党的十八届四中全会提出“形成严密的法治监督体系”,进一步明确了法治监督的重大任务。这是中国特色社会主义法治理论的最新成果,对于建设中国特色社会主义法治体系具有重大深远意义。检察机关作为法治建设的一支重要力量,在法治监督体系建设中大有可为,也应该大有作为。
法治监督体系是法治体系的重要环节
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称《决定》)清晰阐明了中国特色社会主义法治体系的基本内容,即五大体系:完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系。在这五大体系中,法治监督体系不仅是不可或缺的重要组成部分,而且对于其他几大体系建设具有重要的推动作用,既是中国特色社会主义法治体系的内在目标,又是建成中国特色社会主义法治体系的根本保障。
顾名思义,法治监督是对法律实施进行的监督。法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。离开了实施,法律就是一纸空文,毫无意义。当前,有法不依、执法不严、违法不究现象仍然比较突出,司法不规范、不严格、不透明、不文明现象仍然大量存在。这些问题不解决,法治体系建设就难以取得实效,全面依法治国的目标更难以实现。要解决这些问题,就要有相应的监督机制。法治监督就是对宪法和法律实施的全过程进行监督,确保书面上的法条真正变成社会规范和人们的行为规范。
同时,法治监督也是对公权力的有效制衡。法治建设,重在治权。通过限制公权、规范公权,防止公权的扩张和滥用给私权带来侵害,这是现代法治的基本经验。法治监督的核心是制约、监督权力,防止权力蜕变,这对执法权、司法权的制约监督尤为重要。执法权、司法权承担判断是非曲直、解决矛盾纠纷、制裁违法犯罪、调节利益关系等重要职责,离开了监督,必然导致权力滥用,依法治国也将流于形式。
检察监督是法治监督的重要组成部分
《决定》明确提出了法治监督的主要内容,包括党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督。虽然这“八大监督”主体不同、功能不同,但作为法治监督重要组成部分,都在法治监督实践中发挥着重要作用。同时,《决定》把检察监督纳入法治监督体系,作为司法监督的重要组成部分进行部署。这既延续了检察机关法律监督权的传统内涵,又赋予了它更多新的特点。
从历史沿革来看,检察监督历经从一般监督到法律监督的转变。新中国成立初期,检察机关行使一般监督权。1949年9月,中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中央人民政府组织法》规定,最高人民检察署对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律,负最高检察责任。新中国的检察制度由此确立。1954年宪法又明确规定,对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律,由最高人民检察院行使检察权。1957年下半年开始,受左倾思想影响,法律监督被认为是“矛头对内”,检察工作受到严重挫折,文化大革命期间甚至连检察机关也被取消,直到1978年恢复重建。1979年人民检察院组织法第一次明确规定检察机关是法律监督机关,这一规定被1982年宪法吸收,确立了发展至今的法律监督制度。现在,检察机关的法律监督权,不同于新中国成立初期职能广泛的“一般监督”,仅限于法律监督,即通过依法行使批准逮捕、提起公诉、职务犯罪侦查等权力,以及对侦查活动、审判活动、刑罚执行活动等进行监督,保障法律实施,维护国家法治。
《决定》对检察机关的法律监督权进一步予以完善,赋予了新职责。主要有五个方面:
一是提出要加强对行政违法行为的监督。《决定》提出,检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或不行使职权的行为,应该督促其纠正。作出这项规定,目的就是要使检察机关对在司法办案中发现的行政机关及其工作人员的违法行为及时提出建议并督促其纠正。
二是提出要探索建立检察机关提起公益诉讼制度。现实生活中,对一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件,如国有资产保护、国有土地使用权出让、生态环境和资源保护等,由于与公民、法人和其他组织没有直接利害关系,使其没有也无法提起公益诉讼,导致违法行政行为缺乏有效司法监督,不利于促进依法行政、严格执法,不利于对公共利益的保护。之前,安徽省检察机关对于国有资产流失等现象,往往是通过检察建议的方式提出。对于重大环保案件,根据环境保护法和最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的规定,公益诉讼主体限定于社会组织、市级以上民政部门等,因此,检察机关无法提起行政诉讼。探索建立公益诉讼制度,是赋予检察机关的新职责,有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度,也有利于推进法治政府建设。
三是提出要完善对行政强制措施的司法监督。根据我国行政强制法的规定,行政机关在行政管理过程中可以采取限制公民人身自由和查封、扣押、冻结等强制措施。这些措施涉及当事人重大权益,行政机关可以自行强制执行,缺乏外部监督,容易导致权力滥用。因此《决定》提出要“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度”。
四是提出要完善对限制人身自由司法措施和侦查手段的司法监督。按照刑事诉讼法的规定,公检法三机关可以对犯罪嫌疑人、被告人采取拘传、取保候审或者监视居住强制措施,公安机关、检察院可以决定拘留。其中,除了逮捕必须经过检察机关批准、决定或法院决定、指定居所监视居住由检察机关监督以外,其他措施可以由各机关自行决定和实施。虽然检察机关可以对侦查活动进行法律监督,但由于缺乏具体监督程序、手段等规定,发现违法行为渠道少、纠正违法意见强制力不足,监督效果不够理想。《决定》强调完善对限制人身自由司法措施和侦查手段的司法监督,有利于促进侦查活动依法规范进行。
五是提出要加强职务犯罪线索管理。《决定》提出:“要加强职务犯罪线索管理,健全受理、分流、查办、信息反馈制度,明确纪检监察和刑事司法办案标准和程序衔接,依法严格查办职务犯罪案件。”这有利于提高反腐法治化水平,也有利于职务犯罪案件及时进入司法程序。
检察机关要在法治监督体系建设中发挥重要作用
着力强化对司法活动的法律监督。对司法活动的监督是法律赋予检察机关的专门职责。近年来,检察机关注重强化法律监督,做了大量工作,取得了一定实效,监督公信力不断提升。但是,不敢监督、不善监督的问题依然存在,监督质量还有待提高,对司法活动的法律监督仍需加强。同时,立法中的不完善也影响了检察机关司法活动监督职能的发挥,急需加以修改完善。比如,检察机关监督刚性不够、效果不理想,由于缺乏对接受监督者履行义务方面的规定,导致发出的纠正违法通知、检察建议难以起到应有的监督作用。这就需要积极提出立法建议,进一步明确监督范围、手段和措施。
着力拓展对行政违法行为的监督。司法权对行政权进行制约是法治的重要特征。党和人民对检察机关加强对行政违法行为监督寄予厚望。要按照《决定》要求,积极通过督促起诉、检察建议等方式纠正行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为。同时,积极探索对一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件,由检察机关提起公益诉讼,加强对公共利益的保护。针对一些领域行政处罚案件多、移送立案侦查少等问题,进一步健全行政执法和刑事司法衔接机制,建立健全信息共享、案情通报、案件移送等制度,加强对有权“任性”的监督,促进依法行政、严格执法。
着力保持惩治腐败高压态势。查办职务犯罪是确保法律实施的重要手段,这也是检察机关法律监督的基本职能。要坚定不移地贯彻中央反腐决策,坚持凡腐必反、有贪必肃,始终保持惩治腐败高压态势,促进国家工作人员依法行政、廉洁从政。同时,加强侦查信息化和装备现代化建设,完善职务犯罪线索管理,健全受理、分流、查办、信息反馈制度,促进提高反腐法治化水平。
着力规范自身司法行为。打铁还需自身硬。检察机关要监督别人,首先自身要严格规范司法,让公众信服。深入开展规范司法行为专项整治工作,持续整治不规范问题,以规范促公正赢公信。推进司法改革,建立健全司法责任制,严守防范冤假错案底线。健全内部监督制约机制,规范与当事人、律师等的接触、交往行为,防止利益输送。及时回应社会关切,积极构建开放、动态、透明、便民的阳光检务机制。强化当事人和其他诉讼参与人权利保障,切实让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。
(作者为安徽省人民检察院副检察长)
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