[摘 要] 由于中国各地区发展不平衡、地域辽阔且民族众多，民族区域自治制度的实践不可避免的具有地方色彩。在新疆推行民族区域自治制度，面临具体问题在于一方面要反对民族分裂保证国家统一，另一方面还要集中人力、物力、财力发展经济，缩小新疆与内地之间的经济文化发展差距。但是依靠新疆自身力量并不能解决上述问题，因此中央因地制宜设立了新疆生产建设兵团。从后果主义的角度来看，兵团在长期的政治实践中对于民族区域自治制度的实施做出了重大贡献，其具有重要的宪制价值。
一、问题的提出
新疆生产建设兵团成立于1954年，在六十年的发展历程中，它无疑是当代中国政制体制中最为特殊的一种组织形式。它的特殊之处在于，相对政府来说，它保留了军队的组织机构，拥有14个师（垦区），174个农牧团场，其承担着国家赋予的屯垦戍边的职责。相对军队来说，兵团拥有四千多工业、建筑、运输、商业企业，对外称中国新建集团公司。与企业不同的是，兵团有健全的科研、教育、文化、卫生、体育、金融、保险等社会事业和司法机构，能够在自己所辖的垦区内，依照国家和新疆维吾尔自治区的法律、法规，自行管理内部的行政、司法事务，并且国家对其实行计划单列的特殊社会组织形式，受中央政府和新疆维吾尔自治区政府的双重领导。近年来，兵团在南北疆农场较为集中的垦区先后建立了阿拉尔、图木舒克等六个县级市，其职能逐渐从“屯垦戍边”转向“建城戍边”。因此，仅用某一种组织形式难以描述兵团。总体来看，兵团实际上是集党、政、军、企组织形式于一身的“跨界型”社会组织。
但问题是，为什么新疆会出现兵团这样特殊的组织？并且，在长期的政治实践中，为什么会出现新疆生产建设兵团与新疆维吾尔自治区长期并存的制度安排？对此，国内学者主要从历史的角度详细梳理新疆生产建设兵团的建立、发展历程，并从“屯垦戍边”的光荣历史使命[1]、中国历史上的屯田制度[2]以及历届党和国家领导人关于兵团的讲话[3]来解释兵团为什么会存在。但这些研究存在一定的问题。首先，这些研究以历史描述为主，很少阐述建立兵团这种特殊组织形式的制度逻辑、局限条件以及制度背后试图解决的现实问题。结果是当社会条件发生变化，难以理解当时为什么会采取这种制度安排时，就容易将兵团设立的目的归结为制度设计者的个人偏好或者屯田制度的历史延续。其次，这些研究就兵团论兵团，不仅忽略了兵团与新疆维吾尔自治区并存这一制度现象，也忽略了阐释这种制度安排的用意以及要回应的社会问题，因而使人难以理解兵团在整个国家宪政结构中的地位和功能。甚至，因为法律条文中没有明确规定而怀疑兵团在当代政治制度中的意义和存在价值。[4]
实际上，一个制度能够长期存在不可能单纯依靠制度设计者的个人偏好，主要原因更可能在于该制度解决了某些社会问题，或者具有一些无法替代的社会功能。[5]可以推断，兵团的存在显然是为了解决对于国家来说非常重要或者说根本性的问题，也就是宪制问题[6]。因此，本文将从民族区域自治制度入手，分析兵团这一制度设计所期望解决的宪制问题，以便解释兵团与新疆维吾尔自治区并存这一制度安排背后的宪制内涵。
为此，本文的第二部分，主要讨论新中国成立之初在处理民族问题的制度设计。由于“大国”、各地经济文化发展不平衡，各民族具有共同的历史以及“大杂居、小聚居”的民族分布格局决定了新中国在处理民族问题上必须首先考虑要保证国家的统一，其次还要赋予少数民族一定的自治权利。为了满足这一社会需求，新中国在单一制的政治架构下选择民族区域自治制度作为解决民族问题的基本宪政制度。第三部分，主要讨论民族区域自治制度在新疆地区的政治实践。由于地域辽阔且民族众多，民族区域自治制度的实践必然具有地方色彩。并且新疆地区地处西北边疆、语言风俗文化与内地差异较大，为了成功推行民族区域自治制度，制度实践者采取“慎重稳进、积极准备、逐步推进”的方针。在具体步骤上采取了民族上从小到大，级别上从低到高依次建立各级民族自治区域的策略。此外，解放军进军新疆、改编国民党起义部队以及民族军，统一使用人民币，建立新疆地区各级党组织，推动反霸减租运动，这些军事、经济、政治实践对于民族区域自治制度在新疆的建立具有重要作用。第四部分，主要讨论民族区域自治制度在新疆实践中出现的问题以及可能的出路。民族区域自治制度在新疆的政治实践始终面临两个现实问题：保持国家统一和促进新疆地区经济文化发展。这两个问题不可能单纯依靠新疆自身解决，可能出路在于组织生产建设兵团。第五部分主要从制度的角度讨论兵团对于民族区域自治制度在新疆实践具有的重要价值。第六部分，主要说明民族区域自治制度在新疆地区长期实践取得的成就，并且这些成就的取得与兵团有着密切的关系。第七部分为结语。
二、意识形态还是制度竞争？
1949年，中国共产党取得全国政权，如何处理好民族问题就成为首先必须面对的问题。一方面，尽管当时共产党已经取得全国政权，建立了人民民主专政的新中国，但是，由于自然地理条件、交通通讯以及战略战争的需要，新疆、西藏等少数民族聚居的地区中国共产党军事上还未完全控制，这无疑给国民党残余势力、外国敌对势力以及少数民族分裂主义者留下了可趁之机，这直接威胁国家统一和民族独立。另一方面，处理好民族问题，促成边疆少数民族地区和平解放，能够迅速结束内战，而且医治战争创伤。
不仅如此，自鸦片战争以来，中国饱受西方帝国主义列强的欺辱，逐步沦为半殖民地国家。西方工业文明对于传统中国的巨大冲击，不仅塑造了“中华民族”的民族想象[7]，同时也使得各族人民看到唯有建立统一国家实现国家工业化也才能保证国家的独立、人民的自由。要实现国家统一、实现国家工业化始终离不开全国各民族的团结。在《论十大关系》中，毛泽东主席专门讨论了汉族与少数民族的关系。他认为中国地大物博、人口众多，实际上是汉族“人口众多”，少数民族“地大物博”，至少就地下资源来说可能是少数民族“物博”。搞好汉族与少数民族的关系，巩固各民族的团结，才能将两者结合起来共同努力建设社会主义祖国。[8]因此，如何从制度层面处理国内民族问题从而实现各民族团结就成为无法回避的重要宪制问题。
民族区域自治制度无疑是新中国为解决民族问题所建立的基本政治制度。对于新中国成立初期在处理民族问题时为何选择民族区域自治制度这一问题，大量学者试图从马列主义经典作家关于民族自决的相关著述中寻求理论支援。[9]这些解释理由显然不够充分，一方面明显的夸大理论对于实践的指导意义，政治家不可能都是教条主义者、本本主义者。他们决策时甚至会主动寻求理论指导，但最终目的不是为了证明理论自洽而是为了在既定历史条件下做出可能最好的决策。[10]另一方面则过于看重制度本身忽略制度背后要解决的问题以及具体的社会条件对于制度选择的制约。在处理民族问题时，在少数民族地区采用行省制度、民族区域自治制度还是采用前苏联模式，实际上并不取决于这些制度本身，而是哪种制度能够更好的解决政治家及其代表的社会群体所面对的社会问题。这些制度仅仅是国家处理民族问题的工具，至于选择什么工具，还必须考虑当时的社会条件。
因此，要理解新中国成立之初在解决民族问题上为什么选择民族区域自治制度，就必须考察当时中国社会所面临的主要问题。尤其是中国共产党的核心领导人对于这些问题的认识，以及他们试图解决这些问题的基本思路。从毛泽东等人的一系列著作以及中国共产党的文件中，我们可以看到中国共产党人当时对于近代中国的基本判断，中国是一个政治经济文化发展不平衡的半殖民地的大国。[11]近代以来的中国各地经济文化发展不平衡，它没有全国范围的统一市场，经济上占主导地位的依旧是小农经济，而仅有近代资本主义工商业停留在东部沿海地区以及长江流域的一些大城市中。自给自足的农业经济不仅使得广大的农村可以相对城市独立存在，而且也使得传统农耕社会成为了中国社会的基本结构。尽管辅以一定的正式制度，能够将这些大大小小的传统农耕社会联系在一起形成一个地域辽阔的“国”，但是受制于自然地理、交通以及生产力的限制，以皇权为象征的国家政权实际上难于深入到基层社会中，也难以有效地干预和控制基层社会，最终形成了皇权与绅权的共治局面。“山高皇帝远”成为了近代中国基本写照。并且，近代中国还是一个受西方列强间接控制的半殖民地国家，各帝国主义国家对各地有不同程度的影响。各帝国主义国家不希望看到一个统一的大国，更希望并且也实际上在中国制造政治分裂以及对列强的经济依赖。
历史证明中国共产党人对于中国基本国情的理解与判断是正确的。中国共产党也正是利用了近代中国的这些特点最终夺取了全国政权。[12]但是，一旦中国共产党全面夺取政权以后，历史使命由夺取政权转变为建设社会主义、实现国家现代化之后，这些条件就变成制约国家政治治理的不利因素。相对于欧洲现代民族国家的发展历史来看，近代中国没有全国统一的市场，各地之间联系松散。并且，中国也没有经历出现过欧洲民族国家曾经出现过的“绝对主义国家”时期，以皇权为象征的国家权力仅仅停留在县一级，难以深入到基层社会。各地之间缺乏经济联系，如果再没有高度统一的政治联系，仅仅依靠文化认同就很容易导致地方割据，国家重新陷入分裂或者战乱。中国共产党的领袖比其他人都更清楚也更能体会到这个问题对于国家统一以及巩固政权的重要意义。因此，新中国初期中国共产党在宪政架构上选择了更利于集权的单一制而不是利于分权的联邦制，这也构成了新中国处理民族问题的重要制度前提。
其次，还必须考虑中国民族众多以及民族分布格局这些条件。从历史地理来看，长城一直是游牧与农耕的传统分界线。长城以北主要以游牧为主，而长城以南则主要以农耕为主。而长城东端的东北地区以及西端的新疆以及西藏地区则是游牧与农耕的过渡地带。游牧社会“逐水草而居”，相对于农耕社会的自给自足，游牧经济难以自给。牧民所需的粮食、纺织品、金属工具以及茶叶等生活资料，除少量依靠处于过渡地带的绿洲农业社会外，主要依靠农耕社会来供给。当双方的经济和人口发展到一定程度，农耕社会与游牧社会之间的矛盾就会尖锐起来。借助于马匹，游牧骑兵行动迅速，集散容易，因而农耕社会往往处于劣势。单个的农耕社区无法抵抗游牧社会的侵袭，因而必须联合起来调动更多的人力、物力和财力，组织军队、修建防御工事抵抗游牧民族的袭击。这可能也是相对封闭的农耕社会中能够出现中央集权国家的一个历史因素。除战争之外，凭借贸易，游牧社会能获得农耕社会提供的粮食等生活必需品，农耕民族也能从游牧社会获取马匹、牛羊以及毛皮原料。中国历史上农耕社会与游牧社会之间的历史循环，不仅构成推动中原王朝历史更替的原动力，也促进了各民族之间的互相融合。[13]在游牧与农耕的历史循环中，汉族与少数民族之间“你来我往”、“你去我来”、“你中有我”、“我中有你”，最终形成“大杂居、小聚居”的民族分布格局。
从国家治理层面来看，各民族共同的历史传统，以及“大杂居、小聚居”的居住格局构成了新中国各民族合作的重要前提。但从另一方面来看这实际上也增加了政治治理的难度。新疆、西藏等地区少数民族与汉族在语言文化、宗教信仰以及风俗习惯上差别很大。语言隔阂阻碍着各民族之间日常交流，也增加了少数民族地区的治理难度。并且由于宗教文化、风俗习惯等方面的差异，少数民族地区的政治治理、各项政策的制定不可能完全照搬汉族地区治理经验和办法，即使能够借鉴也需要根据民族地区当地实际对政策加以变通。相对来说，赋予少数民族一定自治权利，培养少数民族干部参与国家治理无疑更有效率。一方面，赋予少数民族一定的自治权不仅分担国家的政治治理责任，也容易获得少数民族对于新中国政权的政治认同。另一方面，吸纳少数民族人才参与到国家政治治理中，可以弥补近代以来，由于中国地域辽阔，各地联系松散并且政治经济文化发展极为不平衡等特点导致的少数民族地区在全国政治中参与不足的问题，使这些地区以及少数民族能够有机会和渠道在全国政治中表达其地方利益诉求。[14]因此，解决民族问题不是要不要赋予少数民族自治权利的问题，而是如何赋予少数民族自治权利以及赋予多少自治权利的问题。
因此，新中国成立之初，在处理民族问题上就必须一方面出于对国家统一的考虑强调集权，强调中央权威；另一方面还必须适度地允许少数民族享有一定的自治权。面对这种两难处境，就必须从中国社会的整体利益以现实需要出发考虑谁更优先的问题。必须清楚地看到，民族自治必须让位于国家统一。原因在于，近代西方工业文明对于传统中国的冲击使得近代中国迅速沦落为半殖民地国家。“救亡图存”的现实迫切需要使得中国没有时间等待社会自发演化，并因此也不可能完全复制西方现代民族国家出现的历史进程。它必须首先建立全国统一的国家政权，并且凭借强有力的政权力量建立现代化的行政管理体制、财政体制等现代治理手段将国家权力的触角向下延伸，打破自然经济的封闭性建立全国统一的市场，推动国家的工业化、现代化，将一个文化意义上的传统中国改造成为一个现代民族国家。因此，在制度层面对于这一问题的回应就体现为在单一制的宪制架构下考虑民族自治问题。实际上，强调中央集权的单一制的政治架构与民族自治之间并非“水火不容”。相反，如果考虑到民族地区与汉族地区之间发展的差距，有利于中央集权的单一制可能更有助于实现民族平等。汉族地区与少数民族聚居地区的经济文化发展水平的差异要大于汉族地区之间的不平衡性。真正实现民族平等，根本上是要加快少数民族地区的经济文化发展，缩小少数民族地区与汉族地区之间的差距。单纯依靠少数民族地区自身能力不仅短期内难以缩小这种差距，从长远来看甚至会逐步加大少数民族地区与汉族地区之间的发展差距。相反，中央集权使得中央政府有能力将各地的力量通过单一的政治架构迅速集中，通过转移支付等方式，加大对于少数民族地区的投入力度，能够在短期内缩小地区发展差距。如果采取联邦制，各地需要对本地居民负责，地方政府会更愿意将财力、物力以及人力投入到本地经济建设中而不愿意投入到少数民族地区，或者更愿意投入到有资源的少数民族地区而不愿意投入到那些无利可图的少数民族地区，结果可能导致由于地区间经济发展差距过大而导致的国家逐渐走向分裂。还需要看到，通过中央政府来缩小少数民族地区与其他地区发展的不平衡性，其好处还在于能够避免由于各地直接援助而产生的地区之间民族之间的心理隔阂。例如，前捷克斯洛伐克共和国投入了大量资金帮助经济较为落后的斯洛伐克发展经济，但带来的却是民族隔阂。捷克人瞧不起斯洛伐克人，认为联邦国库的钱都让斯洛伐克人花了，影响了捷克人生活水平的提高；斯洛伐克人虽然对国家拉平两地区的经济水平的政策感到满意，但总觉得捷克人欺负他们，不尊重他们的民族感情，最终捷克人与斯洛伐克人分道扬镳。
因此，必须在单一制的政治架构之下考虑哪种具体的制度设计更有利于实现民族自治，实现国内各民族团结。尽管由于马列主义一直是中国共产党的指导思想，并且苏联革命实践历史对于中国革命具有的指导意义，使得苏联模式在制度竞争中具有一定的先天优势。但是，必须看到，单一制的政治架构、中国各民族的共同历史以及“大杂居小聚居”的民族居住格局决定了新中国不可能采取前苏联的民族自治共和国模式。此外，苏联模式还存在难以克服的缺陷，由于前苏联建立在沙俄帝国的废墟之上，各民族之间发展程度差异很大，有些民族已经进入到资本主义阶段，有些民族却处于氏族、部落阶段。为此，根据各民族大小以及各民族发展程度不同，苏联建立起了以俄罗斯联邦在内的各个加盟共和国、自治共和国、自治州、自治专区（民族区）在内的民族国家体系解决民族自治问题。这一实践导致的结果是，由于各个民族所依托的自治单位不同，所享有权利也不尽相同。[15]这不仅不利于实现各民族政治上的平等，也不利于各民族之间合作，甚至可能成为滋生民族矛盾的“温床”！
新中国之初，少数民族地区能否采取行省制度，例如，内蒙古自治区建立之前主要划分为热河、绥远、察哈尔、宁夏、兴安。采取行省制度可能在一定程度上利于建立统一的民族国家。但是，如果从各民族分布格局来看，不可能依据省份划定民族区域自治的范围。例如，即使赋予内蒙古各省一定的自治权，但这些省份蒙古族人口占蒙古族总人口的2/3左右，即140万人中的100多万人，另外1/3左右的蒙古族人口分散在各地，如东北、青海、新疆还有蒙古族聚居地区。[16]因此，依照省份来赋予少数民族的自治权就无法兼顾到那些分散在其他地方的本民族成员享有自治的权利。结果要么是从制度上忽略这些少数民族成员的自治权利，要么是带来全国范围内的民族大迁徙，无论哪种结果引起的都是更多的民族矛盾。这些都不利于各民族之间团结，也不能调动少数民族参与新中国建设的积极性，甚至会威胁新政权的稳定。
因此，从单一制的国家结构、各民族共同的历史渊源以及各民族的分布格局来看，采取民族区域自治制度更适合于既保证国家统一又要适当允许少数民族自治的政治考量。实行民族区域自治制度，在少数民族主要聚居的地方设立民族自治区域，能够赋予少数民族一定的自治权利，同时也不会改变新中国整体上强调中央集权的单一制政治架构。相较于前苏联模式来说，民族区域自治制度更具有灵活性，其不仅考虑民族因素还同时考虑地域因素以及民族合作。例如，在建立壮族自治区时，是成立桂西壮族自治区还是广西壮族自治区，就不仅考虑了民族因素、地域因素，而且也考虑了民族间合作以及自治区的长远发展。首先，不可能建立一个纯粹的壮族自治区。因为即使将广西壮族聚居的地方加上与云南、贵州的壮族地区划在一起作为一个壮族自治区，它内部还有100多万汉族人，而其中两个瑶族自治县也有40多万人，汉族、瑶族人口加起来近两百万。其次，如果这样划分，壮族自治区就变得孤立了，不利于经济发展。不仅在交通上，铁路也要和广西汉族地区分割，而且经济上，要把东边的农业和西边的工矿业分开。相较于分开来说，合起来更有利于壮族自治区的长远发展以及各民族之间合作。[17]还要看到，根据少数民族聚居地区大小设置相对应的自治区、自治州以及自治县，更适合与我国多民族相互杂居的民族分布格局，这就避免了全国范围内的民族迁徙以及由此产生的民族矛盾。因此，从制度选择的角度来看，实行民族区域自治制度的成本要小于继续沿袭行省制度或者照搬苏联模式。
三、新疆如何推行民族区域制度
从理论推演上看，在处理民族问题时采用民族区域自治制度的制度收益要高于延续行省制度或者效仿苏联模式。但是，事物的逻辑不等于逻辑的事物。[18]如果将1947年5月1日新中国成立后的第一个自治区——内蒙古自治区的成立作为民族区域自治制度实践的起点，以1965年9月1日西藏自治区成立为一个重要节点，就会发现新中国基本建立民族区域自治制度就花费了长达近二十年时间。并且，民族众多、地域辽阔、各地之间发展的不平衡以及相互杂居的民族分布这些因素必然会导致在各少数民族地区推行民族区域自治制度面临的实际情况、问题，无论是民族的还是地域的，其都是不同的。新中国民族区域自治制度的政治实践不可避免地带有地方性色彩，因而也更加复杂、多样。因此，还必须回到具体的制度实践层面才能看到民族区域自治制度是如何实践的。
相较而言，新疆地区实行民族区域自治制度无疑具有典型性。首先，相较于内蒙古、宁夏、广西以及西藏来说，新疆地区的民族构成更为复杂。尽管新疆维吾尔自治区以维吾尔族为主体，但其民族主体主要由世居的维吾尔、汉、哈萨克、回等十三个少数民族构成。其次，由于民族较多且大小不一，新疆维吾尔自治区内部结构较其它自治地区更为复杂。相对于其他民族自治地方来说新疆是全国唯一一个三级自治地方俱全的自治区。[19]最后，还必须看到新疆地处西北边疆，幅员辽阔，与多个国家接壤，并且在语言文化、宗教信仰、生活方式等方面与内地差别很大，因此在新疆推行民族区域自治制度面临的问题也更加复杂。
在建立各级民族自治区域中，新疆分局采取“慎重稳进、积极准备、逐步推进”的方针，首先建立维吾尔族（全省的）以外的各民族自治区[20]，然后建立以维吾尔族为主的全辖区范围的自治区。建立过程具体分为四个步骤：首先建立乡、区级的自治地区。其次，建立县级自治区的建立工作。第三步是建立相当于专署一级的自治区，在时间上先建立昌吉回族自治区和焉耆地区蒙古族自治区，再行建立伊犁地区蒙古族自治区以及柯尔克孜族自治区。最后，建立行署一级的伊犁哈萨克族自治区和全省以维吾尔族为主的自治区。[21]
为什么会采取“先建立除维吾尔族外其他少数民族各级自治区域，后建立全省以维吾尔族为主的自治区”这一顺序，是由于制度实践者的个人偏好还是由于其他原因？从“事后诸葛亮”的角度来看，最直接、最简单的理由可能是建国初期新疆各少数民族人口数量所决定的。从建国初期新疆地区少数民族人口数量来看，1949年新疆人口总数为433.34万人，其中维吾尔族人口数量为329.11万人，哈萨克族为44.37万人，汉族为29.1 万，回族12.25万人，而柯尔克孜、蒙古族人口为五、六万人左右，锡伯、俄罗斯、塔吉克、乌孜别克族人口均在一万人左右，而塔塔尔、满、达斡尔以及其他少数民族人口不足一万人。1955年新疆维吾尔自治区成立时各民族人口数量尽管有所增长，但依旧保持了这一基本格局。[22]粗略地看，建国初期的人口比例中，维吾尔族占据绝大多数，而其他少数民族人口仅占总人口的1/5。从“二八法则”来看，在新疆地区建立民族区域自治制度时，工作的重点自然就应当集中精力先建立除维吾尔族外的其他少数民族（除汉族）的各级自治区域。
在建立民族区域自治制度时选择级别上从低到高、区域上从小到大稳步推进，原因还在于能够与少数民族代表的选举工作相互穿插进行。尽管今天对于民族区域自治制度的讨论更多的关注于自治权的范围和落实等问题[23]，但是选举少数民族代表、建立各少数民族共同参与的自治机关在民族区域自治制度的实践之初是更为重要的政治问题。从建国初期新疆地区各民族人口数量以及比例来看，由于除维吾尔族外其他各民族人口数量太小，因此难以单独建立相应级别的民族自治区。因此，在建立各级民族自治区域时必须考虑本地区各民族共同参与问题。如果没有本地区各民族代表共同参与，无法消除本地区各民族之间的相互猜忌，就无法建立本地区各民族共同参与的自治机关，少数民族管理本民族、本地区相关事务的权利就成了一张“空头支票”。因此，自下而上的选举制度决定了各级少数民族自治区域的建立要选择从低级到高级稳步推进的策略。
建立各级民族自治区域与选举工作相互穿插的好处，还在于借助选举工作的各个流程，有助于了解和掌握各地区基本情况，建立各级民族自治区域时更符合本地区实际情况。尤其是在乡、区一级，由于采取普选，借助宣传普选工作组织的群众会、代表会以及各种座谈会等会议，可以直接向少数民族群众宣传民族政策、实行民族区域自治的意义以及建立民族自治区域的步骤、相关工作等问题。同时，通过普选工作的人口调查、选民登记，能够直观了解本地区各民族分布状况、民族组成关系，本地区经济、文化、教育发展的基本情况以及本地区各阶层代表性的人物、干部情况，此外也有机会了解本地区各民族群众的迫切要求与思想问题。这些信息尽管看起来“浮光掠影”，收集起来也比较容易，似乎没有什么价值，但是对于建立民族自治区域而言掌握这些信息就能从整体上把握本地区基本实际情况。在建立各民族自治区域时，就能够对各民族自治区域的民族组成、行政区划、人事安排以及其他重要问题做出大致判断，虽然是大致判断但绝不会离题太远。
同时在这些关键问题上与本地区各阶层代表进行沟通，使得各种利益诉求能够有机会表达，有助于在处理这些关键问题时能够兼顾本地区各民族各阶层的利益诉求，也更容易获得本地区各少数民族的支持。此外，还必须看到，新疆地区地域辽阔，人口相对较少但民族成分复杂，交通通信落后，加之语言障碍，关于本地如民族分布、人口数量以及各民族代表人物等等重要信息的收集不仅困难，信息的上传下达也费时费力。高昂的信息成本实际上也决定了建立少数民族自治区域必须与选举工作同步进行。这样不仅能够有效地收集本地各种重要信息，同时也能借助选举制度自下而上的信息传递功能将这些重要信息带入到整个治理知识体系当中为政治决策提供现实依据。
还要看到，由于新疆地区地域辽阔，但是除维吾尔族人外其他各少数民族人口数量较少，完全依据民族因素建立各民族自治区域不利于各民族的长远发展，也不利于民族间合作。例如，新疆地区建立的四个民族自治州中，除伊犁哈萨克自治州较大外，其他自治州人口、行政区划相对较小。昌吉回族自治州在建立之初，仅下辖乌鲁木齐县、昌吉县以及米泉县。而与之毗邻的原乌鲁木齐地区除以上述三县建立昌吉回族自治州外，还下辖奇台等六县，尽管在级别上两者相同，但前者在地理面积、人口数量远远大于昌吉回族自治州。从政治实践的角度来看，这容易导致较小的民族以及民族自治地区在整个地区政治中“被代表”。此外，建立民族区域自治的目的不是把少数民族孤立起来，而是为了促进民族合作，让各民族共同发展，共享发展成果。[24]
因此，从民族自治区域的长期发展考虑，新疆维吾尔自治区成立后对自治州的行政区划进行了的调整。[25]在调整中，不仅注意以少数民族聚居区域为基础，同时还兼顾各少数民族自治区经济、政治的发展需要。例如，原乌鲁木齐地区管辖的奇台等六县与昌吉回族自治州下辖三县沿天山北麓互相毗连，构成一个完整的地理区域。在自然资源上，将原乌鲁木齐专区的六县划入后昌吉州后，使得昌吉州境内既有丰富的矿产资源，也有大片的荒地、较充沛的水源以及广阔的草场，对于工农牧业发展十分有利。同时，上述六县人口中虽然汉族居多，但各县均有一定比例的回族人口，并且在经济、文化上与原昌吉州三县有密切的联系。行政区划调整以后，昌吉回族自治州不仅使人口数量从原来的9.8万人增加到30万人，面积也从原来的3万平方公里增加到12万平方公里，这极大地促进了昌吉回族自治州政治、经济、文化以及其他各项事业的发展。[26]民族区域自治制度在新疆地区的成功推行使得新疆地区各少数民族无论民族大小、人口多少都建立起相应的各级民族自治区域，并赋予了少数民族管理本民族本地区相关事务、使用本民族语言文字等自治权利。选举少数民族代表，建立各民族共同参与管理的各级民族自治机关，构成了中国共产党在新疆地区政权建设的重要组成部分。它不仅使各民族无论民族大小、人口多少，在政治权利上一律平等，各民族成为了国家的主人，大大提高了少数民族对于新中国的政治认同以及新中国政权的政治合法性。并且通过选举制度吸纳少数民族精英参与新中国的政治治理，大大降低了语言隔阂、宗教习俗差异，甚至自然地理因素，给政治治理带来的潜在风险。此外，吸纳少数民族精英参与治理也是对少数民族精英的重塑，他们不仅作为本地区、本民族利益的代表，而且是国家利益的代表。
理解了这一点，我们还可以理解推行民族区域自治制度之初在新疆地区采取的一些政治、军事、财政、货币政策实际上具有的宪制意义，即构建多民族国家政治共同体的意义。1949年10、11月王震将军率领第一野战军第二、六军迅速进军新疆，逐步完成对新疆地区原国民党“和平起义”部队以及三区革命军的改编，肃清以乌斯曼为首的匪特，保证了新疆社会稳定以及国防安全。同年12月新疆地区共产党组织建立。通过吸纳少数民族党员，将他们编入一定的支部和小组，学习党报和党的文件、政策，有计划地阅读马列理论著作以及毛泽东主席的著作，不仅能够保证少数民族党员思想意识形态统一，同时也使党和国家的各项政策能够深入到少数民族基层社会中。[27]1950年中央政府向新疆拨付大量黄金、汽车、电力、纱锭、毛锭，通过这些财政、物资支持使新疆省政府能够整理财政，进行经济建设，逐步实现财政自给。[28]1951年10月1日中国人民银行在新疆地区发行了带有维吾尔文的人民币并批准在全国流通，收回新疆省银行所发行的银元票。新疆省境内一切计价、记账、契约等均改为以人民币为法定货币本位。[29]1951年冬至1952年春，新疆地区农牧区有序开展了减租反霸运动。推行减租反霸运动，打破了少数民族地区土地以及生产资料的长期垄断，少数民族底层群众获得了梦寐以求的土地以及生产工具，彻底改变他们的经济地位和政治地位。[30]这些政治实践，都旨在建立一个政治、军事、经济以及货币上统一的多民族国家共同体。也只有完成了国家政治、军事、经济以及货币上的统一，才能进一步在少数民族地区推行民族区域自治制度。这难道不正是政治制度实践的内在逻辑顺序？
四、问题以及可能出路
在新疆成功推行民族区域自治制度不仅使得各少数民族、国家政权，甚至是每个人都因为国家的长期政治稳定而最终受益。但是，必须看到，这仅仅是“万里长征的第一步”，在长期的制度实践中民族区域自治制度能否成功还必须处理两个具体问题。
首先，民族分裂的潜在政治风险始终影响着民族区域自治制度在新疆的政治实践。由于新疆地处边疆，陆地边境线漫长，与八个国家接壤，其不仅是西北地区的战略屏障同时也是进入中亚的战略支点，而且民族、宗教情况复杂，新疆也容易成为外国势力干预的突破口。并且，新疆地区各少数民族多信仰伊斯兰教，近代以来新疆又长期受到泛伊斯兰主义以及泛突厥主义思潮影响。伊斯兰宗教极端势力也试图利用这些条件，潜入新疆从事非法宗教活动，试图将新疆分裂出去建立一个政教合一的伊斯兰国。此外，新疆少数民族与周边国家的一些民族在语言、宗教信仰以及文化习俗基本相同，但与内地区别较大。民族分裂主义者容易利用这些社会文化因素以及新疆的自然地理因素从事民族分裂活动。还要看到，民族分裂主义、外国势力、宗教极端主义相互勾结从事分裂活动。历史上就曾出现民族分裂主义者与帝国主义势力相互勾结甚至一度建立分裂政权。1933年在英帝国主义的支持下，民族分裂主义者在喀什建立所谓“东突厥斯坦伊斯兰共和国”分裂政权，其在1934年春被甘肃军阀马仲英部摧毁。实行民族区域自治，吸纳大量少数民族精英参与政治治理，并不意味着彻底地消除了民族分裂的潜在政治风险。由于建国之初新疆与内地之间联系较为松散，并且新疆地区在整个国家政治中参与不足，这使得新疆地区少数民族精英身上具有更多的地方属性。这种地方属性好的一面在于他们了解本地区各民族的迫切需要以及地方利益诉求，将其吸纳到政治治理中，能够在地区，甚至全国政治中表达这些地方利益诉求，有利于平衡各方利益诉求，有助于国家对于少数民族地区的政治治理。但缺点在于地方属性过强很容易蜕变成为狭隘的地方民族主义，当国家遇到重大灾害、战争、政治动乱等重大事件导致中央对于边疆的政治治理鞭长莫及时，少数民族精英过强的地方属性甚至会助长民族分裂。
其次，还必须考虑新疆地区的经济发展问题。建国初期新疆财政经济处于崩溃边缘。盛世才执政后期，新疆停止与苏联贸易五年多，使得新疆地区毛皮、棉花、蚕丝等生产萎缩，减产一般以上。因路途遥远以及战争原因新疆与内地的贸易不畅，因而市场日用品特别缺乏，经济异常萧条。解放军进军新疆以后，入疆部队、民族军、原国民党起义部队以及地方行政人员共24万多人，新疆仅能够解决财政需要的30%，其余70%需要依靠中央。加之，新疆地区地域辽阔、交通运输困难，不仅使得从内地向新疆运粮较为困难，而且新疆地区内部从粮食较多的南疆向粮食困难的北疆运粮也十分困难，2000多公里路程使得运一石粮需花费十余石军费。这些因素使得新疆地区严重的经济财政问题不仅威胁到入疆部队的长期存在，同时也会影响到民族军以及国民党新疆“和平起义部队”的改编，甚至会引起边疆地区政治动荡。[31]经济问题不仅短期内直接影响民族区域自治制度的建立，从长远来看，经济发展也始终影响着民族区域自治制度的政治实践。民族区域自治制度建立以后，如果不能改善少数民族生活水平，不仅无法体现民族区域自治制度的优越性，同时也会使各少数民族怀疑实施民族区域自治制度有什么好处。[32]
尽管新疆自然资源丰富，既有大量的石油、煤炭、有色金属等矿产资源，也有可以大量开垦的荒地，从长期来看有利于新疆地区工农业的发展。但是，建国初期新疆基础设施十分落后，其中水利设施严重不足，必须首先改善水利设施才能开垦农田。交通运输手段十分落后，加之地域辽阔，不修筑新疆与兰州以及南北疆之间的铁路就无法加强新疆与内地之间经济联系，也无法推动本地工商业的发展。修建这些基础设施需要大量的资金和劳动力。仅仅依靠建国初期新疆地区500万人口，不可能在短期内积累足够的资金、各种原材料以及劳动力。
但是，问题并不在于推行某一个政治制度是否具有某些不足，或者先天缺陷。真正的问题在于能否有其他制度来弥补这些不足或者缺陷。[33]因此，必须从制度体系的角度来看，能否有其他制度来解决这些问题，使民族区域自治制度体现出其制度的优越性。可能解决这两个问题的制度就是新疆生产建设兵团。
五、作为制度设计的兵团
解放军进军新疆以后，迅速完成了对于国民党“起义部队”以及民族军的整编工作。除了巩固国防、进军西藏、清剿土匪以及维持治安以外，为了保证军队的给养，大量部队开始从事生产建设，积累了生产建设相关的知识和经验。从操作层面来看，如果能将一部分驻疆部队成建制的集体就地转业到新疆，不仅为新疆的经济建设保留了一支劳动大军，而且也保留了一支国防力量。这种政治、军事实践自1953年驻疆解放军部队整编开始。为了巩固国防、提高部队的专业化以及新疆生产建设的需要，1953年驻新疆解放军部队开始进行整编，从组织和业务上划分为国防部队和生产部队。国防部队专门从事守卫、训练以及治安工作，生产部队主要从事生产建设。新疆军区组建了新疆军区生产管理部以及新疆军区南疆军区生产管理处统一管理南北疆各生产部队。[34]1954年新疆军区生产建设部队全部就地集体转业，新疆军区生产管理部与二十二兵团合并组成新疆军区生产建设兵团统一领导新疆所有生产建设部队。
很容易想象兵团制度的优点。由于建国初期外交政策采取“一边倒”，与苏联接壤的新疆成为新中国的战略后方。并且解放军进军新疆后，迅速改编国民党起义部队以及民族军，肃清匪特，使得新疆内外安全形势相对稳定。在这一前提之下，仅保留少量的国防部队，将大量的生产建设部队集体就地转业从事生产建设，这些生产部队不再采用供给制，从事生产建设又可以解决驻疆部队一部分给养问题，这为国家节省下大量的军事开支。相对于新中国成立初期捉襟见肘的中央财政来说，这些开支投入到国防部队建设或者经济建设中边际效用要更大。
这些部队虽然转业从事生产建设，但是这些部队都经历了长期的革命战争，具有较好的军事技能和战争经验。相对于分批转业或者复员来说，集体就地转业使这些生产部队保留了军队的组织体系，一旦遇到战争等紧急状况，这些部队可以迅速动员重新武装。即使由于长期从事农业生产、人员老化以及代际更替等因素会导致这些生产部队逐步丧失战斗力，但是这些生产部队可以为驻疆部队迅速提供兵源补给或者后勤保障。还必须看到，这些生产建设部队的垦区大多分布在南北疆交通运输线两侧。在这些地方建立国营农场实际上就控制南北疆重要的交通运输线路，因而无须专门驻守部队就能保证交通补给线路畅通，节省了大量兵力，因此只需要将少量的国防部队驻守重要地区就可以保持新疆的和平稳定。
除了这些军事上的好处之外，建立兵团实际上还解决了新疆劳动力不足的问题，这也利于新疆经济建设。新疆地域辽阔，自然资源丰富，十分有利于工农业发展。但新疆地区人口稀少，这始终制约着工农业发展。尤其是建国初期工业生产技术落后，生产建设需要大量劳动力，人口因素在新疆经济发展中更为重要。兵团的建立无疑能够弥补这一问题。尽管相比国防部队来说，生产建设部队年龄较大，其年龄普遍在30岁左右，但他们仍然属于青壮年劳动力。并且，年龄普遍偏大对于集体就地转业参加新疆的生产建设并不是坏事。年龄普遍较大，意味着他们经历了更多的残酷战争，更向往也更愿意过安稳的日常生活，这实际上有利于这些部队留在新疆从事生产建设。并且，成立生产建设兵团受新疆军区统一领导，强化了他们对于军队的自我认同，更愿意将自己看作为“不带领章帽徽”、“不拿军饷”、“永不复员”的解放军，因而其也更愿意为国家利益需要留在生活条件十分艰苦的新疆从事生产建设。更为重要的是，兵团的组织体系，不仅有利于战时动员武装，而且也有利于生产建设。无论是开垦荒地、建设大型水利工程，还是修建工厂、公路、铁路等基础设施，不仅需要大量的劳动力投入，更需要合理的分配、调度和使用劳动力。继续沿用军队组织结构，将劳动力以排、连、营、团、师为单位组织在一起，不仅使得劳动力的调配和使用更有效率，而且也能够迅速集中大量人力、物力兴建大型设施。这些大型基础设施，例如水库、电站以及基础工业设施，“外溢效应”更强，修建这些设施不仅使兵团收益，地方少数民族群众也同样受益。
最为重要也最为容易忽略的是兵团的建立彻底改变了新疆地区民族人口格局。如前文所引，1949年新疆和平解放之初，新疆地区各族人口共433万人，而汉族人口数量仅为29.1万人，粗略来看，汉族人口比例还不到10%。客观地说，建国初期各民族人口比例分布实际上并不利于边疆地区政治稳定。因此，组织建立兵团，使生产建设部队能够在新疆“建家立业”，增加了新疆地区汉族人口数量，这对于巩固边疆、维护边疆地区政治稳定具有重要价值。为此，我们才能理解为了使这些生产部队官兵能够留在新疆安家立业，国家允许甚至提前预支一部分生产收益用于生产建设部队分红，使生产建设部队官兵能够保留一定的资金用于转业后安家的目的所在。并且，为了鼓励军垦战士在新疆安心从事生产建设，新疆军区、解放军总政治部等部门在湖南、山东等地动员了大批妇女到兵团参加生产建设，以便解决部队官兵的婚姻问题。[35]更为重要的是，兵团团场农业生产经营制度使得兵团具有了一种开放性结构，这能够吸引大量劳动力到兵团安家。在计划经济时代，兵团各团场严格按照上级计划指令进行生产，职工则分为班、排、连集体劳动，按月领取相应工资。相对于农村来说，工资制度无疑具有很大诱惑力。改革开放后，兵团团场不再向职工发放工资，只保留实行承包责任制之前工资级别，作为档案工资，以备调动和退休时用。与农村推行的“家庭联产责任承包制”不同的是，兵团土地使用权归团场所有，农作物需要按照团场统一规划种植。团场职工需要每年向团场承包土地，农产品统一交由团场出售。农产品收入中扣除需要上缴国家的各项税费、兵团运营成本（分摊到“地皮费”中）、生产资料费用以及作为国家企业职工所缴纳的医保、社保中的个人需缴纳部分，其余为个人收入。尽管兵团团场这种运营制度有很多弊病，造成了很大的干群矛盾。但它最重要的好处在于将土地使用权保留给团场，团场拥有这些土地可以招募引进新的劳动力以弥补劳动力不足。它带来的更大的好处是能够不断的吸引劳动力从内地向新疆迁移。据统计，1990-2000年，兵团从外地净迁入人口192474人，占同期兵团人口增长的2/3。[36]
六、后果主义的评价
从后来的历史发展来看，这些制度设计大致上是成功的。在长达60年的政治实践中，民族区域自治制度在新疆地区取得了巨大的成就。一方面，国家保持了长期的统一，即使“文革时期”国家长期动乱，新疆也始终是国家领土不可分割的一个重要部分。并且，为了保证新疆各少数民族享有平等的政治权利，不仅历届全国人民代表大会中通过“配额制”为新疆各少数民族保留适当名额的代表，而且新疆地区少数民族干部在历届全国人大常委会以及全国政协中担任领导职务。[37]此外，为了保证落实少数民族管理本民族本地区事务的权利，国家还选拔、培养和使用大量的少数民族干部，保证各级各类少数民族干部的相应比例。据统计，1955年，全疆有少数民族干部4.6万人，1965年为6.7万人，1975年为9.3万人，1985年为20.2万人，1995年为27.2万人，2005年为34万人，2008年为36.3万人，占全疆干部总数的51.25%。[38]并且，新疆维吾尔自治区政府主席、各自治州的州长、自治县的县长以及相应的人大常委会主任、人民法院院长、人民检察院检察长都是由实行民族区域自治的主体民族的公民担任。绝大多数的地、州、市的专员、州长、市长以及县长、区长都是由少数民族干部担任。
在经济上，新中国成立之初，新疆地区经济主要以农牧业为主，工业几乎空白。交通运输十分落后，整个新疆没有一寸铁路，仅有几条简易公路，通车里程仅3361公里。[39]在近60年的发展过程中，新疆地区基础设施不断改善，修建了大量的现代水利工程和干支渠及其防渗工程，全区的引水量、水库库容和有效灌溉面积迅速增加。新疆还从无到有、从小到大逐步建立了现代化的工业体系。交通运输方面，新疆基本形成以乌鲁木齐为中心，以国道干线为主骨架，环绕两大盆地、穿越两大沙漠，横贯天山、连接南北疆的干支线公路运输网络，和由南疆铁路、北疆铁路、兰新铁路构成的铁路运输网络，以及114条国内外航线构成的航空运输网。新中国成立以后，特别改革开放的三十年里，新疆地区经济发展迅速。按照不变价格计算，2008年新疆地区生产总值达4203.41亿元，比新疆维吾尔自治区成立前的1952年增长了86.4倍，年均递增8.3%；比1978年改革开放初期增长19.6倍，年均递增10.4%；比2000年西部大开发实施时增长了2.2倍，年均递增10.6%。[40]
从后果主义的角度来看，民族区域自治制度在新疆的实践大体是成功的。尽管今天民族分裂主义、宗教极端主义以及恐怖主义威胁着新疆社会稳定，还需要时间和措施来解决。但交通通讯手段迅速发展、全国统一的市场和法律体系的建立，新疆与内地之间联系日益紧密，逐渐成为国家政治经济文化共同体无法分割的一个部分。从长期来看，这些威胁对于国家统一来说，“那都不算事”！
还要看到民族区域自治制度在新疆成功实践与兵团这一制度设计有着密切的关系。兵团自成立以来，一直忠实履行着“戍边”的历史使命，其为维护新疆的和平稳定做出了巨大的贡献。20世纪60年代中苏关系交恶后，新疆从战略后方转为前方。为了应对安全形势变化，1961年兵团党委根据形势的需要组建了13个武装基干民兵营，5个基干民兵连。到1965年底，兵团共组建民兵连466个，共有5.1万余人，另有基干民兵连189个，共3.5万人。兵团各个团场均建立了武装值班部队。[41]1962年中印边境自卫反击战爆发，兵团共有1000多人参战，出动400多辆汽车，翻越6000多米的喀喇昆仑山，运送物资弹药6300吨，有力地支援了前线，为自卫反击战的胜利做出了贡献。同年，前苏联在中苏边界伊犁、塔城等地区策动6万边民外逃事件中，在中央、自治区党委的领导下，兵团立即抽调大量干部 、职工、汽车及农机具，开赴裕民、塔城、额敏、霍城等县的边境地区，执行“代管庄稼、代耕土地、代牧牲畜”的“三代”任务，并承担“三代”费用935万元。“伊塔事件”后，根据中央、自治区党委指示，兵团先后在边境一线组建几十个农牧团场，沿中苏边界形成了一条 10公里至 30 公里的由边境农场构筑的国防屏障。几十年来, 兵团将边境团场经营起来，种“政治田”，放“政治牧”，和人民解放军边防部队共同担负着祖国西部2017 公里的边界守卫任务。[42]
除此之外，兵团对自治区经济发展做出了重要贡献。二十世纪五六十年代，兵团按照“不与民争利”的原则，深入天山南北的塔克拉玛干、古尔班通古特沙漠边缘和自然环境恶劣的边境沿线，新修水利、开荒垦田、植树造林。20世纪80年代，兵团成立30年之际，总计开垦和改良土地总面积达5800万亩，其中耕地面积1395万亩，园林86万亩，草原1430万亩。修建一百多项灌溉工程，开挖各类水渠5.4万公里，兴建水库83座，总蓄水量达25亿立方。还要看到，兵团的农牧团场、公交建商企业除依法向当地政府纳税的同时，兵团还长期坚持集中人力、物力和财力支援地方经济建设。仅依据1964年的统计，兵团抽调支援地方工作的干部约5000多人，为各族人民培养农业技术干部约1.1万多人，让给地方开垦好的土地约61万亩，无偿为地方代耕、代播、代收的土地达200多万亩，赠送和交换良种约2000多万斤，赠送大小农具5万多件，无偿为各族人民看病100多万人次、修建水渠600多公里、修建住宅、学校、电影院共3万多平方米。兵团修建的水利设施也使地方群众受益，地方受益土地面积达400万亩。此外，兵团还曾把1952年以前通过节衣缩食修建的一批现代化企业，如八一钢铁厂、苇湖梁电厂、七一毛纺织厂等，以及管理、技术人员整体移交给自治区，这些企业也构成为新疆发展工业的基础。[43]
七、最后的评论
本文的分析着力表明，新疆生产建设兵团在新中国处理民族问题这一重要宪制问题中具有的重要地位。这不仅因为兵团长期扎根新疆建设新疆的光荣历史，更在于兵团的制度安排以及制度所解决的问题。
可以看到，由于中国各地经济文化发展不平衡，地域辽阔且民族众多，以及半殖民地的屈辱历史等因素，中国更渴望实现国家统一，在这些因素影响下建国初期在处理民族问题时既要强调国家统一、强调中央权威，又必须赋予少数民族一定的自治权。在此前提之下，考虑到中国各民族的分布格局以及共同的历史渊源，新中国成立初期在单一制的宪政框架之下选择了民族区域自治制度作为处理民族问题的基本宪制制度。由于是“大国”，各少数民族地区社会情况、民族情况各有不同，民族区域自治制度的政治实践面临的困难和问题有所差异，因而民族区域自治制度在各地的政治实践也不可能完全相同。制度的实践者必须根据当地民族条件、社会条件做出相应的变通，甚至有些时候必须“就地取材”适当地创造出一些制度来保证民族区域自治制度的政治实践。兵团无疑属于这类制度中的典范。就这类制度而言，仅仅从“本本”出发或者任何国外宪法制度框架和理论中很难看出它们与宪法有什么关系，一旦回到这些制度所存在的特定社会和历史语境中，就能清楚的看到这些制度设计的逻辑、试图解决的问题以及宪制价值。
从这里我们也能够看出，对于兵团制度的分析实际上也反映出民族区域自治制度的复杂的一面。长期以来，国内对于民族区域自治制度的研究更多地集中关注自治权利，认为必须通过制定自治条例来明确民族自治地方的自治权利才能算是完善民族区域自治制度。从本文的研究来看，这些研究的出现实际上反映出民族区域自治制度今天所面临的问题与建立之初已经有很大的差别。今天的中国已经发生了巨大变化。交通通讯手段的改善、国家统一市场的建立，这些因素打破了地域限制，促进了人口流动，增加了民族间交流。这些社会条件的变化也极大地消弱了少数民族地区在地域、经济、文化以及政治的独立性。尽管在新疆、西藏依然存在民族分裂主义，但实际上很难撼动国家统一。因此，今天的民族区域自治制度面临的问题可能主要集中在经济领域如何缩小少数民族地区与内地、沿海地区的发展差距。但对于解决这一问题来说，路径可能不仅只有明确民族自治地方的自治权利这一条。必须看到，就纵向比较来说，民族地区经济文化取得了长足的进步，但是从横向比较来看依然与汉族地区之间有差距。弥补这些差距不可能仅仅依靠少数民族地区自身，还必须依靠中央政府以及发达地区的支持。正如邓小平同志指出的“自治权利的核心实际上是财政问题”[44]。从制度实践的角度来看，强调中央要有权威，能够调动更多的人力、物力、财力加快少数民族地区经济建设，提高少数民族地区人民生活水平。相反，过于强调自治权利可能会从制度层面限制国家对于民族自治地方的支持和帮助。因此，从这里也能看出，完善民族区域自治制度不仅仅是要落实民族自治权利，更重要的可能是加快少数民族地区经济文化发展。
[1]郭刚：“论新疆生产建设兵团的历史使命”，载《石河子大学学报（哲学社会科学版）》2002年第2期；李开全：“铸剑为犁屯垦戍边——新疆生产建设兵团发展历史回眸”载《党史文汇》2007年第5期；姚勇：“新中国开发新疆的特殊道路——新疆生产建设兵团”，载《新疆大学学报（哲学社会科学版）》2007年第5期。
[2]王运华：《中国西部屯垦概论》，新疆人民出版社1997年版；赵辉：“新疆屯田的历史演进及其意义”，载《边疆经济与文化》2014年第5期；李敏：《论清代新疆屯田的重大历史作用》，载《西域研究》2001年第3期。
[3]王小平：“中国共产党的屯垦戍边政策与新疆兵团”，载《兵团党校学报》2008年第2期；张振华、苗志娟：“试论新疆屯垦戍边的三大作用”，载《黑龙江史志》2008年第7期；张振华、郑坤亮：“毛泽东屯垦思想及实践典范研究”，载《西北民族大学学报（哲学社会科学版）》2004年第1期。
[4]顾光海：《现代组织理论视域下的兵团体制转型研究》，武汉大学出版社2013年版，第135页。
[5]费孝通：《乡土中国 生育制度》，北京大学出版社1998年版，第116页。
[6]苏力教授认为，宪制问题不同于宪法学问题，也不同于宪法争议问题。所谓宪法学问题（question of constitution）,主要是指宪法中偏重于学理的问题，亦可表达为宪法性法律的法理问题。而宪法争议（issues of constitution law），主要是指司法中宪法争议或政制，通常只能由法官在司法裁决中确定。相对于宪法学问题和宪法争议，宪制问题实际是讨论的是整个宪制必须应对的关于国家政治构成的问题。 参见苏力：“何为宪制问题——西方历史与中国古代”，《华东政法大学学报》2013年第5期。
[7]费孝通：“中华民族的多远一体格局”，《北京大学学报（哲学社会科学版）》1989年第4期。
[8]毛泽东：“论十大关系”，载《毛泽东选集》第五卷，人民出版社1977年版。
[9]罗绍明：“试论民族自决理论与中国民族区域自治制度”，载《贵州民族研究》2013年第2期；张文淼：“从民族自决到民族区域自治——论列宁民族平等法制观及对我国之影响”，载《西南民族学院学报（哲学社会科学版）》2002年第7期，等。
[10]苏力：“当代中国的中央对地方分权——重读毛泽东《论十大关系》第五节”，载《中国社会科学》2004年第2期。
[11]毛泽东：“中国革命战争的战略问题”，《毛泽东选集》（第一卷），人民出版社1991年第2版，第188页。
[12]苏力：“当代中国的中央与地方分权——重读毛泽东《论十大关系》第五节”，载《中国社会科学》2004年第2期。
[13]拉铁摩尔：《中国的亚洲内陆边疆》，唐晓峰译，江苏人民出版社2005年版，第328页。
[14]苏力：“精英政治与政治参与”，载《中国法学》2013年第5期。
[15]郝时远：《类族辩物—— “民族”与“族群”概念之中西对话》，中国社会科学出版社2013年版，第272页。
[16]周恩来：“关于我国民族政策的几个问题”，载《中央新疆工作文件选编1949-2010》，中央文献出版社2010年版。
[17]周恩来：“关于我国民族政策的几个问题”，载《中央新疆工作文件选编1949-2010》，中央文献出版社2010年版。
[18]马克思：“政治经济学的形而上学”，载《马克思恩格斯选集》（卷1），中共中央马克思、恩格斯、列宁、斯大林著作编译局编译，人民出版社1972年版。
[19]国务院新闻办公室：“新疆的发展与进步（白皮书）”，载《中央新疆工作文件选编1949-2010》，中央文献出版社2010年版。
[20] 1952年，推行民族区域自治制度之初，并未对各级民族自治地区进行统一规范，而是按照当时人口以及行政区域的大小赋予相当于乡、区、县、专区以及专区以上相应的行政地位。1954年《宪法》中明确规定民族自治地方分为自治区、自治州、自治县三级，为了符合宪法的规定，新疆在推行民族区域自治工作中，将原有的行署、专区一级的民族自治区域改为自治州、相当于县一级的民族自治区改为自治县，而乡、区一级则一般改为自治乡。曾和平：《新疆民族区域自治经验研究》，新疆人民出版社2009年版，第46页。
[21]中共中央新疆分局：“新疆民族区域自治实施办法草案”，载《中央新疆工作文件选编1949-2010》，中央文献出版社2010年版，第106页。
[22]中共新疆维吾尔自治区委员会办公厅、新疆维吾尔自治区人民政府办公厅编：《新疆辉煌五十年：1949-1999》，新疆人民出版社1999年版，第43-44页。
[23]秦和平：“关于民族区域自治与中国边疆治理的思考”，载《民族学刊》2014年第3期；龚志祥：“民族区域自治制度发展与创新——以恩施土家族苗族自治州为例”，载《湖北民族学院学报》2012年第3期。
[24]汪晖：《东西之间的“西藏问题”（外二篇）》，三联书店2011版，第85页。
[25] 1958年国务院批准撤销乌鲁木齐专区后，将原乌鲁木齐专区下辖的奇台等六县划归昌吉州。随后为了发展乌鲁木齐市，将乌鲁木齐县划入乌鲁木齐市管辖，但整体上昌吉州从原来的三县扩大为八县。1960年，国务院批准撤销原焉耆地区后，将原焉耆专区下辖的库尔勒、且末等五县划入巴音郭楞蒙古自治州。参见，曾和平：《新疆民族区域自治经验研究》，新疆人民出版社2009年版，第89页。
[26]曾和平：《新疆民族区域自治经验研究》，新疆人民出版社2009年版，第89页。
[27]王震：“新疆地区共产党组织的成立是新疆人民政治生活中的大事”，载《中央新疆工作文件选编1949-2010》，中央文献出版社2010年版，第33页。
[28]陈云、薄一波：“关于财政支持新疆的两种办法”，载《中央新疆工作文件选编1949-2010》，中央文献出版社2010年版，第49页。
[29]周恩来：“对西北地区民族工作的几点意见”，载《中央新疆工作文件选编1949-2010》，中央文献出版社2010年版，第53页。
[30] 1951年9月至1952年5月，中共中央新疆分局派往南疆的工作组在和田、莎车、喀什与阿克苏四个地区12个县做了13个典型乡村的调查，主要考察解放前南疆农村的社会经济情况与解放后的变化。由于当时新疆地区开展减租反霸运动，各地的调查工作也都是结合着减租反霸运动一起进行。在这些研究中，详细介绍了南疆农村经济结构与阶级关系，土地、水利、手工业、集市、农村畜牧业、文化教育等方面的发展情况。从土地使用情况来看，南疆地区绝大多数农村中大量土地集中在少数地主手中，并且使用大量土地。地主往往仅雇佣的少量的长工和短工。农田耕作的需要的大量人工主要依赖“伙种”，利用政权征用，甚至假借宗教名义征用无偿劳役来完成。参见谷苞：“南疆农村的封建剥削制度”，载《南疆农村社会》，民族出版社2009年版，第149页。
[31]彭德怀：“关于新疆工作问题给毛泽东的电报”，载《中央新疆工作文件选编1949-2010》，中央文献出版社2010年版，第39页。
[32]邓小平：“解决民族问题的基础是经济”，载《中央新疆工作文件选编1949-2010》，中央文献出版社2010年版，第105页。
[33]苏力：“宗法封建宪制变迁中的政治考量——中国古代宪制研究之二”，载《石河子大学学报（哲学社会科学版）》2013年第6期。
[34]新疆军区司令部：“新疆军区整编工作总结报告（摘要）”，载《新疆生产建设兵团史料选辑》（第4辑）。
[35]新疆军区政治部：“新疆军区请求输送妇女入疆的报告”，《新疆生产建设兵团资料辑刊》（第十三辑）新疆人民出版社2003年版，第16页。
[36]《新疆生产建设兵团九五发展报告》编辑委员会：《新疆生产建设兵团九五发展报告》，中国统计出版社2001年版，第115页。
[37]国务院新闻办公室：“新疆的进步与发展（白皮书）”，《中央新疆工作文件选编1949-2010》，中央文献出版社2010年版，第804页。
[38]国务院新闻办公室：“新疆的进步与发展（白皮书）”，《中央新疆工作文件选编1949-2010》，中央文献出版社2010年版，第805页
[39]国务院新闻办公室：“新疆的历史与发展（白皮书）”，《中央新疆工作文件选编1949-2010》，中央文献出版社2010年版，第754页
[40]新疆维吾尔自治区统计局：《新疆统计年鉴一2009》，中国统计出版社2009年版，第24页；新疆地区不同年份GDP指数来源于国家统计局官网公布数据，参见http://data.stats.gov.cn。
[41]房艺杰：《论兵团》，新疆大学出版社1996年版，第104页。
[42]郭刚：“论新疆生产建设兵团的历史使命”，载《石河子大学学报（哲学社会科学版）》2002年第2期。
[43]王恩茂：“在庆祝兵团成立三十周年暨‘双先’表彰大会上的讲话”，载《新疆生产建设兵团史料选辑》第14辑，新疆人民出版社2004年版，第64页。
[44]邓小平：“解决民族问题的基础是经济”，《中央新疆工作文件选编1949-2010》，中央文献出版社2010年版，第104页。
.jpg){kind=small}
