【立法概论】加强党对立法工作领导的路径分析

作者：廖健 宋汝冰

　党的十八届四中全会强调，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。实践充分证明，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，加强党的领导，是全面推进依法治国的题中应有之义，也是做好立法工作首要任务。

　　一、加强党对立法工作领导的三个维度

　　1. 改进和完善党的领导方式和执政方式。党对国家政权的领导和执政方式，主要有两种：一是依靠政策，二是依靠法律。人类社会演进的历史表明：法作为一种制度文明，意味着秩序规范。在现代社会，法治已成为国家和社会治理的主要手段，国家的长治久安和社会的稳定和谐都离不开法治。在我们国家，党的领导方式和执政方式经历了从主要依靠政策到既依靠政策又依靠法律，再到主要依靠法律的演进。因此，我们要改变以往那种长期依靠政策代替法律来推动经济社会发展和进行社会管理的旧模式，善于运用法治思维，善于依靠法律制度来统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为，使我国社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序，实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，实现我国和平发展的战略目标。

　　2. 改进和完善党对立法工作的领导方式。党的十八届四中全会指出，健全党领导依法治国的制度和工作机制，完善保证党确定依法治国方针政策和决策部署的工作机制和程序，加强对全面推进依法治国统一领导、统一部署、统筹协调，完善党委依法决策机制，这是党对新时期加强法治建设领导提出的全新路径遵循，也为把党的领导贯彻到包括立法工作在内的依法治国全过程和各方面指明了前进方向。具体到立法工作，一是完善党对立法工作中重大问题决策的程序，使党对立法工作的领导统一和落实到政治领导、思想领导和组织领导上来。主要包括：通过制定大政方针，确立立法指导思想、指导理念以及立法工作基本原则；审批立法机关制定的立法规划，做到统筹协调；适时向立法机关提出重大立法建议项目；对立法过程中涉及到的重大、疑难问题的请示作出决策、决定。二是健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，尊重、信任和维护立法机关的法定程序和立法权威。科学合理划分党内立法与国家立法的界限，不以党的政策代替国家立法。党在立法方向和原则已确定的前提下，加强和改善对立法机关的领导，支持和保证立法机关依法行使职权、开展工作，充分发挥立法机关的立法主动性和能动性，充分发挥人大代表立法主体作用，集思广益，最终将党的政策经过法定程序，贯彻和体现在每件法律当中。

　　3. 正确处理党领导立法与带头守法的关系。党的十八届四中全会提出，依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。同时强调，各级领导干部要带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。既加强党对立法工作的领导，又坚持党以及党的各级领导干部在宪法和法律范围内活动，实现二者的有机统一，体现党依法治国执政的政治品质，彰显党对宪法、法律和法治的尊重、遵从与信仰。

　　二、立法要善于将党的主张转变为国家意志

　　1. 忠实维护党的领导核心地位。中国共产党代表最广大人民的根本利益，党制定的大政方针，提出的立法建议，凝聚了全党全国的集体智慧，体现了最广大人民的共同意愿，坚持党的领导同服从人民利益是完全一致的。立法活动是国家重要政治活动，关系到中国特色社会主义事业大局，必须始终坚持以中国特色社会主义理论体系为指导，坚持正确政治方向，通过法定程序，及时把党的路线、方针、政策、主张上升为国家意志，成为全社会成员一体遵循的行为规范和活动准则。制定的一切法律法规都要有利于加强和改善党的领导，有利于巩固和完善党的执政地位，有利于保证党领导人民有效治理国家，从法律制度上保证党的基本路线、基本纲领、基本经验的长期稳定和贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。

　　2. 紧紧围绕党和国家中心任务统筹谋划立法工作。当前，我国已进入全面建成小康社会、实现“两个一百年”奋斗目标，进而实现中华民族伟大复兴中国梦的关键阶段，提高党的执政能力和执政水平，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的任务非常繁重。同时，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。在这样情况下，法律调整各种关系的难度必然越来越大，任务必然越来越重，立法工作任重道远。必须立足国情实际，坚持问题导向，加强重点领域立法，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实；必须实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据，立法主动适应改革和经济社会发展需要，避免改革在根本性问题上犯颠覆性错误；必须围绕大局，服务中心，精准发力，有计划、有重点、有步骤地开展立法工作，为保证党和国家重大决策部署的贯彻落实，提供有力法治保障。

　　3. 立法要坚持人民利益至上，维护社会公平正义。正确把握和统筹兼顾最广大人民根本利益、现阶段群众共同利益、不同阶层群体特殊利益的关系，找到全社会意愿和要求的最大公约数，科学合理协调利益关系。正确处理权利与权力、权利与义务、权力与责任的关系，解决人民反映最为强烈的利益固化、利益输送、部门利益藩篱化等突出问题，敢于在矛盾的焦点上砍一刀。要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。

　　4. 牢牢抓住提高立法质量这个关键。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。现在，人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决实际问题。提高立法质量，根本途径在于推进科学立法、民主立法。要完善立法项目征集和论证制度，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，拓宽公民有序参与立法途径。要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，完善立法体制机制，坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性，确保其立得住、行得通、真管用。

　　5. 加快形成完备的法律规范体系。针对立法存在的过多体现部门利益、群众参与度不够等弊端，针对现行有效法律体系与社会经济发展不协调、不适应以及自身内部体系化不强、有冲突等问题，在具体立法中，需要把好“八关”：即把好立法导向关，解决为谁立法的问题；把好立法选项关，解决立什么法的问题；把好立法体制关，解决谁来立法的问题；把好立法机制关，解决如何立法的问题；把好立法审议关，解决立法协调性的问题；把好立法制度设计关，解决立法可执行性的问题；把好立法评估关，解决立法出台时机和立法后实效问题；把好立法宣传舆论关，解决学法守法用法问题。达到“五个统一”，即：坚持党的领导与体现人民意志的统一、坚持地方特色与国家法制的统一、坚持法规原则性与可执行性的统一、坚持立法理念与立法效果的统一以及坚持各部门各层次法律法规各司其职与协调协作的统一，推动法律规范体系随着时代和实践发展而不断发展和完备。

　　法律是治国之重器，良法是善治之前提。全面推进依法治国，立法是前提和基础。法律规范体系的完备程度，反映着党依法执政的能力和国家政权的生命力。加强党对立法工作的领导，推进立法工作，不断完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律规范体系，法治中国的前景必将更加光明。

　　（作者：湖南省人大常委会法工委副主任；人力资源和社会保障部失业保险司副司长）

来源：北京论坛（微信公众号）