文| 陈颖婷

过去，涉农部门一直被认为是清水衙门，现在看起来却“清水不清”。随着惠农政策的含金量越来越高，涉农补贴已成贪腐的新阵地，不仅涉案金额越来越大，而且涉案环节日益增多。

日前，记者从上海市青浦区检察院获悉，为促进经济的发展，各级政府专项补贴急剧增长，已经进入“大补贴时代”。政府大量真金白银投向基层，一些借机谋利发“补贴财”的现象也频频发生。

【案件】

土地补贴“补”进个人口袋

“套出来的15万余元是用于填补2011年度村里招待费超支的亏空的，这些实际是我们班子成员个人招待消费的开销。如果我们不这样操作，按照镇里规定，这笔约15万余元的亏空就要我们几个村里班子成员承担了，这样的话会扣减我们的奖金。”今年，青浦区某村村支书、村主任及会计3人涉嫌共同贪污鱼塘复耕补贴款，被群众举报。

该村属于青西地区经济欠发达村，村干部不顾上级关于公务招待厉行节约的规定，不仅公务接待费用记账消费，就连平时请战友、朋友、亲戚吃饭也签字挂账。2012年，本村招待费超支15万元。为了填补个人在饭店的吃喝账目，三人商议，从鱼塘复耕补贴赔偿款中支出8.1万元，从某企业应付款中支出6.9万元填补吃喝窟窿。村主任负责伪造支付凭证，村支书签字核准，村会计支付现金，三人密切配合，分工合作，共同贪污15万元。该案已被移送审查起诉。

无独有偶。今年9月，青浦区练塘镇东田村支书陶某涉嫌贪污被上海市纪委通报。2012年8月，土地承包人孙某与练塘镇东田村签订土地流转合同，孙某向东田村支付土地承包款26万元，其中土地平整费52240元。东田村村委会党支部书记陶某与村综治协管员陶某某商量，由陶某某虚构种田大户补贴，从出纳处骗取东田村52240元土地平整费，后两人私分该钱款。该案正在侦查中。

校长瞄上人才培训财政补贴

青浦希望职业培训学校是承担政府补贴培训任务的定点培训机构，主要负责对区内的失业人员、协保人员和农村富余劳动力等急需就业的学员进行培训。身为职校校长的张某，想从财政补贴中分一杯羹。

2011年9月，张某私下注册成立上海帕欧投资公司。2011年10月，帕欧公司开办了慧天职业培训学校。慧天学校一没校舍，二没师资，三没教学设备，是一所空壳学校。

2011年底，某街道社保主任顾某联系张某，请求希望学校帮忙解决该街道的培训指标。于是，张某将到希望学校报名的学员共179人计入某镇的培训人员申报。2012年初，张某找顾某结算补贴，顾某将补贴款107400元支付给慧天学校。

除了由希望学校进行培训后应该得到的费用，某些街镇还直接向慧天学校支付部分培训费，这些费用都进入了慧天学校的账户，总数额为32万元。

农机补贴成了个人“提款机”

农机购置补贴政策作为一项重要的惠农政策，直接带动了农业工业相关产业快速发展。但是，随着农机补贴领域的不断扩大，由此引发的职务犯罪案件也日益增多。

2009年上半年，因政企分离的政策要求，上级要求各区县将农机零配件销售业务从农技站剥离。青浦区农机站站长王某擅自决定以其个人为股东在农机站成立通阳公司作为本区负责零配件销售网点的公司，欲通过该公司盈利来承担其个人在农机站的开销。2009年8月，通阳公司注册成立后，王某指定农机站财务人员兼任通阳公司财物，并将部分销售农机的业务归通阳公司经营，由通阳公司赚取财政补贴差价36万元，用于个人投资、购买车辆等。

2013年4月，王某以他人名义又成立上海厚缘农业科技服务有限公司，个人决定将农机服务费42万元由厚缘公司收取。

此外，犯罪嫌疑人王某还擅自决定将农机站所属的90万元资金借给其个人注册的公司用于申报注册资金和增资，涉嫌挪用公款。

【现状】

涉农补贴成贪腐重灾区

自2004年我国试点免征农业税并推行种粮补贴政策以来，历经10年，我国农业补贴急剧增长高达千亿元，进入“大补贴时代”。中央纪委最新公布的2014年中央巡视组第一轮巡视整改情况和反“四风”成绩单显示：当前涉农资金已成贪腐高发区，近一年来，全国查处各种涉农补贴问题6000余起，涉及资金20多亿元。一位基层检察院工作人员说，农业补贴资金流失问题，已从小打小闹的“跑冒滴漏”，到了局部地区出现的“管涌”现象。

记者从上海市青浦区检察院了解到，该院办理的农村基层组织人员的职务犯罪现象呈现上升趋势，在职务犯罪案件中所占的比例日益加大，涉及贪污、挪用、滥用职权、玩忽职守等犯罪行为，涉案金额从一万余元到几十万元不等。

涉农补贴是国家一项重要的惠农政策。随着涉农补贴金额越来越高、面越来越广，其中蕴含的经济利益也越来越受到关注。与其他涉农项目相比，涉农补贴在运转过程中更为灵活，贪腐的方式更为也更为隐蔽。

据了解，近年来政府关注民生，民生投入也大。目前本市在水域、土体、粮食、蔬菜都有补贴，名目繁多，贪腐的空间较大。“例如，水稻常用的补贴就有11项补贴，从种子、农药到秸秆焚烧都有补贴，又分为市级补贴、区级补贴、乡镇配套补贴等大项小项补贴。”检察官告诉记者，如今年水稻市区两级补贴总共可达每亩补贴1000多元。据悉，市农委正在整合补贴政策，已整理的补贴政策多达84条。

【难点】

涉农补贴查处贪腐难度大

与此同时，涉农补贴贪腐的查处难度越来越高。以种粮补贴为例，每年的种植情况不同，检察机关在侦查此类案件时，时常会遇到证据灭失的尴尬。“国有土地有航拍图，而农用土地没有。”检察官表示，现在对于农用补贴的管理手段落后，尽管有相应的制度制约，但操作细节上缺失，也使有些制度流于形式。据悉，目前，国家还没有一个补贴发放登记的基础信息库，往往村里怎么报镇里就怎么批，很少去现场核实上报数据的真实性。

据检察官调查发现，涉农补贴的发放流程导致村委会和种植大户易串通犯罪。涉农惠民补贴资金涉及农业生产各个领域，直接牵涉的职能部门众多。

申报的大致流程为：农业生产者根据自身情况将补贴申请材料递交至所在村委会，村委会初审后盖章确认材料真实性后再上报至镇农业主管部门，镇农业主管部门审查确认后再上报至上级农业主管部门，之后，通过财政补贴资金专户将补贴资金下拨到镇财政，镇财政将资金划拨至村集体账户，最后由村集体账户将补贴资金分发给符合补贴条件的农业生产者。

实际上，村集体的初审及资金拨付功能出现重叠，村集体干部在利益驱使下，伙同甚至直接授意承包户公共伪造虚假的补贴申请材料，村委会予以盖章确认，而这些初审材料是获取财政补贴的重要依据。

同时，基层监管力量不足。检察官指出，镇级农业管理职能部门工作人员严重不足，力量薄弱。如仅农用机械一项就涉及农用收割机、拖拉机、杀虫灯，耕作机械，烘干机、种植施肥机等，每年财政补贴资金均会用于购买上述机械，各镇总体保有量较大，而镇农机管理站一般仅有一名工作人员实际在岗，难免出现职能监管上的真空。

贪腐者通过套取和骗取涉农补贴资金养肥自己的同时，也极大地损害了广大农民的基本利益。使得农民们在对党和国家的惠农政策产生曲解，破坏了党和国家的公信力。

涉农补贴操作不规范成“顽疾”

涉农补贴屡屡被贪腐，反映出基层权力的监管存在薄弱环节，上级部门对村居权力监管不足甚至放任。青浦区所查处的案件主要集中在村书记、主任、会计三类人员身上。村书记、主任手中掌握着财物的支配权，会计是财务管理的具体经办人，他们互相勾结或与外人勾结，窝案串案高发。2014年查处的案件中，有12件村干部犯罪案件，共同犯罪8件，占66%。

“资金管理使用上既是运动员，又是裁判员，集权钱于一身，操作不规范是案件发生的主要原因。”青浦区检察院反渎局副局长陆晖认为，普惠型的种粮补贴或特殊人群补贴，群众基本能拿到；专项补贴等资金，到群众身上是“毛毛雨”还是“足额发放”，则主要取决于操作是否规范。在一些居民村，村主任个人掌控着重大事项决定权，一人说了算，权力过于集中，有关部门未能对其进行有效的监管。另外，会计从业人员原则意识不强，未能把好会计关。会计出纳对一把手言听计从。

与村“一把手”的权力滥用不同，有的村干部在涉农补贴上却怠于行使审核职权，严重不负责任。2010年至2012年，某镇一村党支部书记黄某、村主任钱某受镇农业服务中心委托，履行对该村水稻种植面积的核查职责。村支书和主任在履职过程中，二人严重不负责任，未经核查即签字同意该村某稻米专业合作社三年间的水稻种植面积申报，致使该合作社三年间通过虚报水稻种植面积近900亩，骗取财政水稻种植补贴，造成财政专项补贴资金损失60余万元。该案因涉嫌玩忽职守已被立案侦查。

青浦检察院副检察长黄建荣说，“村官”可能是中国最小的官，但随着城镇化的不断推进，招商引资、城市轨道或大型项目入驻，村干部手中的权力越来越大，可供支配的资金越来越多，腐败的机会也剧增。随着村务公开制度的推行，群众监督意识在增强，个人作案的风险加大，共谋犯罪有增多趋势。

【建议】

实时监督，阳光防腐

如何在“大补贴”时代加强精细化管理，是一道亟待破解的课题。

青浦区检察院发出检察建议，要加强对政府补贴培训质量的监管，重点加强对补贴培训质量的督导评估以及对资金使用情况的审计检查，实行实时跟踪监督。相关部门应该变“材料审核”“纸上签字”为进村入户、实地核查，并对项目的落实进行跟踪抽查，改变过去“一发了之”的工作作风，确保资金真正落在实处。

阳光是最好的防腐剂。对补贴款审核严监督的同时，应增强资金发放的透明度，将资金分配、流向、使用效果等都晒出来，使权力运行的每一个环节都暴露在阳光下，接受公众监督。

青浦区检察院预防科长刘洪杰认为，加强村干部的监督机制，首先应从村务管理体制改革入手，加强对农村基层组织财务管理和监督。完善基层干部选拔任用机制，建立和完善对基层组织干部的监督机制。另外，应当切实发挥好舆论监督、社会监督机制的特有作用，给村干部手中行使的权力加上“安全阀”。

█ 《上海法治报》2014年11月26日

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