宪法和法律的生命在于实施。党的十八届四中全会提出，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政，强调要加强宪法实施。宪法的特殊地位决定了宪法在实施过程中具有不同于其他普通法律的特点，当下，宪法实施应该建立怎样的的评价尺度或评价标准？莫纪宏研究员就如何建立科学合理的宪法实施评价机制等问题提出建议和对策。
文 | 付少勇 林平
来源 | 人民法治的法律博客
《人民法治》：十八届四中全会提出要加强宪法实施，“宪法实施，实施什么？”是宪法实施面临的一个重要问题。在您看来，宪法实施的核心是什么？
莫纪宏：宪法实施本质上涉及到宪法的各项规定如何在实际生活中得到贯彻落实。宪法实施取决于宪法实施的要求。宪法实施的状态是不一样的。因为宪法中既有国家机关享有的宪法职权和职责，也有公民的基本权利和义务。这两方面的事项表现在实施上也是不一样的。
对于国家机关来说，由于其享有的权力和承担的职责是宪法赋予的，所以，国家机关必须严格地依据宪法来行使权力和履行职责。表现在宪法实施上，对国家机关的要求是：有没有“用好权”、“用足权”，有没有超越职权，有没有违反职责、拒绝履行职责等。如果出现了上述问题，就意味着宪法关于国家机关职权和职责的规定没有得到很好地实施。
对于公民来说，宪法规定的基本权利是每一个公民生存所必需的，所以，与普通民事权利可以随意处置和放弃的权利性质不一样的是，宪法上的公民基本权利，公民是不得随意放弃的，即便是言论自由等，虽然可以暂时不行使该项自由权利，但也不得放弃，因为这是宪法赋予每一个个人的公民人格。宪法上规定的公民的基本义务，如服兵役和纳税的义务，这些义务都是通过国家机关来保障实施的。在国家机关有效履行职责的前提下，如果公民个人拒绝履行义务，那么，就意味着宪法关于公民基本义务的规定没有得到实施。
此外，宪法中还有大量的政策条款，这些条款的实施主要通过政府的积极努力来完成，实施状况具有很大的自主性，与宪法规定的国家机关的权力和职责、公民的基本权利和义务的实施要求不一样，必须分别加以考察。
《人民法治》：依宪立法是宪法实施的重要前提，您认为当前在立法领域宪法实施存在哪些问题？
莫纪宏：当前，贯彻落实“依宪立法”的要求，关键是要坚持立法必须“于宪有据”，不论是何种性质的立法机关，在制定任何性质和形式的法律法规规章时，都要有明确的宪法意识。如果是立法权限直接来自于宪法授权的立法机关，其制定每一项法律规范时都应当有明确的宪法文本上的依据，而不是以大而化之的“依据宪法，制定本法”作为规避宪法指导的法律借口；如果是其他性质的立法机关，在制定法律规范时，必须明确自身的立法权的来源，如果是授权立法，则必须要严格地依照授权者的要求立法，特别是要通过立法有效地贯彻宪法精神，保障宪法实施，如果属于内部立法，则也要在制定法律规范时遵循宪法原则，使得立法符合国家法制统一性原则的基本要求。
在贯彻“依宪立法”要求的过程中，还应当加大对违宪的法律法规的监督和审查力度，要对针对不特定公众生效的抽象性质的立法行为进行合宪性的有效控制，要将一切不合宪的法律规范和行为规则扼杀在萌芽状态或者是及时地加以清除，消除其产生的不利影响。
《人民法治》：在转型期的改革过程中，经常会出现符合宪法或改革的价值取向，但实际上却没有宪法条文依据，如乡长、镇长的直接选举等。这些问题可以归入宪法实施的范围之内吗？
莫纪宏：这个问题涉及到“宪法判断”机制，这是一个非常复杂的专业化概念。也就是说，在实践中出现了不按照宪法条文规定选举乡镇长的事情，这是否构成了违宪？这个问题如果在建立了比较正式和有效的宪法判断机制的国家，是不会判违宪的。主要是因为如何看待违宪中的“宪”。
宪法本身是价值法，大量的法律要求是价值性的，宪法条文也是宪法价值的体现，受宪法原理的支配。因为判断一项行为是否违宪，不仅要看相关宪法条文的规定，还要看相关宪法条文背后的宪法价值，如果一项行为表面上不符合宪法条文的规定，但却符合设计宪法条文背后所依赖的宪法价值，那么也不构成违宪。
像选民直接选举乡镇长的事情，在宪法价值上是成立的，符合民主原则的要求，可能不符合宪法条文的规定，但宪法条文只是根据实际体现制宪时的实施民主方式的要求，本质上选民直接选举乡镇长应当优位于通过选举代表，由代表来选举乡镇长这种简捷的民主形式。
《人民法治》：宪法实施的评价离不开一定的评价尺度或评价标准，评价现行宪法实施状况的标准是什么？对宪法实施进行评价的难点有哪些？
莫纪宏：宪法实施的评价标准既有主观性，又有客观性。客观性表现在被评价对象是否符合宪法文本的文意要求，主观性表现在被评价对象是否符合宪法价值的要求。这是一项复杂的评价体系，需要专业化和顶层性的设计。
目前对宪法实施评价的难点在于：（1）宪法本身很多条文规定不是很科学；（2）对内容模糊的宪法条文缺少宪法解释；（3）对宪法实施状况的评价缺少分类基础上的评价机制；（4）在实践中存在大量超出宪法文本和价值可以评价的现象。
《人民法治》：您认为该如何进一步健全宪法实施评价体系？
莫纪宏：宪法实施状态取决于科学的评价机制。第一，从逻辑上来看，与宪法实施相关的基础理论问题至少包括了以下几个方面：
（1）宪法实施主体的明确性。谁有义务来实施宪法，宪法对谁的行为具有法律拘束力。
（2）宪法实施对象的确定性。宪法实施对象是限于宪法文本之内，还是包括了宪法文本之外的宪法原则或者宪法价值。如果仅限于宪法文本的实施，那么，宪法文本中哪些内容应当得到实施，对此，存在广义与狭义之分。广义的宪法规范论认为，只要是宪法文本中的规定，都必须得到“实施”，包括宪法序言中的“陈述性事实”、宪法总纲中的“宪法原则”以及宪法正文中的“宪法规范”，其中，“宪法规范”是宪法实施的主要对象。狭义的宪法规范论不包含缺少具体权利义务关系内容的宪法规定，包括基础性的授权性规范、义务性规范和禁止性规范，也包括由基础性的宪法规范“复合”而成的“职权职责性规范”和“条件式授权性规范”、“强制性义务规范”等。
（3）宪法实施评价对象的客观性。宪法实施评价机制建立在实施对象的“主观性”与评价对象的“客观性”之间的二元对应关系基础之上。宪法实施的目标是使“静态的宪法”变成“动态的宪法”，其基本制度功能是使“宪法”处于“运行”状态之中，故从逻辑上来看，何者在“运行”具有客观性，应当使何者处于“运行”状态具有很强的主观性，所谓宪法实施，在评价体系中必然是通过被评价对象的“主观性”与“客观性”相结合特征体现出来的。
（4）评价标准的科学性。宪法实施是一种基于客观事实而产生的一种主观评价，而直接的评价对象是宪法，不论是宪法文本意义上的宪法，还是超越宪法文本意义上的宪法，都带有很强的主观性，能否在现实中付诸实施，必然存在着较大的个性差异，也就是说，宪法规范的实施应当分为“可实施”与“不可实施”、“全部实施”与“部分实施”和“未实施”、“稳定持续性的实施”与“间歇性的实施”、“有效率的实施”与“无效率的实施”等评价尺度。
（5）评价程序的公正性。宪法实施是对静态宪法处于运动状态的主观评价，因此，不同的评价主体都可以得出与宪法实施相关状态的评价结论，对于一个国家的宪法制度建设来说，应当适时建立“权威性”的和“有法律效力”的评价机制，评价过程应当遵循“公正”、“公开”、“透明”等原则，才能为正确地认识宪法实施的制度意义，通过总结宪法实施的经验和教训来进一步完善宪法制度提供可靠的参考意见。
第二，从宪法实施具体评价方法来看，结合宪法实施的目的性，对一个国家现行宪法实施状态的评价结论应当关注以下几个方面的问题：
（1）通过对包括现行宪法序言在内的现行宪法所有条文进行逐条分析，从章节和条文的角度来对现行宪法的总体实施状况以及每一个具体条文的实施状况作出精准的分析和评价，做到评价结论的点面结合、一般与重点相结合。
（2）在逐条分析现行宪法实施状况的基础上，按照一定的分类标准，制作相关的统计分析图表，对不同类型的宪法规范的实施状况进行差异比较和分析，突出宪法规范的特征对宪法实施状况的影响因子和差异。
（3）对实践中超出宪法文本规定但符合宪法原理、具有弘扬宪法价值意义的宪法事件进行归纳总结，提出宪法解释和宪法修改方面的对策和建议。
（4）对一个国家宪法实施状态做历史角度的考察，分析不同时期宪法实施的状态以及不同宪法文本实施状态之间的连续性和相互影响，研究宪法实施的连续性和整体性。
（5）就相同或相似的宪法文本规定对照比较其他国家宪法实施的状态来分析本国宪法文本实施的特点，提出改进宪法实施的建议和对策。
（6）根据一个国家某个阶段特定的政治发展目标的要求，分析宪法实施状态对社会发展的宏观影响，指出法治发展的方向、明确宪法在国家政治生活和社会生活中的地位和作用等。
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