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代议制民主下议会的功能是什么？它应该做什么、履行什么职能？这一问题直接关系到政治体制的设计并影响民主的实现。不过，理论界和各国政治实践给出的答案并不总是一致的和明确的。密尔在其《代议制政府》一书第五章中对此问题做了较为细致的思考，以供参见。

▊ 议会掌控国家最高权力不意味着应该处理一切国家事务

密尔认为，国家的最高权力应该归于人民的代表。英国宪法中的不成文准则将英国的最高统治权归属于人民的代表——下院。密尔称之为政治道德，并指出这是有效的，否则宪法将失去稳定性，无论是成文规定还是不成文准则都会随时会被修改。不过英国宪法也将一些权力留在了不对人民直接负责的人的手中，密尔指出这是为了人民为了预防自己的错误而自愿采取的方法，这在雅典民主和美国民主等完美的民主制中都是存在过的，也无可厚非。

密尔指出，人民的代表应该控制国家的一切事情，但是这不意味着他们必须事事亲为，因为亲自做的事情愈多，反而对一切事情的控制的就越不完全。所以人民代表应该做它自己适合做的、能做好的事情，至于其他事情则交由其他人做好即可。

▊ 议会不适合直接处理国家行政和立法事务

既然议会不能处理国家的一切事情，那么哪些事情是人民的代表应该做的？密尔提出了“三不做”。

第一，议会不应当管理国家行政事务。这是因为，行政事务适合由一个人来负责进行。而议会作为一个团体，擅长的是听取不同意见，除非有人组织起来并统率领导否则便不适合行动。而且，行政事务是一种技术性的工作，在实践经验中形成了自己的特有规则和行动方式。只有亲自参与进来并长期接触才能对这些规则和方式加以了解和重视。但是议会作为团体，无法具体参与进来，也就难以清楚了解并有力承担起具体事务。此外，议会只关注行政决定做出当时的社会舆论，而这一舆论很容易是人为煽动的或仓促形成的，不考虑行政决定的长远社会后果。

第二，议会不适合决定行政机关的人员任命。密尔指出，人事提名需要强烈的个人责任感，而议会作为一个团体，不关心这一个人和另一个人之间的条件差异。而且，专门业务的专门人员需要具备专业任职资格，而议会作为一个包含很多人的团体，并不重视专业资格。

第三，议会不适合直接的立法事务。密尔认为，立法工作不仅需要经验，而且需要经过长期研究训练，所以需要由极少数的人组成的委员会才能做得好。此外，制定每一个法律条款需要准确地、富有远见地洞察到该条款对其他条款的影响。而议会却没有时间逐条逐项表决，单是通过法案的时间就使得议会越来越不能通过一些法律，因为下院不愿意放弃用他们笨拙的手加以修修补补的宝贵特权。

▊ 议会的职能是监督和控制政府

密尔指出，代议制议会的适当职能不是管理而是监督和控制政府。对此，他特别赞扬了现代被称为质询、弹劾的两个职能。此外，他认为，议会还应该承担起另外一个重要职能，即成为国民表达意见的大会，确保国家的每一种利益和每一种意见都能被代表充分表达并要求讨论。

最后，密尔指出，代议制议会常被讥笑为清谈和空谈的场所是一种误解。因为谈论恰恰是议会的本分和本质，只有在谈论中议会才能工作得更好。这种谈论，如果不妨碍行动，就决不应该予以轻视。而行动，作为讨论的结果，恰恰不是一个五方杂处的团体的任务，而是特别经过所需训练的人们的任务。

文：袁阳阳 编辑：梦晓

丨作者为北京大学法学博士生。本文为作者原创内容，如需转载请联系后台授权。

丨参考文献：J.S.密尔：《代议制政府》，商务印书馆1982年版。