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写在前面的话

文/何帆

我发现自己真是个万金油，啥题目都写过。这篇文章是《新远见》杂志2002年约的稿件，谈官员“马年落马”，那时候成克杰、王怀忠都算是“老虎”了，现在看看，啧啧。这篇文章写得匆忙，现在读来觉得很不满意，但偶然闪现出来的一星点思想火花，或许还那么一点意思。

腐败和改革赛跑？

回首2002年，中国政府和腐败分子的“道魔之争”更加激烈。一批批腐败分子“马年落马”，被绳之以法。正是：“锄一害而众苗成，刑一恶而万民悦”。从今年的情况来看，反腐败又出现了一些新的动向：

--继处死全国人大常委会原副委员长成克杰、江西省原副省长胡长清等贪官之后，又一批身居高官的腐败分子身败名裂。2002年查处的高官包括河北省副省长丛福奎、安徽省副省长王怀忠等。这一方面说明政府反腐败的决心不可谓不坚决，另一方面，也反映出在政府高官中仍然潜伏着许多蠹虫。一个值得注意的现象是，从已经公布的案件来看，地方官员腐败的情况可能比中央政府官员更加严重。这大致也符合吴思在《潜规则：中国历史中的真实游戏》中的读史感想：离皇帝近的官员如果贪赃枉法被查处的概率更大，而天高皇帝远则官员腐败被查处的概率更小；

--中国建设银行原行长王雪冰、光大银行原行长朱小华这些金融部门的风云人物被查处，一度引起海内外的广泛关注。金融之所以成为国民经济中最为敏感的部门，乃是因为国民经济的稳定取决于金融部门的稳定，而金融部门的稳定取决于人心的稳定。中国金融体系百病缠身，蕴含着较大的风险，但病根在于体制弊端。人们曾经担心，如果仅仅靠反腐败治理金融风险十有八九将不了了之，甚至可能扬汤止沸。但是，从刚刚闭幕的十六大我们能够获知，在中央委员和中央候补委员中，金融界人士的比重有显著的提高，这说明中央对金融体制改革表现出前所未有的高度重视，而清除金融界的腐败分子，只是做手术之前清理溃烂的伤口。大风起兮，清浊自现。政府进一步加快改革的决心才是稳定市场的最好的“定心丸”。

--腐败的癌细胞在吞噬着整个社会的肌体。2002年人们议论的腐败现象已经不止是官场上的腐败。在最能够激发人们美好理想的文艺界、体育界和教育界，腐败分子也纷纷被暴露在阳光之下。中央电视台文艺部主任赵安被"双规"，据说在他家里搜出来的现金就有1000万。

事实上，自从进入20世纪90年代之后，反腐败战争的硝烟始终没有消散。各级党委、政府和纪检监察机关重拳出击，屡有斩获。根据《人民日报》的报道，从1997年10月到2002年5月，全国纪检监察机关共立案79万余件，结案78万余件，给予党纪政纪处分78万多人，为国家挽回经济损失301亿元。看到这些成绩，在人们额手称庆的同时，又不免扼腕叹息：在政府三令五申之下，为什么腐败分子仍然会"前仆后继"？著名经济学家吴敬琏曾经说，要警惕腐败和改革赛跑。根据历届《最高人民检察院工作报告》及相关资料统计，腐败的增长速度似乎的确超过了中国经济的增长速度。全国各级检察机关1979-1982年查处贪污贿赂等腐败案件总数为98225件，1983-1987年间增至15.5万件，1988-1992年间增至214318件，1993-1997年间，尽管对贪污贿赂、挪用公款等腐败案件的立案标准均已提高，但是案件总数仍然增至387352件，18年间查处的贪污贿赂等腐败案件平均每年以22%的速度增长。难道反腐败是越反越腐败吗？

尽管对腐败程度的衡量一直没有公认的科学标准，但是从目前的一些研究我们仍然可见端倪。瑞士洛桑管理学院定期公布《世界主要国家竞争力报告》，其中政府清廉程度也被视为一国是否具有竞争力的重要指标。按照其1998年的统计，中国的腐败程度大体和日本相仿，劣于美国、德国等发达国家，也远逊于新加坡，但是却好过意大利、韩国、俄罗斯和印度。若按国际透明组织设计的清廉指数(CPI)，1995年中国的清廉指数为2.61，在41个国家和地区中排名倒数第二。1998年中国清廉指数为3.50，在85个国家和地区中排名为第52位，低于世界平均数(4.89)，也低于世界中间数(4.20)。1999年，中国在世界99个国家和地区中排名为第58位。这些研究当然仍很不完善，但是给我们的信息大致是：中国的腐败状况在世界各国基本上是比上不足，比下有余。尽管被抓出来的贪官越来越多，尽管街谈巷议中关于官场黑暗的故事和笑话多少反映出，公众对政府官员的信任程度也在下降。但是，我们仍然有理由相信，中国政府的廉洁程度正在改善而不是恶化。腐败的恶果是动摇政府的有效性和政权的合法性。就像一支都是大烟鬼的军队没有战斗力一样，充斥着贪官污吏的政府也不可能高效率地运转。这几年中国宏观经济稳定、经济增长逆风飞扬、市场化改革有条不紊。试想，如果中国真的已经"腐烂到根"，这些成绩又由何而来，恐怕我们早已经陷入四分五裂了。

反腐败的最佳时机

美国政治学家亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》中语出惊人：他认为在现代化进程中，腐败在特定条件下可能有利于社会稳定。相对来说，上层官僚一般是清廉的。这正像托克维尔所主张的，最稳定的统治是贵族当权，因为贵族甘心放弃金钱上的实惠而换取政治上的权威。亨廷顿指出，上层官僚在一定程度上会宽容下层官僚的腐败，因为下层官僚通过捞取钱财获得满足，不再嫉妒上层官僚。

观察中国的反腐败进程，我们发现90年代是个分水岭。90年代之前腐败的案件较少，对腐败分子的惩罚也不重，90年代之后，时异事移，政府对待腐败的态度发生了较大的转变：秋风渐起、落叶变黄，反腐败的最佳时机已经到来。

腐败的根源在于权钱交易。在改革初期，由于政府财政拮据，默许了一些公共服务行业和公用事业部门，以及一些政府部门甚至军队自谋出路。手中有权的政府部门发现，最容易的生财之道是利用自己所掌握的垄断性权力寻租。20世纪80年代流行的是政府经商办企业，到了90年代则是通过想方设法将本应无偿提供的服务变为"有偿服务"(例如通过行政手段迫使人们购买他们所指定的企事业单位提供的产品或服务)等多种形式实现的。潘多拉的盒子打开了。以创收为目的的各种收费、罚款、摊派屡禁不止，泛滥成灾。中央政府还没有来得及为甩去包袱而松口气，就被各种各样的腐败犯罪搞得焦头烂额。尤其值得注意的迹象是，进入90年代以后，政府管制在某些领域反而有回升的趋势，例如宣布组建国有大型企业集团、打击地下钱庄的同时强化以国有四大银行为主的银行体系以及为国有大企业融资的股票市场、农村粮食流通体制改革一波三折等等。于是，90年代中期以后，公共工程建设领域、粮食购销储存领域、政府采购领域、国有企业经营领域、各种社会保险基金的征管和使用等领域逐渐沦陷为腐败的重灾区。

中国的改革基本上沿用的是分权化的思路。地方政府的官员在改革之后得到了更多的自主权。在中国的政治体制中，经济增长的业绩往往是决定官员升迁的关键。在这种激励机制下，地方政府官员逐渐从非生产性的政治官僚转变为生产性的"企业家"。招商引资成了地方官员的主要工作。这些官员亲临一线，混迹于各式各样的商人们中间。在空气中暴露的时间越长，即使是用特殊材料锻造出来的共产党员，生锈的概率也自然会越大。一个非常奇特的现象是，在改革的早期，腐败分子中不乏能力很强的官员，而且他们都偏好市场化的改革。这是因为，既然腐败的本质是权钱交易，那么首先，官员必须有权，才有和人交换的"筹码"，而只有当市场化改革制造出交易的机会之后，官员手中的权力才具有了市场价值。腐败分子在某些条件下反而更愿意把当地的经济搞得红红火火上去，这样他们才能够有能力榨取更多的贿赂，或者说他们手中的权力才能值更多的钱。同时，他们在表面上又必须保持对党的忠诚，因为一旦失去了权力，他们的市场价值将是悲惨的零。90年代之后，当腐败的官员们完成了"资本的原始积累"并通过种种手段将非法收入"漂白"为合法收入甚至转移到国外之后，他们变得更加有恃无恐、贪得无厌。这是疯狂的最后掠夺。离心力超过了向心力，他们已经连忠诚的伪装都不要了。

越来越多的经济学家指出，腐败将对国民经济带来巨大的损失：(1)腐败会降低一国公共投资以及基础设施的生产效率。公共工程中的腐败现象在许多发展中国家都存在。新修的道路可以在刚刚跑上汽车之后就变得坑坑洼洼，商场可以在顾客如织的时候突然坍塌。(2)腐败降低税收收入，并进而降低政府对教育和健康等公共领域方面的支出水平。据胡鞍钢在《中国：挑战腐败》一书中估计，20世纪90年代，中国的税收流失达5700-6800亿元。(3)腐败降低外国直接投资(FDI)。魏尚进的研究表明，腐败相当于对外商征收了一笔额外的税收，足以令他们裹足不前。(4)腐败产生大量非法企业和有组织犯罪。在腐败问题最严重的地区，出现了相当可怕的政府黑社会化，政府官员和黑社会头目沆瀣一气、鱼肉人民。(5)腐败还引起大量非法财富和资金外逃，据估计，1992-1996年俄罗斯向海外流失600亿美元。海外的报道也披露，大批逃亡海外的贪官，正在国外过着隐秘而奢华的生活。酒过三巡之后，他们吐露真言：最大的遗憾是没有在出来之前捞得再多一些。按照胡鞍钢的估计，腐败给中国造成的经济损失，平均每年在9875亿元到12570亿元之间，相当于GDP的13.2%到16.8%，当真是触目惊心。

政治家的智慧公众的耐心

如果反腐败是放火烧掉我们自己正在居住的房子，那么我们只需要愤怒和激情。但是，反腐败是要做手术切除癌细胞，我们需要的是外科大夫的冷静和理性。在做手术之前，声色俱厉地开一场癌细胞的批斗会于事无补，反而弄巧成拙。反腐败需要的不是雷霆震怒和清扫运动，它考验的是政治家的智慧。

尼赫鲁曾经说过，反腐败不能够站在房顶上大喊大叫：这间房子里有腐败分子。大规模的腐败一定会毁掉政府的声誉，但是急风骤雨、草木皆兵式的反腐败可能会使得人们更快地失去对政府的信心。如果人们每天看到的新闻都是官员腐败的消息，他们就会得到一个印象：所有的官员都是腐败的。这样的社会预期反而会使得当清官的成本更高：世人皆浊，而君独清？在信息不对称的情况下，公众无法甄别真假贪官，这时候官员的最优策略将是做贪官。当上一代官员中有许多贪官，而公众对所有的官员已经形成深深的成见，认为新一代仍然是一丘之貉，那么新一代的官员的最优策略也将是做贪官。腐败将代代相传？这真让人越想越毛骨悚然。反腐败的政治智慧在于：一方面要惩恶扬善，痈疽务去，另一方面要像在旷野中呵护火种那样小心翼翼地呵护人们对政府的信心。

韦托·坦齐认为，反腐败中可能会犯的最大错误就是过度依赖单个方面的行动战略。比如所谓"高薪养廉"，指望通过提高公务员的工资使得他们清廉，或是通过建立一个专门反腐败的政府机构，然后将所有反腐败的任务都推给它。又比如，20世纪80年代以来，中国政府曾经希望借助轰轰烈烈的反腐败运动，毕其功于一役。事实上，反腐败的斗争先后有过四次高潮。第一次是1982-1983年打击经济领域中严重犯罪活动的斗争，第二次是1983年-1987年间开展的整风和纠正新的不正之风的斗争，第三次是始于1988年并在1989年下半年后达到高潮的反腐败斗争，第四次是1993年开展并在1995年达到高潮的反腐败斗争。尽管这四次反腐败斗争的力度一浪高过一浪，但是却如同海滩上扫沙，腐败分子去了又回。反腐败斗争像是消防队员前来“救火”，刚刚熄灭一处的火焰，另一处的火焰又燃烧起来，顾此失彼，疲于奔命，以至于有人发出越反越腐败的悲观叹息。

从90年代中期开始，党和政府逐渐形成了反腐败标本兼治的新思路：通过加强制度建设，从源头上预防和治理腐败。1997年召开的党的十五大正式确认了这一思路。从1997年开始，一系列重大举措相继出台：一是政企分开，中央党政机关与所办经济实体和直属企业脱钩，军队、武警和政法机关一律不再从事经商活动；二是打破行业垄断，比如分拆电信、重组民航、放开城市供水等公用设施部门。今后在入世的压力之下，中国在公共服务业、基础设施等行业的开放程度将进一步提高，国有单位独家坐大的局面将被逐渐打破；三是改革行政程序，入世之后中国取消了789项审批，大幅度地消减了政府官员的任意处置权，同时实施《政府采购法》等"阳光立法"，提高政府行为的透明度。哈佛大学的经济学家史莱夫曾经告诫，转轨国家的政府不要变成处处征敛的"紧抓不放的手"。中国政府的行动显示出，政府正在主动地限制自己的权力，有条不紊地从市场活动中退出，这样有远见的政府，值得我们为之鼓掌喝彩。

历史的演进常常充满了戏剧性。美国经济学家西蒙曾经回忆，在他年轻的时候，美国也是腐败盛行、官员的态度蛮横无礼、假冒伪劣产品充斥市场。但是，就连这位获得过诺贝尔经济学奖的经济学大师也没有弄明白的是，当他成年之后，也就是在10年、20年左右的时间内，美国的政府行为和市场秩序突然有了明显的好转。当我们对现实悲观失望的时候，请记住：惟一值得恐惧的是恐惧本身，惟一令人失望的就是失去希望。俟河之清，要有耐心。