作者：陈曦 范陈怡
来源：凤凰浙江 （2016年4月13日）
2014年6月，中央深改组会议通过《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，标志着中国新一轮司法改革的正式启动。其后两年加骤，中央深改组批准从原有的7个试点省份扩增山西、内蒙古、黑龙江等11个省市，由此这轮司改已蔓延至大陆过半省市自治区。
从这一轮司法改革启动级别、改革力度和实施时间来看，司法改革已非比寻常。有大陆司法学术界人士认为，这一部署代表了新一届的中共领导集体，把司法改革重新又提到了一个很高的战略位置。
长期以来，大陆司法权力地方化、行政化等导致的司法不公与司法腐败愈演愈烈，民众对司法公信力的评价逐步降低，这轮大陆司法改革亦即着眼于此，重点开展推进司法责任制、司法人员分类管理、司法人员职业保障、省以下地方法院检察院人财物统一管理等4项改革试点。
过去阶段性司改也不少见，如这次改革议题中的关于司法机关的人财物管理体制，中共十六大报告就提出改革司法机关的人财物管理体制，随后2004年法院和检察院都提出探索建立业务经费由国家财政统一保障、分别列入中央财政和省级财政的体制。但这项改革并未真正进入议程。
武汉大学法学院的廖奕教授指出，与之前的历次改革不同，此次司法改革启动的背景十分复杂，中国社会正处于转型期，社会上也有很多焦虑，特别是经济增长速度的放缓，社会矛盾不断激增，还有国际形势越来越复杂，多种因素交织在一起肯定会使得改革的变数增多，阻力也特别大。
今年“两会”期间，最高人民法院院长周强谈到人民法院受理案件数量持续增大，一些法官长期超负荷工作，人民法院在推进司法改革过程中存在政策配套不够、解读不够以及分类指导不够等问题。
改革的不易更让社会对改革初步效果倍加关注，然而无论司改试点推进区出现的不少骨干人员流失还是学术界司法界爆发的各种争论来看，司改导致的各种不适症已出现。但改革决心既下，“开弓已无回头箭”，未来更多的利益冲突需要高层智慧协调。
员额制困惑
在大陆司法界和学术界，目前对这轮司改的讨论存在相当大的分野，学者提出许多关于司法改革的建议，但在司法实践的过程中，相关的司法人员对学者提出的司法改革措施和评价还是会有不同的看法，学术界内部也会有很多的争议。
首当其冲的是员额制，列为这轮司改四大任务之首，也最为棘手。这一舶来自美国的司法体制强调司法人员分类管理，独立办案，即一部分法官、检察官变成员额，另外一部分人为法院辅助人员。
根据中央深改组的《改革框架意见》，对试点地的法院、检察院的人员实行分类管理制度，建立法官、检察官员额制。关于司法人员分类管理，中央政法委副秘书长姜伟说，“把法院、检察院工作人员分为三类，一类是法官、检察官，第二类是司法辅助人员，第三类是司法行政人员，建立法官、检察官员额制，把高素质人才充实到办案一线”。
最高院司改办要求，员额制下法院中法官的比例应保持在33%~39%，如此一来造成许多原来一线的法官因为无法入额而降为法官助理，以致不能办案，这也是各界对司法改革争议最多的一点。上海某大学的一个法学教授指出，员额制设置的最初的目的在于让法官队伍更加专业化、职业化，同时加强法官的职业尊荣感。
员额比例的确定据称来自当时中组部对全世界各国法官比例的调研，中组部得出的结论是不增加编制是这一轮司法责任制改革的前提。
“限定审判、公诉人员员额，精简人数来让最优秀的人进入执法队伍，法官检察官精英化的出发点是好的，也符合法治要求。”但武汉大学教授廖奕也质疑，这个评价标准是什么？因为按照大陆现有的法律体系，原先经人大任命已是法律意义上的法官、检察官，因为改革的需要，一下变成了法官助理或检察官助理，待遇和身份都降格了，这些人当然有抵触。
尽管很多司改试点城市如上海、武汉等地，设计了一套完善的公开遴选机制，来确定入选员额。廖奕调研时发现，具体操作的时候，很多基层的法院检察院，年纪比较大的一些法官虽然是领导，还主动放弃这个员额。但论资排辈的传统思维还是继续在发挥作用，一些试点城市法院院长、庭长等领导优先入员额，“年青的就地卧倒”，没几个真正的名额给办案的骨干法官、检察官。
改革的初衷是为了形成一个有质量的司法判决，前提是选择有经验的优秀法官审判，“以前有些法官办好案的目的就是不办案，做领导，这就造成一线办案法官严重不足，所以这次改革就是有意让这些领导回归到审案的阵营当中来。”吉林大学教授李拥军称，在大陆试点地区推行的员额制未必全部解决这些问题，反而造成了新的问题。
按照以前的情况，大学生本科毕业进入法院三五年就可以独立判案了，但实行员额制改革之后，这些年轻人基本上没什么机会入额的。“他们会觉得看不到升职的希望，就会离职。”东南大学教授王禄生称，员额制还有一个严重的副作用是导致中青年骨干法官的流失，“作为司法骨干而言，他们就觉得员额制推行之后，首先待遇并没很大的提高，但接受的案件大大多于以往。百分之三十多的人审理案件意味着什么呢？表明一个人的工作量增加了一倍还多。”
李拥军教授调研到，目前主要通过群众推荐和考试选拔两种方式来进行入额选拔。如果采取群众推荐的方式，显然对一些法院的老法官以及干部领导有利，而若采取考试选拔的方式，则有助于年轻法官进入员额队伍。员额队伍的组成不能忽视年龄结构的问题，因此如何平衡这两种选拔方式之间的关系，对地方法院来说应该是在实施改革措施之前就需考虑的问题。
美国司法系统员额制很大程度上，法官可以决定辅助人员的去留，比如法官助理、书记官都是社会招聘来的，“你如果不听话那你就走呗。”王禄生教授称，大陆的法律辅助人员法官很难控制，他们的心态常常是这样的，“本来你我都在一个法院都是法官，结果你入额了我没有入，成了法官辅助人员，好了我更不愿意干活了，因为你觉得不了我的工资薪酬和去留，还有反正你是入额法官，你工资高，你多干点活。”
法官能否独立判案
在这次司法改革当中更加强调了司法责任制，提出独任制与合议庭运行机制、审判委员会运行机制以及法官应当对其履行审判职责的行为承担责任。在职责范围内对办案质量终身负责的相关规定出台之后，法官独立判案的权力远超历史任何时期，但同时身上的责任与压力也是急剧增长。
简单地说，就是强调刑事审批权、检察权独立，一切的改革设计围绕此展开。“过去我们是不敢提，不能提，为什么不敢提呢？因为中央没有一个明确的指导思想，司法系统内部瞻前顾后，怕改革趋向被指责为西方式的司法独立的概念。”熟悉这轮司改方向的一位学者称，这是这轮司改的最大看点。
中国宪法规定法院要独立审案，在司法独立的情况下，责任制的出台确实能够加强法官对案件的主导权，从而省去繁琐的向上级请示的步骤。但是现实中往往会出现各部门领导干预司法判断的情形。
在中国法院，一个普通法官的晋升必然会经过上级领导的考核，如果完全拒绝领导的干预，就可能造成一个优秀的骨干法官永远都没有机会在法院系统中有更好的发展机会。而在现实情况中，类似的对法院司法独立的行政干预数不胜举，这也是造成大陆司法系统的公信力十分有限的重要原因之一。
东南大学法学院的王禄生教授认为，在目前大陆司法体系公信力非常有限的条件下，如果要避免更多的冤假错案，对法官进行终生的追责，某种程度上是有必要的。从正面意义上说，这会让他更加的去关注自己的判决。但另一方面，终生追责制也不能过度发挥，如果中国的司法体系能够完全意义上实行法官独立审批的话，是可以接受的，但如果领导内部审理制还没解除，便让法官单独承认判错责任，理似不公。
有大陆司法学者人士告诉《凤凰周刊》记者，中共建政初期颁布的五四年版宪法，是目前大陆学术界评价较高的，它对国家的权力体制做了一个比较合适的安排，既有社会主义党的领导统一性，同时也有一定的权力划分的制度安排。但随后文革等时期权力和法治处于错乱严重颠倒，迄今仍在不断纠错中。
在很长一段时间里，大陆并没有把司法审判工作当作一种特殊的事物来对待处理，“基本是按照行政的思维在管理法院”，吉林大学李拥军表示，党委政府的领导完全把法官也看成普通公务员，行政机关能干什么法院也能干什么，这样就产生很多问题。他认为，如果法官不能按照自己的意见独立裁判的话，或者总有上级机关对他指手划脚，无法保证司法公正，因为法官扮演的是仲裁人的角色，他要实现公平的一个必须前提是超然，这也是这次司法改革的主要基调。
在这样的基调下便有新的举措，比如立案制的改革，由过去的审核制变成现在的登记制，还有省以下司法机关财务统一管理，这都是去地方化的，目的是让地方法院摆脱地方行政和党委的控制，同时通过司法责任制，强调审理者独立裁判，裁判者为案件负责。
为了防范过去权大于法，领导干部干预法院办案的陈习，中央深改组为此专门下发专门文件以杜绝此类现象。但王禄生教授却认为，有了文件和法律条规，过去那种明目张胆地案件干预或不敢了，因为要实行登记制，但地方行政公权力已然可以非常隐性地通过潜移默化的方式来影响判案，“如果你在法院里工作过，你就会知道的。”
廖奕教授也认为对法官检察官群体来说，现在可能更多的是把责任放在前面了，先终身负责，先承受不能承受之重，但是待遇没有跟上，独立性没有跟上，这就难免会出现失衡，这种失衡一旦出现就会很影响司法职业在社会上的声望，以致于现在很多法律系学生在找工作的时候都不想去法院了。
除了责任的承担，法官的权力越大，面对的相应的风险也就越大。如最近的马彩云法官事件就震惊了各界，社会各界对司法人员职业保障制定相关政策出台的呼声愈发高涨。从制度层面，于法官自身来说，如何处理好独立与责任之间的平衡问题值得深思。司法责任制，一方面要保障独立，要给予权力，要给予收入，要给予职业保障、职业尊严，另一方面，要有监督与问责。
人民陪审和监督要落地
作为大陆著名律师，陈有西熟悉中西方法律体系，他也曾考察北欧司法，旁听过荷兰海牙国际法庭的开庭。
在那里，一些案值少案情简单的案件，审理流程一般是这样的：比如说这个人抢了人家100欧元，法官问你认不认罪？嫌犯回答认罪。法官又问，事实发生过没？被告承认回答发生过。法官又问，你现在怎么认识的？回答是愿意接受处罚。那好我现在判你劳役三个月你同意不同意？嫌犯回答同意，于是法槌敲下，当场判决。书记官按法庭记录起草判决书打印好，法官签字，交付执行。这个案子十分钟就审理好了。
欧美国家法院的一个主审法官可以一天审理10个案子。当然不是法官全能而又高效，而是因为一个主审法官背后有陪审员、书记官等一个庞大的团队，这些人作为法官的辅助人员已经基本把所有情况都分析准确，然后最后等法官审判。
但在中国大陆任何一个立案待审的案子都有冗长的过程要走，基于中国特殊的国情与制度，大陆的法官除了要开庭判案之外，还承担了调解的职能，基本上出现了有案必调的现象。同时，大陆法官还需参加众多的培训和会议，这些都大大地挤压了法官的工作时间。而欧美法院的法官团队人员配置以及司法独立于行政的情况都是大陆目前无法达到的。
这次的司法改革为了配合员额制的顺利推开，也有相应的制度配套设计。去年5月，最高人民法院会同司法部印发《人民陪审员制度改革试点方案和试点工作实施办法》，提出人民陪审员在合议庭中的人数原则上应当在2人以上，因此可以构成“3名人民陪审员+2名法官”、“2名人民陪审员+3名法官”、“4名人民陪审员+3名法官”、“6名人民陪审员+3名法官”几种模式。
最高院和司法部还明确“涉及群体利益、社会公共利益、人民群众广泛关注或者其他社会影响较大的刑事、行政、民事案件”和“可能判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的刑事案件”，原则上实行人民陪审制审理。
但是这个制度在李拥军教授看来还是存在很大的困境，他认为陪审员虽然可以辅助法官判断一些案子，但审议案子是形式上的，实际上的工作做不了。因为陪审员大部分不是法律专业出身，而且长期生活在法院之外，而整个陪审是由法院主导的，陪审员只是走个形式，“如果起到实际上的作用而对现行的法官审案构成障碍的话，下回也就可能不聘他了。”所以在表面上特别光鲜、高大上的陪审员制度，起不到应有的作用。
与此相对应的是最高检为体现外部力量对司法的监督作用，建立了一套人民监督员试点制度。但西南政法大学的高一飞教授发现检察院系统还没公开“关于人民监督员的选拔标准”、“ “遴选方式”这些文件。“试点它是在5个还是7个地方？你要面向人民群众来选拔，你连文件都不公开，这怎么行？”
高一飞特地问了很多人，再三核实，也问了好几个在检察机关任职的学生，高问对方选拔人民监督员的文件你们向外界公布过吗？他们明确答复说这个文件对外不公布。“我感到很痛心，这肯定不是中央上层领导的本意，如果各地检察机关和法院，没有真正地从人民群众的利益出发，从司法改革的前途出发去解决问题，而只为敷衍上面，为改革而改革，难免会怪象迭出，让人民监督员、人民陪审员制度发挥作用，根本不能寄望。”
一个国家的人民陪审和监督制度是否发达，取决于这个国家的民主意识。而在中国大陆，许多民众也因此缺乏参与陪审的积极性，对司法民主的认识以及民主意识都远远不够，人民陪审或监督制度的效果自然无法发挥。
李拥军教授提出司改机关应多加宣传推广，提高国民的民主意识。其次要把庭审实质化，庭审是整个审判当中的一个环节，不是孤立存在的，如陪审员参与的只有庭审环节，整个案件的证据取得、案情核心细节和当事人的真实诉求等都不知情，陪审员或监督员自然会走过场。
改革或才真正开始
一定程度的法官检察官离职现象，影响了大陆法律队伍的稳定和执法水平的稳定提高。面对法官增长的责任，现在待遇薪酬问题也引起了广泛讨论。如何来确定不同法官检察官的工资水平，这又关系到他们的业绩评价与考核体系。
高一飞教授提到中央领导人的讲话中提到检察官的待遇要和办案的绩效挂钩，但是各地落实起来十分困难，它和地方党政领导，甚至党委一把手的财政配套有关。因此造成了在改革进行了一年多的时间后，待遇的改革仍然拖滞没有进展。另一方面，对司法人员的绩效考核制度中也存在着很多不合理的地方。
比如李拥军教授指出上访、重审、改判等等都算作是法官考核的指标，司改前最高院出台了三十多项新的标准，但是这三十多项只是一个大的框架，还没细化。关于司改的实施细则各地都没有一个统一标准，有些地方细化到一百多项。所以一些地方的司法改革虽然取消了一些不合法律的指标项目，但仍存在着许多矛盾。
众多的指标让法官们在行事过程中战战兢兢，正如李教授举例的那样，上诉作为一个公民的合法权利，公民在不满意的时候发起是在行使权利，而法院则将上诉率作为法官考核的指标。然而显而易见的是一个案子的裁决必然会导致败诉方的不满意，从保障权利的角度来看，我们甚至是应该支持其上诉的，那么就与法官的绩效之间存在着不可调和的矛盾。
李拥军教授认为类似的满意率模式，其实是一种商业化、企业化的指标，而法院作为一个司法机关是无法满足的。为此，他提出在后续的改革中，中央必须涉及并深入对中国现有的诉讼制度的改革。
廖奕教授认为司改顶层设计的方案从切入点的选择上，也就是战略布局的选择上还是有点操之过急，把最难办的点放在最前面。一般的顺序是先易后难，先做比较简单的，最难的人的问题应该放在最后来做。
一些大陆司法学者也反映，改革之初，似无请一众法学大家在全国范围内进行综合论证，就匆匆推出，而且在具体展开中，意识形态化方面的东西多了点，但真正可操作性的文书条款缺乏。因此在贯彻执行的环节中，各试点地的各个部门出于各自的考虑，或者说各自理解的偏差，或者说各自利益的考虑，他们都会出现一种对第一次改革文本的再解读、再生产，就会出现一种实际上有些变味道的方案。
“如果不断地变下去的话，那么到最后改革就会变成一种谁跟领导关系好，谁能够主导改革者的意思，谁就能从这个改革当中得到好处；你跟领导关系搞得不好，最后可能就会因为改革而被离开这个岗位，就会异化为这样一种状况。”
司改牵动万家，关系民众利益。按中共既定的司改步骤和两高的改革纲要，二轮试点的17个城市需要在5年内有改革成果。陈有西律师近期在沈阳会见一个中级法院的院长，关在看守所里面。他虽然被抓起来了，但还在为司改操心。这位前院长的观点是，司改的总方向应该是改出各方的积极性，而不是改得人才大批流失，越改越懒，案子都办不出。但现在的改革趋向有点麻烦。为了免责，一些人或选择离职，或在体制内“少做少错”。
陈有西认为现在的司法改革的基本思路是错的。树根没动，树干没改，拼命改叶子，这棵树不会有什么根本改观，还容易折腾死。陈有西理解，政治体制改革是司法改革的基础，司法改革能为政治体制改革提供一个稳定的保障，可以倒过来保障政治体制的顺利进行。司法改革是综合性的、联动的。不是法院、检察院自己改自己能够奏效的。良好的司法救济渠道，能够为各个党派、各个社会界别的分歧提供一个稳定的裁决机制，政治改革就不会失控。给社会提供一个解压阀。只要有一个独立操作的法庭，所有的党派斗争、政治斗争、反腐败斗争，什么问题都可以到法庭上解决，政治体制改革就不会失控。
“改革应该有周密论证，全面讨论设计，全局联合改革。是涉及基础性的东西，只涉枝枝叶叶，不及根本，于事无补。不改政治体制，司法改革是走不动的，也不可能成功。”
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