“立案难”在三大诉讼当中可能最突出的就是行政诉讼，各界对解决立案难问题广为关注。这次行政诉讼法的修改立法机关就把解决“立案难”问题摆在首要位置。

在新的行政诉讼法10月1日正式通过的时候，恰逢党的十八届四中全会刚刚召开，也就是召开了一个星期左右，四中全会的决定首次明确提出了要建立立案登记制的要求，所以行政诉讼法就在三大诉讼法当中率先明确对立案登记作出了规定。

在这之后，党中央对立案登记制非常关注，中央深改小组专门通过了关于立案登记制的意见，最高人民法院也颁布了具体的司法解释，也跟行政诉讼法一道，将于5月1日开始正式施行。

这部行政诉讼法的司法解释也把立案登记制摆在了首要位置，我们的第一条就是规定立案登记制的。

刚才我也对司法解释在这方面的具体规定作了介绍，除了明确宣示人民法院要对符合起诉条件的案件必须受理之外，还在几个具体的程序方面作出了非常明确的规定。首先要求对于起诉一律接收起诉状，对于能够当场登记立案的要作出当场的登记立案，不能当场判断的，也应当在7日之内作出判断。仍然不能判断的，也应当先予立案，立案之后再交由行政审判庭作出进一步的审查。

所以从这些方面来看，司法解释对于行政诉讼当中的立案登记制作出了更加细化的规定。相信随着司法解释的施行，再结合最高人民法院关于立案登记司法解释的施行，会给行政诉讼的立案难问题带来比较明显的解决。

但是立案登记制说到解决行政诉讼的立案难，我想在这里强调另一个方面。目前社会各界对行政诉讼立案登记制问题非常关注、非常期盼，而且据我们了解，可能很多老百姓都翘首以盼等着5月1日这一天，很可能会有非常多的案件起诉到法院。

但是立案登记制也应当做一个全面的解读，立案登记制或者说“有案必立、有诉必理”不代表着人民法院对任何一个起诉都要照单全收，因为从四中全会的决定到行政诉讼法的规定到司法解释的规定，都强调了“有案必立、有诉必理”的前提是符合法定的起诉条件；对于不符合法定起诉条件的，当然在立案阶段能够审查清楚的就应当作出不予立案的裁定。

可能有些问题需要做更深入的调查或者双方当事人去陈述、辩论，才能把一些条件查清楚，如果确实还是不符合法定的起诉条件，也要裁定驳回起诉，这点希望老百姓不要对这个问题有落差，说为什么我们已经立案了，行政庭又要裁定驳回起诉？

搞两道审查，说到底还是出于更慎重，更对当事人负责，因为在行政庭作出进一步的审查，这时候要听取当事人的意见，辩论、质证等等，这对于保护当事人的诉权，给他提供一些陈述申辩的机会还是更为负责的。

同时，立案问题、行政诉讼的管辖权问题，这也是一个非常复杂的问题，这里面涉及到国家相应的制度安排，涉及到司法权和行政权必要的、合理的分工，还涉及到有些问题可能往往是政策性很强，法院未必对所有的诉求都能够通过司法的手段来满足，所以这些如果我们做了比较全面的理解和解读，能引导当事人更合法、理性地去行使行政诉讼的权利。谢谢。

“把权力关进笼子里”，应该说行政诉讼制度是最能够承担这一使命的诉讼制度。因为大家知道行政诉讼的立法目的，其中一个重要的方面就是监督行政机关依法行使职权。

在修改前的行政诉讼法，立法目的是在监督之前还有一个维护，所以在那些年代里面，行政诉讼在把权力关到制度笼子里这方面的使命完成得有些摇摆，有些不彻底，因为我们的行政审判法官要执行这部法律的宗旨，就不好说我就只监督，在监督之前首先还有一个维护。

这次修改行政诉讼法，在立法目的方面就把“维护”这两个字去掉了，使得这部法律在完成“把权力关进制度的笼子里”方面更鲜明了。

除此之外，行政诉讼法在许多具体的制度层面也加大了这方面的力度，比如明确规定了保证人民法院独立行使审判权，不允许行政机关及其工作人员对行政诉讼进行非法的干预，比方说增加的要求行政机关负责人出庭应诉制度也是这当中的一个努力，比如为了发挥复议机关监督下级行政机关的职能，也规定了复议机关维持原行政行为时要和原行政行为的机关作共同被告。

此外，在妨害行政诉讼的一些强制措施，在加强对人民法院生效裁判的履行强制措施方面也规定了许多对行政机关这方面做得不好的制裁惩戒措施。还有一些比较突出的方面，针对行政机关为官不为，消极的怠于履行法定职责，这次新的行政诉讼法专门引入了比较鲜明的“履行之诉、给付之诉”，都是强调在服务行政大的背景下要求行政机关必须全面地履行法定职责。

司法解释针对相应的一些新制度也作了许多细化的规定，相信修改之后的行政诉讼法施行之后，我们配套的司法解释施行之后，在更好地发挥监督行政机关依法行使职权方面，行政诉讼制度能够起到更加积极的作用。

你说到的一些前海法院的探索，据我们了解，在前海法院，包括已经成立的北京市和上海市的跨行政区划的法院，他们运行这几个月以来效果是非常明显的，在短时间之内起诉到法院的行政诉讼案件所占的比重非常大，不仅这几个法院，从全国各地法院反映过来的情况来看，今年的1—3月份，在新的行政诉讼法还没有实施的时候，受案数差不多三个月就相当于去年一年。

可以说目前新法未施行，效果已初显，对于5月1日之后的情况我们还是充满了期待。谢谢。

行政协议是一个新型的行政行为的方式，它和传统的行政行为的区别主要在于传统的行政行为是单方性的，行政协议是双方性的，所谓单方性就是行政机关可以单方面依职权作出一个行政决定，而不必征得行政相对人的同意。

行政协议“新”就新在它是一个双方性的行为，我们的司法解释也专门对行政协议作了一个定义，这个定义重点强调它是和行政相对人经过协商一致订立的，表现的形式不是一个行政决定，而是一个协议，或者说合同，或者说契约。

这种单方性发展到双方性，实际上就体现了在行政管理领域的协商民主，也体现了人民群众更有人民主体的身份和地位。因为过去行政机关想做个什么决定就单方作出了，现在通过订立行政协议就可以官民坐下来平等协商，好说好商量，人民群众的感受也是不一样的。

行政协议相比传统的行政行为，它的好处还在于它更柔性，更好接受，更便于履行，既然是通过协商一致订立的，履行起来就不可能像以往的好多行为在执行时会遇到那么大的阻力等等，这些都是行政协议新的行政方式所体现出来的优势或者说价值。

和民事合同有什么区别，从外在形式上看它们都是以协议或者合同的方式来体现的，但是之所以在民事合同之外还有行政协议，就说明它们两者还是不同的，主要的不同体现在它的目的和内容是不同的，民事合同是平等主体之间的公民、法人或者其他组织就民事法律关系所签订的协议或者合同，行政协议从目的上是为了实现行政管理的目标，为了实现公共利益，从标的或者内容上来看规定的主要是行政上的权利义务，所以这两者是不同的。

新的行政诉讼法之前，行政协议或者行政合同还没有上升为法律概念。尽管行政机关大量的采用协议合同的方式来作出行政行为，但是由于法律规定的不健全，一段时间以来这类协议都当作普通的民事合同案件，由民事审判庭审理。

但是由民庭审理还存在一些障碍，因为按照民事合同来审理就难以体现行政合同的一些特征，比如行政协议允许行政机关具有一定的行政优益权，基于公共利益就可以单方变更解除协议，这些和普通的民事合同是不一样的，如果用民事合同的规则来审理、裁判，往往审着不顺，甚至有的时候纯粹按照当事人的意思自治，很有可能会发生国家利益、公共利益的损失等情况。

这次司法解释对行政协议问题作出了一系列的细化规定，比如这里突出体现了两分法，所谓两分法就是又照顾协议的性质，又照顾是行政行为的特性，比如对于履行协议问题，无论是在适用民事法律规范，包括适用合同法的一些具体规定来作出审查，作出判决等等，比较强调协议合同方面的特征。比如对于行政机关单方解除变更协议的，强调它跟传统的行政行为并没有太实质的区别，所以适用法律规范也就是适用行政法律规范，包括诉讼费用上，按照行政诉讼收费标准来执行等等，这些都体现了所谓的两分法。谢谢。

行政机关负责人出庭应诉，这在修改前的行政诉讼法里是没有规定的。从世界各国的行政诉讼法来看，应没有特别要求行政机关的法定代表人必须亲自出庭应诉。

行政机关负责人出庭应诉是一朵实践之花，这是在实践当中行政审判法官和行政机关，主要是政府法制部门，他们一起实践探索出来的一个经验；从效果来看还是非常值得肯定的，比如它能够解决告官不见官问题，很多老百姓说行政诉讼是民告官，可是我提起这么多诉讼从来没有见过官能够出现过法庭上，首先就使他感觉到有那么一些不平等。

在实践中我们也听到过一些案例，有的原告到法庭一看县长在被告席上坐着，有的就当场提出撤诉，说县长都亲自来了，我的气也消了，本来我的案子就是为了争一口气，也没有更多别的诉求，这个效果就非常明显。

另外，行政机关负责人出庭应诉可以增强行政机关依法应诉的意识，可以提高他们依法行政的观念，这些也都是不言而喻的。而且行政机关负责人出庭还能更直观的了解本机关行政执法的水平，这可能比他的下属给汇报十次、二十次的效果都更直观。

另外，行政机关负责人出庭应诉更能够实质解决纠纷，过去就一个工作人员，或者一个律师，代表行政机关出庭应诉，如果要协调调解，往往他们当场不敢拍板，还要回去汇报，这样就不如行政机关的负责人亲自到庭，就能够当场对调解作出处理，这些都是好的方面。

所以，这次行政诉讼法的修改就把实践当中所推出的这个经验上升到了法律的规定。但是法律的规定还要落地，就行政机关所承担的广泛、繁重的行政管理的职责来看，要求每一个案件都由行政机关负责人亲自出庭，乃至都要由行政机关的正职负责人出庭应诉，现实不可能完全做到，可能也没有这个必要。

从各地的法院和行政机关所出台的一些具体关于行政机关负责人出庭应诉的规定来看也是列举一些应当、有必要由行政机关负责人出庭应诉的情形。

司法解释为了使得这个制度真正能够落地，就对行政机关的负责人作了一个界定，规定行政机关的负责人包括正职负责人，也包括副职负责人，这样就使得在行政机关的正职负责人不可能都能出庭的情况下也能够使得副职负责人出庭，使得制度真正得到落实。

从实践效果来看，副职负责人往往是具体分管某一个执法领域的工作，他出庭可能实际效果不亚于正职负责人出庭的效果，而且行政诉讼法所使用的概念是行政机关负责人，而没有使用行政机关的法定代表人这个概念，从立法本意上也是包含着既可以是正职，也可以是副职，司法解释只不过对此作了一个更为明确的规定。

至于您提到的行政机关负责人出庭的情况下还可以另行委托1—2名行政诉讼代理人，我们的考虑是这样的，因为行政诉讼法规定，当事人委托诉讼代理人限额是1—2名，如果行政机关的副职负责人出庭也把他作为行政机关的诉讼代理人的话，那就只剩下了一个名额，一个名额往往由行政机关的工作人员出庭，这就使得律师没有了出庭的机会，因为十八届四中全会决定也明确要求行政机关要普遍建立政府法律顾问制度，国务院对此也有更加具体明确的要求。

从我们掌握的情况来看，各级政府和行政机关普遍也都聘请律师担任法律顾问，这个是一个非常好的制度，从我听到的一些律师、一些行政机关介绍相关的情况来看，律师往往能够提出一些法律意见，使得行政机关在作出重大决策，在作出行政行为时能够更考虑法律的规定，这样能够使他们更增强法治的意识，能更提高法治的水平。所以司法解释特意作出这个规定，就是为了能够保证律师出庭应诉，能够更好地发挥律师在行政诉讼当中的作用。

我再强调一句，新的行政诉讼法相当大的去扩展了诉讼的类型，比如行政协议的引入、一并审理民事争议等等，实际上这也给律师在行政诉讼中发挥更大的作用提供了一个非常大的平台。

我们也诚挚地欢迎广大律师，不光能够为政府作法律顾问，也能够更多地为普通的行政相对人、为人民群众提供法律服务，提供诉讼代理，这样可能就使得他们相对的强弱分明、不是太对等的地位能够更趋于对等，能够更充分地保护人民群众在行政诉讼中的合法权益。谢谢。

修改前的行政诉讼法规定，复议机关维持原行政行为的作出原行政行为的机关是被告，复议机关改变原行政行为的复议机关是被告，这个规定跟世界各国通行的做法是类似的。

但是在中国，这个制度带来了一些负面的效果，就是复议机关怕当被告，如果改变了原行政行为，复议机关就要当被告，这在中国羞于当被告也不是短时期内就能够把这个观念扭转的。既然有这么一种情况，复议机关就倾向于尽量作出维持的决定，即使一些违法的行政行为也很少去作出改变，所以使得行政复议的功能大打折扣。

在修改行政诉讼法的时候，社会各界都呼吁要对复议机关的功能发挥作出完善，出台了一个新的制度，就是无论复议机关维持原行政行为还是改变原行政行为，复议机关都不能逃脱当被告，维持的话和原行政机关是共同被告，改变的话复议机关自己来作被告。尽管这个制度跟各国的通行做法有些不太一致，但是这是针对中国特殊的现实情况，一个富有中国特色的制度设计，相信能够发挥最初设计这个制度的初衷。

从我们收集到的信息来看，目前很多地方的复议机关体现出了要加强行政复议依法监督下级机关依法行政这方面的功能，这方面的决心已经显现出来了，所以我们也期待着新的制度能够发挥出应有的作用。

但是这个新制度在诉讼方面会带来一些困惑，因为法院所要审理的对象在原来只有一个，现在出现了双被告、双行为，到底应当审哪个，还是平均的分配，两个都要审，以及相应的判决如何判等等，可能都需要司法解释作出更进一步的设计。

我们也研究了一些国家的相关制度，比如以德国为代表，有一个理论叫原处分主义，原处分主义的含义就是当复议机关维持原行政行为的时候，一般要以作出原行政行为的机关作被告，只审原行政行为就可以了。因为只有原行政行为对当事人的合法权益产生了侵害，复议机关只是一个复核、确认，并没有在原行政行为之外再作出新的决定，也没有增设新的权利义务内容。

既然我们法律规定了共同被告，所以肯定首先在被告方面，原告如果只起诉其中一个机关，法院就应当告知他要增加被告，如果他坚持不增加的话法院也要追加另一个机关作共同被告。

在审理的时候，我们现在的设计倾向于主要以审原行政行为的合法性为主，同时对复议决定的程序的合法性作出审查，因为在实体内容上去独立对复议决定再做审查没有必要，因为它和原行政行为是一致的，它的处理结论也是一致的，所以完全可以当成一个整体来作出合法性的审查。

具体在举证责任方面、分配，也是这两个机关共同承担举证责任，也可以他们商量之后由一个机关具体承担提供证据的责任。另外，对于复议程序的合法性的举证，应当由复议机关独立的承担，因为原行政行为机关没有涉足复议决定的作出，由他一起来承担就是不公平的。至于赔偿责任问题上，基本上也是坚持了原处分主义和复议程序的独立性相结合作出分配。

总之，我们对共同被告问题的审理上，可能在实践当中还需要再作进一步的探索，使得这个制度能够运转正常，能够发挥出它所应当发挥的作用。谢谢。

行政诉讼法这次修改增加规定，可以一并请求审查规范性文件，这是一个非常大的进步。

所谓规范性文件也就是我们日常所俗称的“红头文件”，红头文件是大量的，而且由于它是针对不特定的公众能够反复适用，往往涉及面非常广、持续的效力非常久。

而且如果一旦它违法，所带来的损害是一个具体的行政行为不能和它同日而语的。实践当中，老百姓也对一些机关制定的红头文件多有垢病，比如有些没有法律明确依据的乱收费的规定等等，这都是对人民群众的合法权益能够产生直接影响的。

所以，这么多年以来行政诉讼法只受理针对具体行政行为的起诉，对所谓的抽象行政行为是不能受理的，所以社会各界，包括学术界，长期以来一直都呼吁要把抽象行政行为也纳入行政诉讼的受案范围。

这次立法机关在修改行政诉讼法时也顺应了社会各界的呼声，规定了对规范性文件可以一并请求审查。但是对规范性文件的审查也要有一个全面正确的解读，首先，这不代表着就可以对抽象行政行为一律直接提起诉讼。

大家可能也注意到，行政诉讼法第13条在对受案范围做排除规定时并没有对原来的规定作出修改，也是对这些行政法规、规章，国务院所作出的具有普遍约束力的决定命令，也就是所谓的抽象行政行为还是排除在受案范围之外的，就因为抽象行政行为具有针对不特定公众能够反复适用，不是针对某个具体的个人所作出。由一个具体的个人针对它提起诉讼，事实上是行使了公众诉讼的权利，他自己就没有一个“诉”的利益。

从学理上讲，他提起的这个诉讼就应当是属于公益诉讼，什么叫公益诉讼？公益诉讼就是它不是一个适格的原告，主张的不是自己的利益，更多主张的是公众的普遍利益，但是公益诉讼需要有法律的明确规定，这次行政诉讼法修改也有有关方面、社会各界提出了要增加行政诉讼的公益诉讼的规定，但是立法机关经过认真研究认为公益诉讼问题还需要作出一些探索和研究，先在实践当中可以探索，等时机成熟后，等积累了一定的经验之后在通过修改法律时再把它纳入行政诉讼管理。

在公益诉讼还没有正式写进行政诉讼法的时候，具体的个人针对抽象行政行为的起诉肯定目前无法纳入进来，但是请求在提起行政诉讼的时候针对一个具体行政行为起诉时，可以请求一并审查这个具体行政行为所依据的规范性文件，这实际上就等于通过一个依照抽象性、规范性文件作出了针对特定个人的、影响他权利义务的具体行政行为，事实上就使得这个规范性文件藉由具体行政行为和单个的个人建立起了联系，他也就有了诉的利益，他主张的也就是个人的利益，而不是不特定的公众的利益了。这是我首先要解释的一点。

另外，根据行政诉讼法的规定，可以请求一并审查的规范性文件是限于规章以下，不包括规章，因为规章以及规章以上的行政法规都是受《立法法》调整的，属于广义概念上的法律，是一个立法性的行为，而不是具体的行政行为。所以针对它们是不能审查的，而且宪法、立法法，还有一些规范性文件制定办法等等也都对监督的权限、监督的机关作出了规定。

具体到规范性文件怎么审查，按照行政诉讼法的规定和司法解释进一步的规定，法院首先要审查规范性文件的合法性。如果经过审查认为它不合法，不把它作为认定具体行政行为合法的依据。

新制度更进一步规定，法院可以在判决书当中阐明规范性文件的合法性，也就是直接认定它合法还是不合法；另外还可以向制定机关提出处理建议，并且还可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。这个处理也是又往前走了一步，不是说不用就可以了，还要建议制定机关对认定不合法的规范性文件在一定时间内作出修改、废止等等处理。

我们也听到过有些方面的反映，说为什么不能规定法院直接对不合法的规范性文件进行撤销、确认它无效，这也是世界各国通行的做法，也是考虑到权力的分工，因为对于规范性文件的处理，它的“立改废”问题，其他法律规范是有明确权限规定的，是要由有权机关依照法定的程序作出这样的处理，法院能够向有关机关提出这样的处理建议，就体现了这种权力的分工。

以上是我对规范性文件审查的解读。谢谢。