在路上：由“权力反腐”走向“制度反腐”
发布时间：2015-10-23 来源: 党史与党建 点击:
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摘 要：当前，我国正处于全面深化改革时期。这一时期我国反腐模式的主要特征表现为以纪委主导的“权力反腐”。由于“权力反腐”具有其独特的优势，所以在这特定时期有其合理性和必要性。然而，“权力反腐”又有着自身的局限性。要巩固和扩大反腐败成果，就必须推进依法治国，实现反腐模式的转型，即由纪委主导的“权力反腐”走向常态化的“制度反腐”。
改革开放以来，我国进入了社会转型时期，经济体制开始由计划经济逐步向市场经济转变，政治体制开始由威权政体逐步向民主政体转变，社会开始由农业文明逐步向工业文明转变。然而，由于体制转型出现了不少法律和制度的空隙，这为腐败的滋生蔓延提高了许多可乘之机。随着改革开放的深入，官员的经济腐败问题日渐严重，并在不断蔓延。
对于这一时期面临的腐败形势，邓小平同志有过清醒地认识，他指出：“现在是什么形势呢? 我们自从实行对外开放和对内搞活经济两个方面的政策以来，不过一两年时间，就有相当多的干部被腐蚀了。卷进经济犯罪活动的人不是小量的，而是大量的。犯罪的严重情况，不是过去‘三反’、‘五反’那个时候能比的”[1]。
改革开放至今三十多年来，反腐败斗争由于没有找到根本的解决方式，官员腐败问题越演越烈，形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风广泛盛行，干群矛盾尖锐，群体性事件不断升级，腐败形势极为严峻复杂，正在吞噬党的执政合法性，已经严重威胁到党的执政地位，关系到党和国家的生死存亡。
中共十八大以来，新一届党中央领导集体以反腐败作为突破口，为我国进行全面深化改革扫清障碍。在不到两年的时间内，就有超过50名省部级以上高官落马，其中包括中央政治局常委和军队高层。仅2013年一年，全国共有182038名官员受到党纪政纪处分。从查处省部级高官的速度和密度来看，中央领导层强力反腐的力度是过去近30年里最大的。在这一时期里，我国反腐斗争的基本模式表现为党的纪律检查机关主导的“权力反腐”。
随着党的十八届四中全会作出《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出要建设中国特色社会主义法治体系，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。这开启了法治中国建设的新航程，标志着反腐败斗争进入了新的历史阶段。
这表明在全面深化改革的新时期，要巩固和扩大反腐败成果，保证党和国家的长治久安，就必须推进依法治国，必须实现反腐模式的转型，即由纪委主导的“权力反腐”走向常态化的“制度反腐”。
一、“权力反腐”是长期以来反腐败斗争的基本模式
权力反腐，是指“以权力为主导、通过领导权力意志推动、以权力制约平衡关系调整为主要内容的一种反腐模式。”[2]我国目前所设置的反腐职能机构，党内设有纪律检查机关，国家设有人大机关和司法机关，政府设有监察机关和审计机关以及国家预防腐败局。根据王岐山在十八届中央纪委三次全会上的工作报告，2013年全国纪检监察机关“共立案17.2万件，结案17.3万件，给予党纪政纪处分18.2万人，涉嫌犯罪被移送司法机关处理9600多人。”[3]与纪检监察机关查办的案件数量相比，“全国检察机关共立案侦查贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件37551件51306人。”[4]可见，全国检查机关侦查的腐败案件数量只占纪检监察机关的21%。并且，不到两年的时间里，50多名省部级以上高官落马都是由中纪委直接查办的。
由此看来，目前在我国的反腐败斗争中起主导作用的是党的纪律检查机关。实际上，回顾新中国成立以来的反腐败斗争历史，不难发现由执政党的纪律检查机关主导反腐是一以贯之的，并且党的最高领导人对反腐起着关键作用。因此，可以把建国以来反腐败斗争的基本模式概括为党的纪律检查机关主导的“权力反腐”。应当看到，这种以党的纪律检查机关主导的“权力反腐”模式，有其独特的优势，在过去特定的历史阶段发挥了重要的作用。
这种以权力为主导，靠领导者权力意志推动的反腐模式,它有自身独特的优势，主要表现在以下三个方面：
一是资源整合迅速。
在领导权力高度集中的政治体制下，领导者特别是党委一把手，通过运用手中掌握的公共权力，制定决策，发布命令。可以在短期内最大限度地调用国家公共资源，使各方面资源能够得到迅速地有效整合。纪委办案，特别是成立纪委“专案组”，一般调用纪委下级机构和公检法系统资源来全力协助配合。
二是执行效率较高。
在反腐败斗争过程中，纪委作为主要反腐机构为了尽可能地肃清腐败顽疾，取得明显的反腐成效，往往会调用一切政治权力资源，采用常规和非常规手段进行强力反腐。许多腐败官员落马，都是在无所察觉的情况下就被纪委“双规”了。毫无疑问，权力反腐作为一种反腐模式在执行效率上是明显高于其它类型反腐模式的。
三是短期效果明显。
权力反腐，对于腐败治理能达到敲山震虎、立竿见影的效果，可以在提高社会信任度与执政合法性等方面取得短期明显的收益。中共十八大以来，截止到目前，已经超过50名省部级以上高官落马，其中包括正国级4名。仅2013年一年，全国共有182038名官员受到党纪政纪处分。从查处省部级以上高官的速度和密度来看，中央领导层强力反腐的力度是过去近30年里最大的。在较短时间内，反腐败已经形成了高压态势，对腐败分子产生了强大的震慑力，政治生态和社会风气得到明显改善。
二、反腐模式转型是反腐败斗争发展的内在要求
由于长期以来形成的权力高度集中的政治体制仍未得到很大改观，全面推进依法治国也还有待于一个相当长的历史发展，而不断滋生蔓延、严峻复杂的腐败形势已经威胁到党的执政地位，再加上权力反腐具有其独特的优势，因而在这样一个特定的历史时期实行权力反腐，对于遏制腐败势头、扭转社会风气，显然具有一定的必然性。
然而，我们又必须看到，权力反腐毕竟只是治标之举，并不是治本之策，因而，“当前要以治标为主，是为治本赢得时间”，换句话说，当下的“权力反腐”是为今后的“制度反腐”创造有利条件。这是因为，“权力反腐”虽然有其自身独特的优势，但在依法治国的时代背景下，从国家社会长治久安的角度看，“权力反腐”存在着很大的局限性，因而反腐模式必须实现转型，即从“权力反腐”走向“制度反腐”。这主要是因为：
第一，“权力反腐”只能治标而不能治本，无法从根源上解决腐败问题。
权力反腐是靠领导权力意志推动的，本身具有短期性、不稳定性和滞后性，容易随领导意志的改变而改变，随领导注意力的转移而转移，并且对腐败的发生不能事先起到有效防范作用。当前的反腐败斗争，是在以习近平为首的新一届中央领导集体的领导下，以猛药去疴、重典治乱的决心和以刮骨疗毒、壮士断腕的勇气，从中央到地方自上而下强力推动的权力反腐。到目前，虽然反腐败斗争已经取得了明显的成效，并形成了高压态势，对腐败分子产生了强大的震慑力，政治生态和社会风气得到明显改善，把不少腐败官员关进了监狱的笼子里，但还远未做到“把权力关进制度的笼子里”。因为权力过分集中的体制问题并未得到根本解决，科学合理的权力结构还未建立起来，完善的监督和制约机制也未能真正形成，所以腐败的根源也就不能彻底消除。显然，这些深层次的问题靠“权力反腐”始终是无法解决的，从根源上解决腐败问题只能依靠“制度反腐”。
第二，“权力反腐”可以获得暂时的突出效应，但也会造成一定的负面影响。
如上所述，以纪委主导的权力反腐，具有资源整合迅速、执行效率较高、短期效果明显的优势。从这两年“权力反腐”的实践效果来看，确已经形成了一定的反腐高压态势，对腐败分子产生了强大的震慑力，也促进了政治生态和社会风气的明显改善。但是，从更广阔和长远的视角来看，“权力反腐”在获得暂时突出效应的同时，也会造成一定的负面效应。有学者对此作了较为深入的分析，其一，反腐动力主要来源于党组织和领导者个人的推动，这将不利于发挥其它机构的主动作用;其二，政党权力与国家权力相互之间缺乏制约和协调，可能导致党的专门监督机构出现“权力扩张”，发生更为严重的腐败;其三，“反腐体系”可能呈现“封闭性”和“单一性”特征，无法扩大社会参与面。[5]这种分析也不无道理，的确需要引起人们的高度关注和进一步思考。
第三，“权力反腐”带有很强的人治色彩，不利于形成良好的法治环境。
“权力反腐”的实质是领导者个人权力意志在腐败治理中的集中体现。虽然已经取得了很大成效，但也只能使人们将反腐败斗争的希望寄托在领导者个人身上,仍然重蹈历史上人存政举、人亡政息的覆辙，而无法走出因时而变、因人而异的现实困境，难以从根本上摆脱历代王朝“始兴终亡”的历史周期律。而且，由于“权力反腐”过于依赖领导者的个人意志,反腐容易变异为政治权力斗争的工具,同时,这种反腐模式往往带有一定的“随机性”, 无法对整个“腐败群体”进行全面彻底地清除。[6]所以，“权力反腐”也容易造成反腐权力的扩张和越位，从而导致党纪高于国法，人治大于法治，这在客观上不利于形成良好的法治环境，不利于根除腐败滋生的社会土壤。
由此看来，从“权力反腐”走向“制度反腐”，是反腐败斗争发展的内在要求和必然趋势。具体说来，这是因为：
首先，“制度反腐”是巩固和扩大当前反腐败斗争成果的客观要求。
从中共十八大以来到2014年10月中旬，全国仅省级以上领导干部就有50多人因腐败而被查处，这是改革开放三十多年来反腐力度和密度最大的，对腐败分子产生了强大的震慑力，反腐呈高压态势，并初步形成了“不敢腐”的政治局面。然而，目前只是把腐败官员关进了“笼子”里，还未真正做到把权力关进法律和制度的笼子里，已经取得一定成效的反腐败斗争仍然面临能否持续和巩固的问题。所以，要想进一步巩固和扩大当前反腐败斗争成果，避免陷入“腐败历史性怪圈”，就必须对权力进行有效制约和监督。正如法国著名启蒙思想家孟德斯鸠所言：“绝对的权力将导致绝对的腐败”，“一切有权力的人，都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇到有界限的地方才休止”。[7]历史反复证明，人治是无法摆脱“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的周期律，有效制约和监督权力的根本方式只能依靠制度。所以，巩固和扩大当前反腐败斗争成果必须依靠“制度反腐”。只有“制度反腐”才能保证党和国家的长治久安。当反腐败斗争已经取得了阶段性重大胜利，为巩固和扩大已取得的胜利成果，需要适时地将“权力反腐”向“制度反腐”转型。
其次，“制度反腐”是深入推进依法治党和依法治国的内在要求。法律是制度的具体表现。
依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。依法治党，是实现依法治国的前提，也是政党治理现代化的重要表现。依法治国与依法治党都强调宪法和法律的至高无上，一切政党、团体、国家机关及其工作人员还有全体公民都必须遵守在宪法和法律，在宪法和法律面前人人平等，并且要求执政党依法执政，政府依法行政，其他国家机关及其工作人员依法行使职权和履行职责。法治，已成为现代社会不可逆转的时代潮流。用法治的思维和方式治理国家和政党，是国家和政党治理现代化的重要表现。当前，腐败已经成为我国政党治理和国家治理迫切需要解决的复杂难题，“制度反腐”是深入推进依法治党和依法治国的重要切入点，同时，也将为依法治党和依法治国创造良好的法治环境。
再次，“制度反腐”是执政党走向现代化治理的必然要求。
以纪委主导的“权力反腐”，主要依靠党的领导者权力意志进行强力推动，虽可以获得一定的突出效应，但也会对政治体制的运行造成一定的负面影响。纪委作为党内专门的反腐机构，实际上在当前反腐败斗争中发挥着主力军的作用，人大、政协、政府和司法机关却扮演着从属和配合的角色，以司法为核心的反腐机制未得到充分有效地发挥。“权力反腐”，在客观上不仅不利于腐败问题的根除，而且容易导致政党权力的扩张，政党本位干预国家权力的正常运行，不利于执政党执政角色的转变和执政能力的提高。实行制度反腐，既充分发挥了司法机关的主体作用，又促进了执政党现代化治理水平的提高。
三、“制度反腐”：反腐败斗争的前景展望
以党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》为标志，这表明我国的反腐败斗争已经进入一个重要的节点时期，即由纪委主导的“权力反腐”向常态化的“制度反腐”转型，是我国今后反腐败斗争的未来走向。“制度反腐”之所以能够保证反腐败斗争的常态化和持续性，这是由“制度反腐”的根本性、法理性和稳定性所决定的。
第一，“制度反腐”具有根本性。
对于制度问题，邓小平同志曾经有过精辟的论述，他指出:“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[8]他进一步指出，“在整个改革开放过程中都要反对腐败。对干部和共产党员来说，廉政建设要作为大事来抓。还是要靠法制，搞法制靠得住些。”[9] “制度反腐”不仅可以起到有效预防和惩治腐败的作用，而且还可以真正做到把权力关进法律制度的笼子里，从根本上可以预防腐败的发生。“制度反腐”依托宪法和法律权威，以事实为依据，以法律为准绳，不随领导者个人权力意志的改变而改变，不受任何组织和个人的影响和干预，让任何腐败分子都无法逃脱法律的制裁，真正做到法律面前人人平等。
第二，“制度反腐”具有法理性。
“权力反腐”往往会采用非常规手段进行强力反腐，反腐的手段缺乏程序正当性，并且容易造成反腐权力扩张和越位，党纪高于国法，人治大于法治，甚至导致自身更严重的腐败。而“制度反腐”具有法理性，一是可以避免产生负面效应。“制度反腐”将严格遵守和执行法律制度的程序和规范，在法律制度的框架内开展反腐败斗争，做到有法必依、执法必严、违反必究。二是可以避免情绪干扰。“制度反腐”可以不受领导者情绪的干扰，采取科学理性合法的手段和方式开展反腐败斗争。三是可以避免盲目性。“制度反腐”彻底摒弃了带有阶级斗争和群众运动色彩的运动反腐模式，坚持依法有序进行反腐。
第三，“制度反腐”具有稳定性。
“单纯依靠权力反腐败对于少数官员来说,也许不失为一种低成本的约束机制，但它却无法为整个国家的廉政提供最基本的保障,使得政治清明最多只能成为一种偶然性的机遇。”[10]而相比之下，制度更具有稳定性，因为制度经过严格的程序上升为国家意志，作为全体社会成员的行为模式而被固定下来，不会随个人意志的改变而改变。“制度反腐”从制度和法律上对权力运作进行了刚性约束，有力地保证了反腐败制度和体系运行的稳定性和常态化，使得整个国家的清明廉洁成为一种必然要求。
随着我国民主和法治建设进程的不断推进，实行“制度反腐”已经具备了一定的社会条件和现实基础，对此我们抱有坚定的信心和乐观的期望。这主要基于以下几个方面的考量：
首先，全党对于“制度反腐”已经达成高度共识。
习近平总书记在十八届中央纪委第二次全会上明确指出：“要善于用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行。”[11]最近，一些高官腐败案件进行了公开审理，表明以法治思维和法治方式反对腐败已经付诸实践，法治是治国理政的基本方式。中共十八届三中全会明确提出，建设“法治中国”。中共十八届四中全会专门以“依法治国”为主题，作出全面推进依法治国若干重大问题的决定，这是改革开放以来，在党的历次全会中还是第一次，这充分表明“制度反腐”已经在全党上下达成了高度共识。中共十八届四中全会将成为全面深化改革时期我国反腐模式由“权力反腐”走向“制度反腐”的重要标志。
其次，反腐败的政治和法律制度体系日益完备。
以宪法为依据，制定了一系列反腐倡廉法律法规;以党章为依据，制定了一系列党内制度规定。为了规范领导干部廉洁从政行为，党内制定了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》等一系列党员领导干部廉洁从政的行为准则和道德规范，建立健全防止利益冲突制度;了确保公共权力的正确行使，制定了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》等一系列法律法规制度和《中国共产党党内监督条例(试行)》等一系列党内规定，以加强对领导干部行使权力的制约和监督。为依法依纪惩治腐败，中国制定并不断完善包括刑事处罚、党纪处分和政纪处分在内的惩处违法违纪行为的实体性法律法规，逐步形成健全的反腐体系。[12]由于各项政治和法律制度的日益完善，为“制度反腐”提供了法律基础。
最后，人民群众对于“制度反腐”的热切期盼。
随着人民群众的文化水平和综合素质的不断提高，法律意识和权利意识越来越强，政治参与的愿望和能力日渐高涨。尤其是伴随网络新兴媒体的迅速发展，网络反腐已成为群众参与反腐败斗争的一种重要形式，并发挥着重要作用。在这样一个新的时代背景下，人民群众正是出于对社会腐败现象的深恶痛绝，一方面对反腐败斗争表现出极大支持，对一大批腐败官员纷纷落马拍手称快;另一方面，也有不少群众担心“问题反弹、雨过地皮湿、活动一阵风，最盼望的是形成常态化、常抓不懈、保持长效。”[13]因此，为了让广大人民群众对我们党领导的反腐败斗争充满信心，为了不断巩固和扩大反腐败斗争成果，必须适时地将反腐败斗争由“权力反腐”向“制度反腐”转型。
不过，我们还必须清醒地看到，虽然十八大以来的反腐败斗争取得了显著成效，赢得了广大人民群众的信任和拥护，但现阶段反腐败斗争形势依然严峻复杂：
一是腐败问题的病根未除，因而防止反弹任务相当艰巨。即便在目前惩治腐败的高压态势下，仍有一些党员干部不收敛不收手、甚至变本加厉。
二是目前的反腐败斗争仍然有许多缺点不足，迫切需要从“权力反腐”向“制度反腐”转型。要把反腐败斗争提高到制度建设上来，不仅要求制度本身的科学规范，制度之间的衔接配套，还有制度实施的可操作性等等，要实现这种制度建设的规范化、系统化、精细化和实效性，决不是一朝一夕可以完成的事情。
三是“制度反腐”真正要发挥其功效，又必须具备与之相应的政治文化土壤。因为再好的制度如果缺乏适宜的社会土壤，也难以落地生根，更谈不上开花结果。而对于我们这样一个缺乏民主和法治传统的超大型国家而言，现代民主政治和法治社会建设显然不可能一蹴而就，必然经历一个漫长的发展过程。总之，正如中纪委书记王歧山同志所言：“反腐败斗争永远在路上”，亦可谓“制度反腐”依然任重而道远。
来源：原载《党史与党建》2015年6期《由“权力反腐”走向“制度反腐”的发展与展望》，发表时有删节，此处是原稿，转自共识网
参考文献：
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[10] 吕元礼,李超.以法制权:从权力反腐走向制度反腐[J].学习论坛,2006(6):67-69.
[11] 习近平在十八届中央纪委二次全会上发表重要讲话[EB/OL].新华网,http://news.xinhuanet.com/politics/201301/22/c_114461056.htm.2014-12-7
[12] 中国的反腐败和廉政建设白皮书[EB/OL].新浪网,http://news.sina.com.cn/c/2010-12-29/152021728106.shtml.2014-12-7.
[13] 习近平:在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话[EB/OL].新华网,http://news.xinhuanet.com/2014-10/08/c_1112740663_2.htm.2014-12-10.
(责任编辑：郑源山)
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