【编者按语】
2015年7月7日，CEI中国企业研究所策划、组织了“预算法实施条例征求意见稿专题研讨会”，由中国法学会财税法学研究会主办，刘剑文、蒋洪、熊伟、苗连营、张富强、李炜光、韦森、王则柯、叶青、华国庆、王世涛、王金秀、梁桂青、彭铭刚、吴君亮、唐大杰等国内16位著名国内财政、财税法专家南下调研，在广州市人大召开专题研讨会。专家组的目的很明确：梳理广州经验，形成修改意见，并作为全国人大设立预算委员会建议案的注脚之一。▲
作者丨王婧
来源丨《财新周刊》 2015年第28期
人大如何看好“钱袋子”
由于没有对人大如何监督政府预算做出具体规定，《预算法实施条例（草案）》征求意见稿（下称《实施条例》）再遭学者炮轰。
修订后的新《预算法》于2015年1月1日开始实施，其宗旨是“为了规范政府收支行为，强化预算约束”；《实施条例》则于2015年6月24日起在国务院法制办官方网站上征求意见，时限为一个月。
CEI中国企业研究所在广州承办《预算法实施条例征求意见稿专题研讨会》，图为会议现场
7月7日，中国财税法学研究会召集专家在广州举行专题研讨会，讨论如何完善“征求意见稿”。专家们提出最重要的意见是：新《预算法》是一部“控权之法”，掌握国家财政大权的财政部，理应是其管理的对象，但与之配套的《实施条例》却由财政部起草，仅界定财政部的权力边界，无法规定人大在预算中的具体职能和权力。
《实施条例》的“硬伤”
《实施条例》草案共8章118条，内容涉及新《预算法》中关于四本预算衔接、预算公开、转移支付、预算编制、政府债务、预算执行等内容。但《预算法》规定人大在预算中的职能和权力部分的条款——包括第二章、第五章、第九章全章，以及其余与人大相关的条款，在《实施条例》中均未被提及。
作为《实施条例》的上位法，新《预算法》共分十章，对政府和人大在预算中的地位和职责做了原则性的规定。其中政府方面，在预算管理制度、预算控制方式、地方债务风险、转移支付制度、预算支出约束等方面均实现重大突破；而关于人大的部分，并未有实质性的权力扩张，大部分内容均延续修订前的《预算法》。
新《预算法》中与人大相关的三章内容分别为预算管理职权、预算审查和批准、监督。三章内容共26条，占比约为四分之一。
但这四分之一的内容在《实施条例》中完全找不到对应的条款，成为《实施条例》的“硬伤”。中央财经大学财经研究院院长王雍君专门为研讨会写来书面材料称，“《实施条例》既没有对人大（立法机关）、也没有对人民银行在政府（国库）现金管理中的角色、权力和责任做出任何实质性的规定，而是大量地规定了财政部门的权力——覆盖了从前台到后台的全部所有实质性权力。”
学者们多认为，在现有框架下尽量加强人大对财政部门预算的监督，和央行通过“国库经理权”监督财政部门，这是《预算法》作为“限权法”的两条核心条款。
《预算法》是“限权法”，体现在其第一条，即立法宗旨性条款上——旧法的关键词是“健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控”；新法对此的表述调整为“为了规范政府收支行为，强化预算约束”。
复旦大学经济学院教授韦森认为：旧法的立法本意是政府利用预算来管理社会和管理经济；新法更多是人民用预算规范政府的行为。 “这意味着新《预算法》是一部限权法，而不是管理法。”他说。
为加强人大的监督，在《预算法》修订中，全国政协委员、上海财经大学公共管理学院教授蒋洪还曾专门写了提案，希望在宗旨性条款上加上“为了维护预算过程中公民的基本权利，加强人大的监督”的语句。蒋洪说，后来国务院法制办还专门和他沟通，认为他提的意见正确，“但宪法已经说过了，这里就不重复了”。
没提人大应该如何监督政府，《实施条例》显然让学者们很失望。中国财税法研究会常务理事、天津财经大学教授李炜光在会议上发言时说，“《实施条例》的部委色彩太浓了。既然叫做《中华人民共和国预算法实施条例》，就应该带有全国的视角，现在的情况，叫做《财政部实施预算法细则》更为合适，看上去就是部委的工作章程。”
王雍君也表示：“由于种种原因，人大在公款管理中的地位和作用十分有限，尽管如此，我们一定要牢记：区分角色和演员。即使演员没有演好角色，角色依然必须得到尊重。”
立法“天花板”
中国的法律体系大致包括以下几种：法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等，法律效力依次递减。
其中立法权由全国人大及其常委会行使，立法通过后，由国家主席签署主席令予以公布。
行政法规由国务院制定，通过后由国务院总理签署国务院令公布，其地位次于法律。全国性法律的实施细则，亦多属行政法规序列。
已在国务院法制办官网上征求意见的《实施条例》，即为行政法规——行政法规仅能规定行政部门的权力边界，而无权规定其他机构的义务。作为最高权力机关的全国人大，应如何监管政府预算，显然非《实施条例》可以规定。
中国财税法学研究会会长、北京大学法学院教授刘剑文与全国人大常委会法工委关系密切，他曾受全国人大有关部门委托，担纲《税收基本法》《财政转移支付法》等多个财税法律的起草组组长，对立法权限更为熟悉。
刘剑文，中国财税法学研究会会长
刘剑文认为，《实施条例》是国务院制定的，主要用来规范政府行为，不能规定人大怎么做。但《预算法》明确指出，人大对预算有监督职责，实施条例需要承接相关规定，至少应明确各级政府应接受本级人大常委会监督，政府怎么配合人大来做监督的工作等。
中国财税法研究会理事、大连海事大学法学院教授王世涛长期研究宪法和行政法。他认为《实施条例》的问题在于，财政部门原本属于被《预算法》监管的对象，让它起草条例，其本能的冲动就是扩张自己的权力，减免、豁免自己的责任。“在中国立法中，这是一个普遍存在的问题”。
事实上，《预算法》修订之所以两度成立起草小组，历经三届人大，启动四次审议，十年才得以修订完成，背后即为立法部门和行政部门的博弈。
早在2006年，全国人大主导起草的《预算法（修订草案）》第一稿就已初步形成。该稿站在人大立场上，强调人大对预算的审批和监管权，但最终被束之高阁。
“预算法修订涉及政府各部门的权力调整，全国人大常委会提出的修正意见，很多方面将约束政府部门的权力，修法过程遇到非常大的阻力。”一位参与过修法讨论的政府部门专家说。
2008年，在十一届全国人大常委会成立后，由全国人大常委会预算工作委员会（下称预工委）牵头，会同财政部、国家发改委、审计署等十几个部门组成预算法修正起草小组，其间几经波折，到2010年底，预算法修正事宜由全国人大常委会预工委转至国务院，财政部逐渐成为修法的主导者。
2014年8月，修订后的《预算法》在十二届全国人大常委会第十次会议上通过。9月初，财政部部长楼继伟即接受新华网采访时说，新《预算法》贯彻实施不打折扣至关重要，其关键就是要做好新《预算法》实施的立法配套工作，其中，中央层面需按照新《预算法》确定的原则及授权，抓紧修订《预算法实施条例》。
这一表态意味着，与《预算法》一脉相承的《实施条例》，由财政部负责起草已是定局。定局之下，刘剑文呼吁，全国人大常委会需要就如何加强预决算监督，尽快形成文件。
“财政宪法”
学界往往将《预算法》称之为“经济宪法”。刘剑文不同意这一称谓，他更愿意称其为“财政宪法”。
刘剑文说，《预算法》首先是一部治理国家财政的大法。预算涉及每个人的生老病死衣食住行，它要解决中国收入分配问题、政府每一笔支出的合法合理性问题，若仅强调其经济功能，就会将这部法律局限于政府对经济进行宏观调控的工具。
在治理国家的过程中，人大权力的配置极为重要。但目前的新《预算法》中，人大对预算的修改权、调整权和否定权均没有规定。一名人大代表曾向财新记者抱怨：预算涉及内容众多，人大代表即便对其中一些内容有意见，亦无法单独对其表决，“若对整个预算投反对票，一旦预算通不过，对社会的影响面又太大”。
“这些问题，尤其是全国人大如何监督、控制和制衡政府花钱问题，不是仅靠修改《预算法》条文就能解决的。”韦森认为，整个《预算法》的修订，已经碰到了单一法律修改的“天花板”——很多问题必须通过修改其他的法律、甚至是对中国国家治理体系进行调整后才能解决。
在学者们理想化的蓝图中，应该在全国人大设立预算委员会来监督政府执行《预算法》，负责预决算的审批和财税的立法工作。半年前，广州市人大成立预算委员会，并且是代表人数最多的专业委员会。
目前全国人大负责预算的机构主要是全国人大常委会预工委，这是全国人大常委会的工作机构。学者们建议设立的全国人大预算专业委员会，则是最高权力机构的一部分。“两者的地位、权威都会有所不同。”韦森说。
事实上，在人大的专业委员会中，财经委也参与到预算监督中，并向人大汇报。但财经委对接的政府部门太多，亦无法将全部精力放在预算中来。“如果没有专门的机构管预算，那么就没有办法体现预算权威和功能。”刘剑文说。
此外，学者们还提出，即便不能成立预算委员会，也应该适当增加现有预工委的编制。中央民族大学的熊文钊教授曾估算过，如果预工委从现在的20多个人增加到200个人的话，那么可以每年为国家节省至少500亿元。
在学者建议书中，“设立预算专业委员会”是最重要的一条。韦森说，这显然还涉及到《全国人民代表大会组织法》，已超出《预算法》修订的范畴，学者们对这条建议最终不被采纳都有心理准备。但刘剑文认为，做不到也不妨提，“为将来中国建立现代预算制度、做实人大做铺垫”。
“将政府作为规范对象，这是《预算法》的进步。但社会公众、人大的权力在某种程度上仍有软化的倾向，这是《预算法》留给未来的任务。”韦森说。
谁来问责？
学者们普遍认为，新《预算法》的一大缺陷就是，没有规定谁来问责。尽管第九十二条至第九十六条都规定了责任问题，但问责的主体却没有规定，如何启动追究的程序亦不明确。延续下来的《实施条例》亦无法明晰这一问题。
“我们只是把预算制度的笼子造起来了，但是实际上没有看笼子的人，或者说没有足够的专门看管制度的笼子的人和机构。”韦森说。
尽管《预算法》明确，人大拥有监督政府预算的权力，但在地方人大的实际操作中，无法追责早已成为监督预算最大的障碍。
欧阳知，广州市人大预算工作委员会主任
在这次会上，各地多名具有人大预工委工作经验的官员，都能随口说出工作中发现的预算不规范的案例。
广州市人大预算委员会主任欧阳知透露，广州市2014年预算草案显示，广州市本级总收入1183.5亿元，总支出1229.4亿元；其中部门预算支出总额为338.3亿元，公共专项支出总额为191.3亿元，两项合计529.6亿元，与总支出1229.4亿元相差699.8亿元。
“这意味着占财政总支出56.9%的支出项目没有反映在部门预算和公共专项预算中，而由财政部门通过代编预算的方式，直接反映在总预算的功能分类科目中，导致预算的准确性和严肃性受到影响。”欧阳知说。作为广州市人大代表，他为此专门提交了“关于完善财政部门代编预算及政府投资项目预算编报的建议”。
南方某省预工委主任也在会上抱怨：“政府把人大批准的预算当回事吗？将决算和最初人大批准的预算比一比，一个项目的开支，是预算的100倍都有。”
中部某省一名人大代表则透露说，该省在人口普查中，有关部门实际的花销仅仅是预算的一半，但这并不妨碍他们夸大预算，“所有人都在想，还能编些什么项目出来，才能把钱顺利拿到”。
只是，对这样的乱象，人大多名官员都觉得，由于在追究责任上没有制度设计，即便对此知情，却也无能为力。
“这次预算法体系的修改，人大功能制度若能进行配套改革，将是个最好的时机。”韦森说。
(财新实习记者詹丹晴对此文亦有贡献)
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