引言： 本文是针对《方某某诉某某县公安局治安行政处罚案——规范性文件一并审查的范围、标准与强度》一文，所引发的法理研讨。编者注
旧行政诉讼法规定，公民、法人或者其他组织不服规章以下的规范性文件，不能单独或者与诉行政行为一并提起诉讼。新行政诉讼法增加规定了，公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政行为提起诉讼的同时，可以一并对规章以下的规范性文件提起诉讼。对规范性文件一并提起诉讼的案件，属新类型案件，应当如何进行审查，各地法院仍在探索之中。该案例分析，提出审理此类案件应当审查以下几个方面的问题：
一、一并请求的范围。新行政诉讼法对一并请求审查的规范性文件的范围问题未作具体的规定。因此，对一并提起的范围如何界定在实务界存在较大的争议。有人提出，一并提起规范性文件的，仅限于被诉行政行为中载明的规范性文件的条文提出审查请求，未载明的条文不可以提出审查请求。作者认为，原告不仅可以对行政机关作出的处理决定所明确援引的规范性文件及条文提出审查的请求，也可以对行政机关取得职权、认定事实、选择程序、解释法律、进行裁量时实际上作为依据却未予以明确援引的规范性文件提出审查的请求。我认为，作者的观点更符合立法的本意。
二、全面审查还是仅限于诉讼请求的范围。对一并提起的规范性文件的审查范围问题，在实践中亦存在争议。有人认为，法院对一并提起的规范性文件审查的范围，应仅限于原告诉讼请求提出的理由的内容，没有提出的，不予审查。作者认为，因合法的规范性文件才能作为衡量被诉行政行为的依据，不合法的规范性文件不能作为衡量被诉行政行为的依据。因此，只有对规范性文件进行全面审查，才能判断规范性文件的合法性，因此，法院审查时，不应仅限于原告的诉讼请的范围，而是应当对规范性文件的合法性进行全面审查。即法院审查规范性文件，应从职权、程序、内容等方面对规范性文件的形式合法性进行全面审查，并应借助“滥用职权”和“明显不当”两项标准对其实质合法性进行适当审查。
三、审查中应当考虑的因素。法院一并审查过程中，法院应考虑规范性文件政策及专业色彩之浓淡、对相对人权益影响之深浅、稳定性之大小等相关因素，故须采取多元审查标准与强度。一是对制定权的审查。职权问题只涉及法律的规定，不涉及事实等其他问题，因此对制定规范性文件的职权审查，应当深入审查，对超越职权制定的规范性文件，应当排除在定案依据之外；二是对制定程序的审查。法院在审查规范性文件制定程序的合法性时，应当对照上位法对行政程序的方式、步骤、顺序、时限、方式等规定的要求进行审查。符合上位法规定的，应当认定为合法，有悖上位法规定的，应当认定为违法。三是对所涉条款具体内容的审查。对于仅涉及内部程序、机构设置等事项的组织规则，应予以较高程度尊重。如果涉及外部相对人的合法权益，对于授益类规范应予以强尊重，对于侵益类规范应予以严格审查。对于解释性条款，由于主要涉及法院所擅长的法律问题，因此应当进行较深程度的审查。四是对事实基础的审查。规范性文件制定中涉及的事实主要是立法性事实，对于立法性事实，行政机关通常被认为具有知识经验、资源、程序以及验证能力的诸多优势，因此法院应当避免进行过于深入的审查，应当给予行政机关强尊重。
该案例分析为我们审理此类新类型案件提供了一个非常好的思路。
作者简介：蔡小雪，最高人民法院法官。
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