李立惠:四十年铁路运输法院改革 回顾与展望

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——写在铁路运输法院恢复重建40周年之际
 
6月伊始，中央在全党部署开展“不忘初心  牢记使命”主题教育活动，聆听教诲，感慨良多。
时光飞逝，40年已过，作为共和国专门法院之一的铁路运输法院已走过跌宕起伏的峥嵘岁月。
【机关性质】
铁路运输法院是国家设立在铁路系统的审判机关，是我国人民法院组织体系中专门法院的重要组成部分，是除军事法院外规模最大、体系最完整的专门法院。
相对于地方人民法院按照行政区域进行设置而言，铁路运输法院的设置与之不同，它原系按照铁路局和铁路分局的管辖范围设立的。毋庸讳言，铁路运输法院的社会知名度远没有地方人民法院那样高，甚至还有为数不少的人根本就未听说过“铁路运输法院”。无论是谈到铁路司法资源的整合重构还是体制改革，我们都应当对铁路运输法院的历史沿革进行必要的回顾。
【历史沿革】
1953年10月16日，根据第二届全国司法会议精神，经天津市人民政府批准，天津铁路沿线专门法院正式宣告成立。这是我国最早在铁路系统设立的审判机关。随后，铁路沿线专门法院在全国各地相继组建。
1955年，根据中华人民共和国司法部规定，铁路沿线专门法院更名为铁路运输法院。
1957年8月9日，国务院第56次全体会议通过了《关于撤销铁路、水上运输法院的决定》。铁路、水上运输法院被撤销，案件交由地方法院处理，档案分别交地方中级法院和省（市）司法厅（局）接管。
党的十一届三中全会后，我国进入全面改革开放的崭新历史时期，基于铁路运输在国民经济中的特殊重要位置，为维护“大动脉”的安全和管理秩序，保障铁路系统国有资产不受非法侵害，铁路运输法院开始恢复重建。
1979年7月，第五届全国人民代表大会第二次会议通过《中华人民共和国人民法院组织法》，规定了建立包括铁路运输法院在内的专门法院。
根据《人民法院组织法》规定及中共中央（79）64号和中央组织部（79）组通字44号文件要求，1980年7月25日，原铁道部、司法部联合发布了《关于筹建各级铁路运输法院有关编制问题的通知》，各级铁路运输法院由上而下陆续筹备重建。
重建后的铁路运输法院分为三级，在北京设铁路运输高级法院，在每个铁路局所在地设铁路运输中级法院，在每个铁路分局所在地设铁路运输基层法院。并于1982年5月挂牌正式对外办案。其主要任务是审理危害铁路运输的刑事案件和铁路为一方当事人的经济纠纷案件。
铁路运输高级法院的业务工作受最高人民法院的监督和指导。1987年4月，根据当时形势，经中央批准，最高人民法院作出了撤销铁路运输高级法院的决定。铁路运输中级法院和基层法院的业务工作改由铁路局所在地的地方高级人民法院监督和指导。
【现实状况】
2000年以前的铁路运输法院：
受管辖范围限制，不受理纯民事案件（如婚姻、继承、析产类案件）和行政案件，不仅案件数量较少，类型也相对单一，客观上造成大量司法资源闲置和浪费。
人员学历层次低，有很多干警未受过正规法学高等教育，多数是半路出家，有从部队转业复员的，有从铁路站段调至法院工作的，不能适应解决复杂疑难法律问题的要求。
教育培训机会少，法律知识更新缓慢。大部分基层法院距离上级法院路途遥远，甚至跨越省级行政区域。而与距离较近的地方中级或高级人民法院又无业务指导和管理关系。
没有独立财权，经费保障取决于铁路运输企业的资金投入，换言之，铁路运输法院不是由国家或地方政府财政拨款来保障其正常运转的，不吃“皇粮”，铁路运输企业经营形势的好坏直接决定了其向所属铁路运输法院的经费投入。
【体制弊端】
1、法律地位不够明确
1983年《人民法院组织法》第二条第一款第（二）项规定的是“军事法院等专门人民法院”。在“等”字中未列明“铁路运输法院”，因而铁路运输法院存在的法律依据不够充足，其组织机构、人员编制、干警职级和法律职务任免均缺乏明确法律规定。
2、司法公正受到质疑
由于管理体制不顺，铁路运输中级法院所在地高级人民法院对铁路运输法院的监督和指导仅限于业务，而很多实质性问题，如人事任免、劳保福利、经费保障均由铁路运输企业管理和负担。这种体制导致铁路运输法院对铁路运输企业存在严重依赖性，影响了执法公正。铁路运输法院即便公正执法也难逃行业部门保护主义之嫌，屡遭诟病，极大损害了国家司法权威。铁路运输法院社会知名度不高，作出的生效裁判社会认同度低，自动履行率低，执法难度大，当事人对抗情绪严重，每案均须作大量的辩理析法和说服教育工作。
3、监督制约机制缺失
铁路运输法院人事任免游离于国家权力机关对审判机关工作人员的法定任免程序之外。以铁路运输基层法院为例，其干部管理实行同级铁路党委和上级法院党组双重管理，以同级铁路党委管理为主。同时，由于没有与之相对应的同级人大及其常委会进行监督，使得铁路运输法院的司法工作脱离于国家权力机关的监督之外，而只向同级铁路党委和上级法院报告工作。权力缺乏监督制约，很容易造成对国家公权力的滥用，甚至成为滋生贪污腐败的温床。
4、职业身份模糊尴尬
铁路运输法院人员身份重叠，本身既是行使国家司法权的执法者，同时又是正式在编的铁路职工。这就容易造成职业角色的错位，尤其是铁路企业领导机关作为案件当事人时，承办法官往往能更加深切地感受到这一点。
【司法作为】
铁路运输法院的管理体制固然存在诸多弊端，但同时也有其独特的优势，核心就是法院的人、财、物不受制于地方。
以执行工作为突破口，充分发挥执行工作上下级为领导与被领导关系的作用，使铁路运输法院的执行力量集合在一起，形成一个最能打硬仗的铁拳。在“执行难”问题尚未得到全面解决，社会诚信缺位并已成为阻碍我国社会主义市场经济健康发展的重大障碍时，铁路运输法院以化解“执行难”问题为契机，分流地方人民法院执行工作压力，积极承办涉党政机关、涉军队及跨省（区、市）委托执行案件，打开了工作新局面。
尤其是地方法院受到当地政府和部门干预，沉淀多年未能执行的大量“积案”、“骨头案”，在铁路运输法院的体制优势和铁路法官的不懈努力下，被一个个成功执结，赢得了社会各界的交口赞誉。可以说，铁路运输法院因此打出了“口碑”，为解决全社会普遍关注的“执行难”问题，作出了自己的贡献。
纷繁复杂的执行“难案”、“疑案”，同样使铁路运输法院的队伍无论是工作作风还是业务素质都得到极大磨砺，人员综合素质和精神面貌均得以全面提升。
实践证明，铁路运输法院完全有能力办理好指定管辖和委托执行案件。铁路运输法院以公正、规范、高效、文明的实际行动，使跨省（区、市）委托执行难这一制约人民法院总体执行工作的“瓶颈”得到了很大程度缓解，打造了铁路运输法院服务大局、勇挑重担、一心为民的执行品牌，赢得了人民法院“执行铁军”的荣誉，同时也为解决法院系统跨辖区委托执行难题闯出了一条新路。最高人民法院有关部门领导亦认为由高级人民法院指定铁路运输法院执行的办法很好，应予总结、提高和推广。
铁路运输法院全体干警一直用铮铮誓言践行着对党忠诚，以实际行动诠释着司法为民！他们不忘的是初心，尊崇的是使命！
不能否认，铁路运输法院曾为保障我国国民经济大动脉的安全畅通，依法维护铁路运输生产和经营管理秩序发挥了无可替代的积极作用。但随着社会主义市场经济的飞速发展，铁路运输法院日益显现的体制弊端已严重阻碍了我国依法治国，建设社会主义法治国家的总体进程，必须进行改革！
1999年人民法院“一五”改革纲要规定，逐步改变铁路、农垦等法院由行政主管部门或者企业领导、管理的现状。
2005年“二五”改革纲要规定，配合有关部门改革现行铁路、林业等部门、企业管理法院人财物的体制。
岁月荏苒，7年后的2012年，全国铁路运输两级法院整体由铁路系统全部移交驻在地高级人民法院管理，纳入地方高级法院省级司法体系，终于实现了历史性的华丽转身。
【方向目标】
全面实行依法治国，建设社会主义法治国家的冲锋号角已经吹响。
中央层面，2014年党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，确定探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度。昭告中央坚定决心，着力破解案件当事人诉讼“主客场”痼疾难题。
2014年“四五”改革纲要规定，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。通过提级管辖和指定管辖，确保行政案件、跨行政区划的民商事案件和环境保护案件得到公正审理。 巩固铁路运输法院管理体制改革成果，改革部门、企业管理法院的体制。
2018年起施行的《行政诉讼法》第十八条第二款规定：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”
法院系统，2018年2月最高人民法院关于适用《行政诉讼法》的解释第三条第二款规定，铁路运输法院等专门人民法院审理行政案件，应当执行行政诉讼法第十八条第二款的规定。
这就为铁路运输法院集中管辖行政案件进行了顶层设计和制度衔接安排，为铁路运输法院的改革发展指明了方向，确立了目标，创设了新的发展机遇。
2018年新修订的《人民法院组织法》第十五条规定：“专门人民法院包括军事法院和海事法院、知识产权法院、金融法院等。专门人民法院的组织、职权、法官任免，由全国人民代表大会常务委员会规定。”这就为铁路运输法院整体转制为跨行政区划法院预留了法律制度空间。
2019年“五五”改革纲要规定，规范专门法院建设。深化与行政区划适当分离的司法管辖制度改革。科学界定人民法院跨行政区划管辖案件的范围和标准，推动形成有利于打破诉讼“主客场”现象的新型诉讼格局。推动整合铁路运输法院、林区法院等机构，进一步优化司法资源配置。
铁路运输法院的改革探索正未有穷期，实践已经取得多元化积极进展！近两年来，西安、兰州、南昌、广州、上海等地铁路运输两级法院根据最高人民法院批复，已经开始集中管辖行政案件，铁路运输法院向跨行政区划法院转型探索迈出了可喜步伐！杭州铁路运输法院加挂杭州互联网法院牌子，北京铁路运输法院撤销转设为北京互联网法院。
铁路运输法院的改革正逐梦前行，始终在路上！
不忘初心，更不能忘却的是使命！勇立潮头，担当奉献！全体铁法人正在为实现让老百姓在每一个司法案件中感受到公平正义的法治中国梦而不懈奋斗！
笔者坚信，铁路运输法院的司法资源在经过精心的制度设计后，必将焕发出强大的生机和活力，也必将为我国社会主义法治建设做出新的更大的贡献！
石家庄铁路运输法院    李立惠
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