最根本的目的是保障人民的主体地位和公民的合法权益，法律必须最大限度地体现民意和正义。没有民意基础的法律必定是恶法，最终必定损害多数公民的利益。民主立法，就是立法活动要有广泛的公民参与，要使立法过程成为民主的过程。公民参与立法过程，立法活动充分听取公众的意见，必须有相应的制度保障。其次，要科学立法，使法律规范具有合理性和可行性。要使法律真正体现民意，满足多数人的公共利益，并非一件容易的事情，必须有一整套科学的立法机制。立法者必须具备较高的专业知识和政治素质，立法程序必须科学合理，立法过程应当透明公开。其三，要善于吸取人类政治文明的优秀成果，不仅在国家立法活动中，在党内法规制定中也应当全面推行行之有效的公示制度、听证制度、评估制度和责任制度，确保每一部国家法律和党内法规成为 “良法”，即最大限度地体现民意和正义。最后，还要建立必要的法律纠错机制和修正机制。任何法律都不可能完美无缺，而且随着社会现实和公民需求的变化，原来相对完善的法律也要及时进行修正，这就需要一套动态的立法纠错机制和修正机制，以保证法律始终适应现实的需要，保障社会的公平正义。

《中法评》：《决定》提出，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。请问您怎么看待依法治国和依宪治国的关系?同时又提出 ,“健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制”，这三句话在党的历次决议文件中都没有提及过，表述具体，很有新意。您认为应该由什么机构来解释宪法?

俞可平：我们通常说，宪法是根本大法，这当然没有错。其实，我们还可从政治学的角度来解读宪法的意义。马克思说过，所谓政治制度，就是市民社会与政治国家之间的契约，或者说就是公民与政府相互订立的契约。根据这样的逻辑，国家的宪法就是最具权威性的契约，是一份公民和政府都必须遵守的政治合同。宪法既规定了国家的性质和目标，也规定了公民的权利与义务，还规定了政府的权力与责任。宪法既划定了公共权力的边界，也划定了公民权利的边界。政府与公民共同遵守宪法这个最根本的社会契约，是国家这个政治共同体得以正常维系的前提。是故，无论是政府还是公民，均不得违约，这是共同利益所在。无论谁违约，都应当受到相应的处罚。在民主政治条件下，宪法是国民意志的集中体现，是国家之本，是制度之源。因而，在政治学和法学中，通常用 “宪政体制 ”来指称国家的基本政治制度。违反宪法的规定，就是动摇国本。

由此不难理解，所有国家的法律和制度，归根结底都是为了维护宪法所确立的基本制度、公民权利和国家利益。一切法律、政策和契约的制定与实施，都必须以国家的宪法为依归。所有国家的其他法律和法规，都是宪法的自然延伸，都是为了实现宪法所保障的公民权益和国家利益，它们必须与宪法条文和精神相一致。违反宪法，从根本上说就是危害国家的根本利益和公民的基本权利。“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”，是法治的基本要求，也是现代国家的一个常识。

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，也是区别于其他国家的别具特色的基本政治制度。党中央及历届党的领导人都特别强调，中国不照搬西方的政治制度，除了坚持一党执政的制度安排外，另一个重要的制度安排就是坚持议行合一的人民代表大会制度。《中华人民共和国宪法》规定，全国人民代表大会及其常务委员会，是最高国家权力机关，不仅拥有国家的最高立法权，而且拥有最高的监督权。按照这样的制度安排，全国人民代表大会及其常委会担负着监督宪法实施，进行违宪审查和解释宪法条文的独特职能。然而，全国人大及其常委会如何实施这些职能，已有的制度安排远远不足，而且全国人大及其常委会的许多组成人员也缺乏必要的专业素质。所以，《决定》既提出了完善全国人大及其常委会宪法监督和解释的程序机制要求，也提出了增加有法治实践经验的专职常委的要求。我认为，按照《决定》的要求，全国人大及其常委会要切实履行其宪法解释、宪法监督和违宪审查职能，就应当建立和完善专门的宪法解释、宪法监督和违宪审查机制。

《中法评》：在您刚刚主编出版的《国家底线》一书中，专门论述了“依法治国必先依法治党”的问题。您说，不依法治党，很难依法治国。我们非常赞同这个结论。请问在依法治党方面，您有何建议吗?

俞可平：是的，我一直倡导依法治党，而且坚持认为不依法治党，就难实现依法治国。我说的依法治党，就是严格按照国家的法律和党的法规来规范党组织和党员的行为，通过党的各项具体制度来保证国家的宪法和党章成为党组织和党员的最高行为准则。任何真正意义的法治，最重要的是约束国家的公共权力。《决定》也明确指出， “必须以约束公权力为重点”。在我国现行政治条件下，各级党的领导机关，掌握着核心的政治权力，它们与政府机关一起构成了国家的公共权力。国家的公务员法也明确将各级党委领导机构的成员，纳入国家公务员的范畴。依法规范和约束国家的公共权力，当然也包括党的各级领导组织。

在我看来，依法治党的思想最早是由邓小平提出的。邓小平明确指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。”根据这一论断，“依法治党 ”的“法”可以界定为两大类：一类即是国家的法律，首先是宪法;另一类即是党的规章制度，首先是党章。虽然十八届四中全会没有出现 “依法治党 ”的概念，但《决定》指出，既要加强国家法律体系建设，也要加强党内法规建设，强调国家法律与党内法规的衔接。这也就是我所说的依法治党的真实意义。

党的领导是建立在法治基础上的有利于人民民主的领导，不按照法律和党章，党的领导和管理就会失去准则。依法治国和依法治党，使党的执政方式和管理方式适应社会主义法治国家的需要，恰恰是党在新的社会主义市场经济和民主政治条件下，巩固领导地位的基本途径。依法治党，首先就是依照宪法和党章治理党内事务和规范党政关系。国家的法律和党内的法规，从根本上说应当是统一的。党规党法不仅用来规范党自身的内部行为，更是为了保障国法得到切实的执行。按照依法治党的要求，在处理政务和党务的过程中，党的各种政策和文件，党员领导干部的指示和讲话，相对于国法和党法而言处于次要的地位，它们本身也不得有悖于国法和党法。

依法治党不是一个抽象的口号，也不是一种权宜之计，而是一种治理模式。要实现依法治党，就要做到以下几点要求。第一，党领导人民制定法律，自己必须带头遵守法律，带头维护法律的权威;第二，各级党组织必须在国家宪法和法律的框架内活动，这是建设社会主义法治国家的基本要求;第三，党的各项方针政策必须符合国家的法律;第四，坚持国家事务 “宪法至上 ”和党内事务 “党章至上 ”的原则，严格依照宪法的规定和党章的要求处理党组织与立法、行政和司法部门的关系;第五，党员领导干部，要带头严格遵守法律和党章，成为遵守党纪国法的模范;第六，要下决心采取有效措施消除 “文山会海 ”现象，依政策、会议、批示和讲话来管理政务和党务，归根结底是一种人治，而不是法治;第七，要加强党员的法治教育，增强党员的法治意识，培养党员的法治精神。

《中法评》：我们注意到，您在论述依法治党时，通常是将它与推动党内民主放在一起的。您能更加具体地谈谈党内民主与依法治党的关系吗?

俞可平：是的，我将 “党内民主带动社会民主 ”与“依法治党带动依法治国 ”并列为推进中国民主法治的两条成本最低、收效最大的现实途径。

党内民主带动社会民主的过程，是民主从权力核心向外围扩展的过程。中国共产党是唯一的执政党，掌握着国家的核心权力，不仅是实现中国现代化的核心力量，也是推进中国民主化的核心力量。按照增量民主的逻辑，中国的民主政治不仅不能离开中国共产党，而且在很大程度上取决于中国共产党自身的民主化，特别是中共从革命党转变成执政党的进程。作为 8600多万党员的大党，中国共产党聚集了中国社会广大的政治、经济和文化精英。没有党内的民主，就意味着没有核心权力层的民主。从中国的实际情况看，市场经济是党组织和政府引入的，公民社会是党组织和政府引导的，基层民主是党组织和政府倡导的，法治进程也是党组织和政府推动的。同样，中国共产党也是中国的民主进程的主要推动者，以党内民主带动人民民主，是中国民主治理的现实途径。在全球化和现代化的新历史条件下，从某种意义上说，中国共产党的先进性将在相当程度上取决于其推动中国民主化的实际进程。当然，同时必须清醒地看到，“以党内民主带动社会民主”，最终是为了实现人民民主。这一命题本身就意味着，党内民主不是中国民主政治的根本目标，人民民主才是最终目标。

正如我一贯认为的那样，从根本上说，民主与法治是一个硬币的两面，互为条件，不可分离，它们共同构成现代政治文明的基础。发扬党内民主与推行依法治党的关系，也像国家层面的民主与法治一样，两者密不可分。党不仅要在推进中国特色社会主义民主建设中带头，也要在推进中国特色社会主义法治建设中带头。以党内民主带动人民民主，势必要求以 “依法治党 ”带动 “依法治国”。依法治党，最终是为了实现依法治国，建设法治国家。在中国现行的政治框架下，作为唯一执政党并且掌握着核心政治权力的党组织，如果自己不按照宪法和法律处理国家事务，按照党章党规处理党内事务，那就断不可能建成法治国家。反过来，如果不发展党内民主，让广大党员群众享有广泛的民主权利，不充分发挥党章规定的各级党的代表大会的作用，没有健全的民主集中制，党内独断专权成风，大搞 “一言堂”，那就断不可能有党内的法治，从而最终也不可能有国家层面的法治。

《中法评》：反腐败是本届政府最受瞩目的工作，也是四中全会的一项重要内容。王岐山同志曾说，治标是为治本赢得时间。在您看来，反腐败如何从权力结构与制度规范的深层次角度做到“治本”?

俞可平：尽管仍然有极少数人主张搞 “运动式”反腐，也还有极少数人坚持认为严重的官员腐败跟制度无关，只是腐败官员的信仰和道德出了问题。然而，对于绝大多数官员和知识分子来说，反腐不能搞“运动”，必须靠法治;廉洁不能靠“觉悟”，必须靠制度，可以说已经在党内外形成了高度共识。但是，究竟要建立什么样的制度，才能构筑有效的廉政体系，还未达成共识。新一届中央领导再三强调，反腐败要做到“三不”，即让官员不敢、不能、不想腐败。这次四中全会的决定也重申了这三个“不”。作为一个政治学者，坦率地说，我特别看重的是“三不”中的“不能”。换言之，即使有官员想贪并且也敢贪，如果我们有一套行之有效的制度体系让他不能贪，那才能从根本上治理腐败。

早在 2008年，我就通过媒体大声疾呼：“反腐需要突破”。我说的 “突破”，指的就是制度建设需要突破。在我看来，我们一直强调权力监督，这当然十分必要。然而，有效的廉政体制，仅有权力监督是远远不够的，这套体系至少应当有五个关键环节。首先，改革授权制度，提高官员素质。改革选拔官员的制度，加大竞争性选拔力度，让人民群众拥有更多选举和罢免官员的权力。其次，完善分权制度。通过对权力的合理分工，来有效制约官员的权力。很多人以为权力制约与权力监督是一回事，严格地说，它们不是一回事。权力制约的前提是有效的分权，一个人不能既是裁判员，又是运动员。第三，要改革干部的责任体制，推行干部问责制。特别是要完善权力的责任体制，权力与责任相统一，是政治学的公理。但现在我们有些重要的权力部门，权大无边却几乎不用承担责任，这种状况必须改变。第四，就是政务透明，让权力在阳光下运行。最后，就是我们一直强调的加大对权力的监督和对腐败官员的惩罚。

《中法评》：《决定》还指出，要建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或依法应该及时做出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。我们注意到，这里除了提到决策严重失误的“作为”，也提到了应及时做出决策但久拖不决造成重大损失的“不作为”，这非常重要。因为现实中因怕承担责任而“不作为”的现象比较普遍，其造成的损失并不低于某些“作为”带来的后果，从某种程度而言，这也是一种腐败。您是怎么看待这一问题的?

俞可平：你们能够注意到《决定》的这个内容，我很高兴。因为我们在日常生活中，每每提到政府责任，总是有一种偏见，以为就是政府的被动责任。其实政府的责任有两种，即主动责任与被动责任。首先，各级政府及其官员都必须主动地、自觉地履行宪法和法律明确规定的各项职责，只要接受了某个政府的公共职位，就同时意味着承担了相应的法定责任。这一责任是政府的主动责任，政府及其官员如果没有履行这些基本职责，轻则是违约，重则是违法。其次，政府及其官员必须对其管辖的公民的正当要求做出及时的回应，这是政府的被动责任。如果政府没有对公民的正当诉求在规定的期限内作出适当的回应，也是一种失职。因此，一个责任政府，不仅要在公民对其提出直接的诉求时被动地有所作为，更要在公民没有直接诉求时主动地有所作为，创造性地履行它对公民所承担和许诺的各种责任。决策失误、玩忽职守、无所作为，其实都是政府及其工作人员失职的体现，都应当追究其法律责任。

《决定》还有一个重要的新措施，就是“建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓”。国家公务人员的宣誓制度，是许多国家的通行做法。这一宣誓制度除了强化政治忠诚外，还有一个重要作用，就是强化官员的责任意识。宣誓就是一种庄严的承诺，国家公务人员进行就职宣誓，实际上就是正式承诺他或她必须严格履行法定的职责。如果国家公职人员在任职期间，没有主动积极履行其法定职责，消极地不作为，就是违反了自己所作的承诺，不仅要承担法律的处罚，也要承担道义的谴责。

《中法评》：还有一点非常重要，《决定》提出，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。过去 GDP是政绩考核的一个重要指标，现在把法治作为考核的指标，这个竞争机制有利于法治状况的整体提升。但在具体贯彻落实方面，操作起来有一定难度吧?

俞可平：任何事情，在没有做时总会感觉很难，但认真做了，逐步积累经验，最后也就不难了。其实，在我们对民主治理进行评估时，法治从来就是基本的标准。例如，目前世界上有影响的国家治理评估指标体系有 170多个，几乎都把法治当作最重要的评估指标。我在2008年主持研制了国内迄今唯一的“中国国家治理评估指标体系”，我们就把法治当作最重要的测评指标之一。在“法治”这个维度中，我们为了测评“国家法治现状”，专门设立了 “国家的立法状况、宪法和法律的权威、党和政府的依法执政和依法行政程度、公民和官员对法律的了解和尊重、法律在实际政治生活中的作用、立法活动和司法活动的自主性和权威性、律师的作用、官员和公民的法律意识、政府政策的法律审查和司法审判的执行情况 ”等分项指标。

当然，评估国家的法治与评估官员的法治业绩，有很大的不同。我想强调的是，任何现状都是可以测评的，关键是必须建立一套科学的评估指标和评估程序，并且有独立的专业机构进行测评，既要包括客观指标，也要包括主观指标，并且所有数据必须真实可靠。在对法治政府的评估方面，这些年国内已经做了些有益的尝试，例如中国政法大学的 “中国法治政府评估 ”指标体系。不过，总的说来，在包括法治在内的整个国家治理和社会治理评估方面，我们不够重视，缺乏相应的理论支撑和数据积累，应当加紧补课。

《中法评》：我们知道，您对民主有着深入研究，既有理论视野，又有现实关怀。最后一个问题是关于民主与法治的关系，有人认为没有民主，就没有法治;也有人认为，法治不健全就搞民主，会导致混乱。很想听听您对这个问题的看法，谢谢!

俞可平：一般认为，民主政治最早起源于古希腊的雅典城邦，距今已经有 2500多年的历史。在人类历史长河的大多数时间中，民主并未被人们视为“好东西”，相反一直被当作是不好的制度。像古希腊大思想家亚里士多德等，并不赞赏民主政体。1688年英国“光荣革命”后，才出现近代意义上的第一个代议制民主政体。但即使在那时，民主也更多地被认为是“街头政治”。直到 20世纪以后，民主才逐渐从非常规政体变为常规政体，从“坏东西”变成“好东西”，并且成为世界历史的潮流和人类政治进步的方向。促使民主从“坏东西 ”变成“好东西”的一个重要条件，就是法治的出现。民主植入了法治的基因后，才成为人类迄今最理想的国家制度。

从此以后，民主便与法治联系在一起，成为一个硬币的两面，相互不可分割。对于国家治理的现代化来说，民主和法治缺一不可。民主是一种国家制度，有诸多要素，其中法治是民主政治不可或缺的要素。民主本身就包含法治的意义，打个比方说，民主就像是一张桌子，它必须要有腿柱，法治是其中的腿柱之一。桌子没有腿，就是一张残桌，就不能发挥桌子的正常作用。没有法治的民主，就是残缺的民主，就难发挥民主的积极作用。相反，如果桌腿很粗壮，但桌面破烂不堪，那就更不像样，更不能发挥民主的积极作用。所以，从根本上说，民主与法治相辅相成，没有民主，不可能有法治;没有法治，也不可能有真正的民主。

在民主与法治的关系上，学术界和社会上有两种错误的偏见，尤其需要澄清。一种认为我们应当先推行法治，然后再推行民主;另一种认为，只要推行民主了，法治自然会发展起来。这两种观点的共同点，就是都把民主与法治分割开来了。这在理论上是错误的，在实践中则非常有害。民主与法治不可分割，必须整体推进。没有民主，不可能有真正的法治，法治最实质的意义，就是宪法和法律成为最高的公共权威。这一点只有在民主政治条件下才能做到，这也是为什么中国历史上即使最严格依法办事的朝代，至多也只有法制，而绝无法治。因为在法律之上，始终有一个更高的权威，即皇帝。所以我说，离开民主政治去谈论自由、平等和法治，就像离开市场经济去谈论自由贸易一样不得要领。

从根本意义上说，法治的实质是保障公民的权益。法治是民主政治的内在要素，是民主政治的有机组成，它本质上是为民主政治服务的。民主才是法治的出发点和落脚点。离开人民的主体地位和公民的权益，法治就成了无本之源。民主与法治的这种关系，对于今天我们的中国特色社会主义政治现实而言，同样适用。对此，《决定》作出了明白无误的重申：“坚持人民的主体地位。人民是依法治国的主体和力量源泉，人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点。”

简而言之，我们必须将民主与法治有机地统一起来，将民主执政与依法执政有机地统一起来，作为一个统一的整体来谋划和推进我国的民主法治建设。法律要以民意为基础，是人民意志的集中体现。民主需要法治的保障，没有法治就没有健康的民主。敬畏民意，就要崇尚法治;崇尚法治，则必须敬畏民意。离开法治对待民意，就有导致民粹主义的危险;离开民意对待法治，则有导致精英主义的危险。

来源：中国法律评论（微信公众号）