耿宝建 | 最高人民法院
高 鸿 | 江苏南通中院
阅读提示：立案登记制实行后，各地行政诉讼案件数量急增，行政审判责任与压力并重。本篇曾发于人民法院报2016年3月30日，限于版面有所缩编。本次推送，作者特别授权审判研究公众号全文发表。
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《行政诉讼法》实施以来，行政审判在保护公民、法人和其他组织合法权益、促进行政机关依法行政方面发挥了其他救济制度无可替代的作用。26年来，行政法官栉风沐雨、砥砺前行，所取得的成绩固然值得赞叹，但与人民群众的期待相比仍有较大落差，与法治国家建设这一时代任务相比仍有不小差距，与社会的司法需求相比仍有不少“短板”。在一些地区和个别案件中 ，“ 让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义 ” 的目标未能得到实现。司法实践中，老百姓不知告、不会告、不敢告的情形依然存在；行政机关怕当被告、怕出庭应诉、怕败诉的心态依然挥之不去；行政案件总量低、实体裁判率低、当事人服判息诉率低的现象未有根本改变。
造成行政诉讼制度理想与现实落差的原因是多重的，人们也从体制机制、历史积淀、制度缺陷甚至是文化背景等外部司法环境方面作了许多深刻的原因分析。这些分析自然不无道理，的确也有待解决的深层次问题。但当前执政党对依法治国理念认识更加深刻、将权力关进制度的笼子意识更加深入人心、社会主义法律体系已经基本建成，行政审判的外部环境已经有了不小改善。在这样的大背景下，与司法的外部环境相比，司法机关内部司法环境和行政法官自身应当担负的责任，或许更加值得反省和深思。
的确，与行政审判工作起步阶段相比，当前的利益冲突更加多元、社会矛盾更加激烈、公众对司法公正的要求更加迫切，行政审判面临的形势和任务更加艰巨和复杂：公民更加需要司法机关来维护权益，行政机关更加期待通过法院来化解矛盾，社会更加希望通过司法来建立规则；私权利渴望得到司法对自身的温暖和关怀，公权力需要司法支持其行政管理目标的实现，公众期待司法交出公平正义答卷。而在公民权利与行政权力、在行政权与司法权、在司法中立和社会监督的平衡中，行政审判和行政法官稍有不慎，就可能成为矛盾的焦点，陷入进退失据的“两难”境地：一方面承载着纠纷当事人乃至社会公众所寄托的期望，另一方面又经常被怀疑能否输送出应有的公平和正义；一方面被宪法和法律赋予巨大的司法审查权，另一方面却又缺少行使监督权的必要保障；一方面要执行日益严密和限权的行政立法，另一方面却又不得不正视行政管理实际和行政执法水平不高的现状；一方面要强化对公民权益的保障，另一方面又要应对极少数当事人滥用诉讼权利的现象。可以说，行政审判今天所遇到新困难，并不比昨天更少，今天所面临的新挑战，并不比昨天更小，行政审判今天肩负的职责和使命，却比昨天更加重大和光荣。
应对这些新情况、新挑战，履行好时代赋予的新的使命，行政法官既不能固步自封、自暴自弃，也不能放弃理想，坐等司法环境的彻底改善。辩证唯物主义告诉我们，外因是变化的条件，内因是变化的根据，外因通过内因发生作用。行政法官应当立足自身，打好硬仗，靠自身的公正裁判，树立司法的权威，提升司法的公信。尤其是不宜过于夸大和强调影响行政审判的外部“普遍因素”。行政审判的确不是在真空里发展，现实的外部环境也的确有不尽人意之处，但如果把存在的问题都归咎于那些扑朔迷离的社会因素，甚至把行政审判存在的不足简单归咎于外部环境，则无异于为放弃司法的担当和使命寻找的一块“遮羞布”。首先，外部的“普遍因素”是一个抽象的、综合的存在，并非行政审判制度发展受限的独有症结，这些因素的向好需要综合治理，需要一个漫长的过程，需要一代甚至数代行政法官的奋斗和努力。其次，好的司法环境，等不来、要不来，只能是通过司法自身的争取而来。经验证明，仅仅关注或者夸大外部“普遍因素”只会助长自身的消极无为，甚至成为安于现状、无所作为的最佳借口。再次，马克思主义认为，人是生产力中最积极、最活跃的因素。行政法官本身既受制于司法环境，同时又可以改变司法环境。居中裁判的行政法官，在输送司法公正、提升司法公信方面往往发挥着关键的作用，行政审判工作取决于行政法官的精神力量和整体素质，取决于行政法官的信仰。最后，公正裁判的个案引领作用和示范作用不应被过分低估，行政机关接受监督的意识往往来源于公正的司法纠错。这也很好的解释了为什么身处同样的外部环境，有的地方的行政审判风生水起，而有的地方却始终裏足不前。
令人遗憾的是，与时好时坏的外部环境相比，司法自身缺乏担当，才是造成司法公信力不高，司法权威丧失最为直接的因素。具体而言，司法机关不能勇于担当，主要表现在以下几个方面：一是缺乏担当的勇气，不敢依法行使监督权。普遍认为司法权的地位无力与行政权产生抗衡，执意对抗的后果无非是伤及自身，行政审判在这样的“现实考虑”下自然沦为做秀的主角，甚至是博弈的工具。部分地方在推行集中管辖试点时，许多法院起初避之不及地将这项工作拱手相让，不愿意参与行政案件的审理，事后却因受种种因素的影响又想方设法争取行政审判的管辖权就很能说明问题。司法不合事宜的或“倨”或“恭”，归根结底是缺乏法律人敢于担当、勇于亮剑的基本素质。二是缺乏担当的方法，明哲保身成为普遍选择。根据审判经验，绝大多数行政案件在法律上是非分明，法院之所以不愿受理、热衷协调、不敢判决行政机关败诉，其根本原因在于法院内部定案机制形同虚设，从承办人、合议庭、庭长、分管院长到院长，完全是一种行政化的决策模式。这个链条中的每一环节都秉持了服从的心态，事不关己或者是为了自身的某种考虑而随波逐流、放弃原则成为多数人的不二选择。三是缺乏担当的精神，行政法官的情怀流失。行政审判制度产生之初，多数人都能意识到自身肩负的职责就是监督行政机关依法行政、保护原告一方的合法权益，由于各种因素的影响，行政法官的挫败感日积月累，逐渐失去了法官的情怀，却不同程度的染上了官僚的习气。法官是一份需要集智慧和勇气于一身的职业，部分行政法官可以说是智慧有余而勇气不足。
越是在法律无力的时候，恪守法律的行为就越加可贵；越是人们在渴求公平正义的时候，司法的担当就显得愈加重要。四中全会决定要求对确保依法独立公正行使审判权、优化司法职权配置、推进严格司法、群众参与司法、加强人权司法保障、加强司法活动监督等方面对保证公正司法、提高司法公信力提出了具体的制度安排。全国人大常委会审时度势，对《行政诉讼法》进行了实施以来的第一次大修，为行政审判提供了更加理想的制度支持。中共中央、国务院印发的《法治政府建设纲要（2015-2020）》明确要求到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。这些都为行政审判的发展提供了绝佳的条件，也为行政审判提供了千载难逢的发展机遇。
“ 国无常强，无常弱，奉法者强则国强 ，奉法者弱则国弱 。” 习近平总书记强调，公正司法事关人民切身利益，事关社会公平正义，事关全面推进依法治国。政法干警要肩扛公正天平，手持正义之剑，以实际行动维护公正正义。为了抓住当前难得的历史性机遇，尽快树立行政审判的权威，提升行政审判的公信，行政法官应当在以下五个方面担当起应付的使命和责任：
第一，依法收案，切实保护诉权。
由于存在受案范围、主体资格、起诉初步证据、起诉期限等法定条件的限制，加之众所周知的原因，行政审判的天平往往在立案受理环节就容易发生倾斜。行政审判虽号称三大诉讼之一，但案件的受案总量一直处于低位徘徊。虽然行政案件数量本身并不能衡量行政审判工作，但过低的案件数量与行政执法的总量、社会公众对行政执法的感受极不相称。
解决“告状无门”问题，首先是要将法律明确规定的立案登记制不折不扣落实到位，不让法律之外的因素影响案件的受理。其次是要正确对待案多人少的矛盾。不可否认，当前大多数法院行政庭都遇到了案多人少的问题，在这样的背景下强调敞门收案多少有些不合时宜。但是也要清醒地认识到，没有总量的存在，或者本应进入诉讼程序的纠纷投诉无门，行政审判自然就失去了壮大的根基，公信力就根本无从谈起。再次，敞门收案并不意味着放弃诉讼法关于受理条件的规定，一纸诉状并不必然启动实体审理程序，对于不符合法定受理条件的起诉应依法不予受理或驳回起诉，虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉和滥用诉权的行为，仍然不应得到支持。
第二，坚守中立，公平对待双方当事人。
法官在民商事、刑事案件中做到中立并不困难，但由于所谓“维护大局”错误观念的影响，行政法官中立性经常被有意无意的忽略。客观而言，原告在诉讼法上的权利义务虽然能够得到保障，但被告在诉讼程序中显然能够得到更多的惠顾：法官经常与政府部门就行政管理问题进行“会商”；原被告的诉讼权利不能得到完全一致的平等对待；法官在对待原被告诉求的态度上明显不同；对来自行政机关一方的说情打招呼“免疫力”不够等等。这些问题的存在不仅会影响法官对案件的处理，更有充分的理由使外界质疑法官的公正立场。
行政法官做到中立并不是一个复杂的问题：一是法官只需要把给予被告的待遇同等给予原告，不在二者之间搞区别对待；二是始终不忘行政机关也是案件的当事人，摒弃为行政机关护短、遮羞的潜意识，坚守自己的裁判者身份。三是要通过对原告的诉讼指导体现中立，针对原告诉讼能力相对较弱的特点，加强对原告诉讼权利的保护，使其充分感受到司法的关怀和温暖。在对原告进行诉讼权利义务、诉讼风险书面告知的同时，增加法官对原告的诉讼指导环节，用通俗易懂的语言引导原告正确行使诉讼权利，增强对法律规定的理解和运用，提高应诉水平。在坚持合法性审查的同时，兼顾合理性审查，通过诉讼中的平衡来弥补行政程序中的不平等，让原告方在两造对立中切实感受到司法的中立。也许有人会认为这样的要求是增加法官的负担，但却不能否认这样的要求有助于树立法官的公正形象，符合法官的职业道德，也更加符合国情。
事实上行政审判经过20多年的历程，尚没有完全建立起符合行政审判规律的职业理念，但谁又能否认理念的缺乏一直在伤害社会公众对行政审判的公信呢？
第三，质量为本，坚守司法公正底线。
评价一个案件的审理质量关键是庭审和文书，庭审是审判的载体，是当事人对抗的平台，文书是审判的记载，展示的是法官思考的过程。一个案件审理的质量高，一定是在这两个方面都显示出了法官的水平，二者缺一不可。
实践中轻庭审、重文书的现象比较常见：庭审混乱无序，关键内容缺失，甚至只是象征性地走过程；文书体现不出庭审的核心要素，甚至是为是为庭审进行文过饰非。我们很难向当事人解释二者之间为什么会发生错位或不一致。这样的案件即使结果正确，质量也是无从谈起，更让当事人特别是败诉方难以接受。庭审中归纳的诉辩意见和争议焦点、采信的证据和认定的事实、庭审小结和裁判理由都是裁判文书的核心内容，二者之间自然应当彼此呼应，精准对接。我们虽然不排除文书可以对庭审内容进行适当的矫正，但这不能成为一种常态，否则就等于割裂了庭审和文书的关系，实际上也是分裂了审与判的有机统一。要通过建章立制，加强流程规范，细化审判环节的操作要求，对庭审礼仪、庭前准备、庭审程序、定案程序、判后答疑等实现规范化、精细化管理；做好庭前准备工作，准确归纳诉辩意见，仔细审阅证据材料，归纳争点，寻找法律；要强化法官对庭审的把控驾驭，让所有争议问题在当事人之间充分而有深度地展开；要在提高庭审效率的同时，有效避免了法院无谓地介入争议漩涡之中，回归裁判者应有的角色定位；裁判文书应当做到格式规范、焦点鲜明、说理透彻、逻辑缜密，关于运用当事人能够理解的法律语言架起沟通桥梁，传达公平正义的法律思维。
第四，刚柔相济，注重纠纷化解和预防。
如果说“刚”是法官必须具备的品质，“柔”则体现了当今中国法官的智慧。多年的行政审判实践告诉我们，只有做到刚柔相济，方能善尽司法监督和维权的职责。柔体现在对专业行政执法领域判断和处理的尊重，体现在通过多元机制注重纠纷的实质化解，不一味以司法权凌驾行政权的姿态妄自评判。
修订后的《行政诉讼法》将解决争议作为立法目的之一，强调的就是在合法性审查原则之下注重纠纷的实质解决，判决体现的是法律适用的原则性，实质化解争议则显示出法官对法律的灵活运用能力和水平。过去我们在这些方面都积累了一些宝贵的经验：与政府及其部门定期不定期地就行政审判中发现的行政执法中存在的普遍问题进行沟通；对行政执法中的疑难问题进行探讨以取得共识；针对一些个性、共性问题提出司法建议；共同推动行政机关负责人出庭应诉制度的落实；协助行政机关构建社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制等等，这些举措为行政执法水平的提高发挥了个案裁判所无法达到的效果，值得总结推广。
强调刚柔相济与强调法官的中立并不矛盾，前者是一种工作方法，更多的体现在司法与行政的良性互动之中，后者则是一种职业立场，更需要体现在个案的审理之中，二者相辅相成，才能在保护公民合法权益、促进依法行政的同时为行政审判赢得实实在在的公信。
第五，不忘初心，守护法律人的良知。
“司法判决是经过法官良心过滤后的法律”，法官良知是确保司法公正的最后一道防线。要充分发挥行政审判纠正违法行政的职能，行政法官就必须严格按照司法审查标准，对来自法律之外的干扰和压力不姑息、不迁就、不迎合、不屈服，使行政审判真正成为行政执法的“啄木鸟”。要通过纠正事实依据欠缺、程序违法、怠于履行职责、适用法律错误的违法行政行为，凸显司法裁判的监督纠错职能，推动行政机关依法、规范行使行政职权。诚然，在法治的初始阶段，与其他职业甚至其他法官相比，行政法官或许承担着较大的政治风险，但如果没有了“苟利国家生死以，岂因祸福避驱之”的情怀，在越来越多的选择面前，又何必选择身在其位而不谋其责呢？
当然，行政法官的坚守和担当，行政审判公信力的提升，离不开院领导尤其是一把手的担当和支持。院领导应当提升对行政审判工作重要性的认识，重视解决案多人少问题，为行政审判庭配备较强的审判力量；要做敢于担当的表率，支持和鼓励行政法官依法受理和审理行政案件，亲自参与重大行政案件的审理；要投入更多的时间和精力来谋划行政审判工作，主动为行政审判工作加油打气，做好坚强后盾；要秉持“关心而不干预，放手而不撒手”原则，带头抵制非法干预，支持行政法官守住法律底线，依法公平公正审理案件。显然将“一把手”的担当和支持，从文件上、会议上和口头上，落实到行动上，细化到案件中，至为重要。
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