董彦斌

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

事实上，最高法院应当完成一次自我审视。这就是以单纯的审判权为标准的自我审视。不能认为，如果只是单纯地司审判之职能，最高法院权力会变小——也许会权力会变大，体制会理得更顺。更何况，我们说的是科学和合理性，是为了把宪法赋予的任务完成的更好，是为了实现天职和法定职责，这和权力大小又有什么关系呢？

 

立案登记、法官员额、巡回法庭，这三个司改热点，我称之为当下的『司改三件套』。『司改三件套』声势大，动作快，社会各界尤其是学界反映强烈。当然，各界热议，和『三件套』不怎么触及敏感话题，比较便于谈论，从传媒到作者都可以畅所欲言也有关。如果我们对比几年前原相关负责人周永康书记卸任时我国发表的司法改革白皮书，就不能不感慨最近几年以来的司法改革措施的确是相当多的。『司改三件套』属于本次司改运动的三面小旗帜。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

前几天，一则『深化司法改革破解案多人少司法难题高端论坛』的研讨会预告因其长而有趣的题目，引起了我的注意。

预告原文说：

正像我们从昌平法官马彩云遇害的新闻里看到的，中国确实遭遇了『案多人少』。《人民法院报》2016年2月29日报道：

这里的两个『无比』是如何推演出来，我们不清楚，但年均结案400件确实多了。一天审结一个以上的案子（含节假日），对于一位法官来说，就算主观不想『忘我』，客观也只能忘我了——写一份质量不错的司法文书也需要半天吧？何况法官除了做自己承办案件的主审法官，还要做其他案件的合议庭成员。

我们常把医学和法学类比，二者同样要求专业技能。我们看到：社会缺医生医院时，可以增加医生和医院数量；缺律师时，律所会按照市场需求来补充。既然如此，缺法官时，不是也应该增加法官人数吗？就像饿了就需吃东西，你让一个饿汉转移注意力，或者让他饿着肚子形成节食少食的习惯，总归不行。电影《活着》里边，被批斗多日的饿医生饿晕了做不了手术，饿极吃撑了没法掌刀，那真是滑稽而惨痛的例证。

而且，案子如果太多，办案质量也就不可靠。谁敢让一个在手术台边站了四天的快累垮的医生动刀子呢？你想学雷锋我也不敢接受。

之前，我国常说『抗洪救灾』『抗震救灾』精神，如果真的存在这种精神，那也指的是非常时期。在常态情况下，一味加大工作量，劳其筋骨，只会疲兵无勇，萝卜快了不洗泥。

『深化司法改革破解案多人少司法难题高端论坛』主办方的问题意识是很好的。但他们设定的三个具体议题似乎有点隔山打牛。

面对如此『案多人少』的情况——招人、扩编，多进点人，不就是最好的解决方案吗？可是，并没有。从三个议题看，会议主办方的思路与『多进点人』的思路迥异。或许主办方这样做的原因很简单——因为根本就多进不了人。就像某部电影里的胡适的台词一样，『无能为力』或者『干不了』。为什么进不了人？因为法院的编制属于『编制委』『编制办』系统在管。

最重要的事情，最重要的常识，要么无法讨论，要么找不到本应透明的答案。这在任何国家都显得可悲。法院的编制谁在管？为什么不能增编？这似乎属于『信息公开』而未公开的范围。至少，相关讨论并不多。在中国，好像法院『编制』成了个客观的『不可抗力』一样。

编制，就像原教旨格律诗派那里的极度严格的格律一样，是『戴着镣铐跳舞』之『镣铐』。我想，真的，如果解决不了最要害的编制问题，而法院想做无巧妇之炊，或者让囚徒在斗室跑『半马』，那只能说『你行你上』了。在我这个『编制盲』看来，解决有中国特色的『编制』问题，并不应该属于什么啃硬骨头的攻坚战。如果这么简单的事都解决不了，那我们如何相信一部分司改的小船不会说翻就翻呢？

说到底，管编制的人们，未注意一个基本事实，那就是：行政和司法不一样。

行政改革的主题，当前在中国主要表现为简政放权。说一个机构人手不够时，首先要考虑的是这个机构、这项权力是不是本来就需精简一下？本届政府取消了很多行政审批事项，也是这个道理。所以，关于行政机构的『编制』人数，理论上来说应该或一定是下行曲线。

司法机构不同。司法是被动型权力，司法只能和必须接受来自公民的审判需求，没有第二种选择。公民纳税给国家，公民通过宪法设定了司法机构，为的就是由司法来提供靠谱的公正审判，提供正义，司法没有把公民拒之门外的道理。

既如此，『编制』只能按照大致的案件数量来设定，只能是上行曲线。法院的编制只需要和必须做到恰当，恰如其分，所谓的『我爱你时，你也恰好爱我』那样的恰如其分。『编制』不应成为疲惫法官之敌，不应成为民众需求之敌。

但是，长期以来，中国的编制制定者方面可能仅仅按照惯例，把司法机构实质上理解成政府的一个部门，或者与公安并列的『公检法』序列，而不是宪法意义上的与政府并列且与其性质迥异的机构。宪法所规定的人民法院对其负责的人大，也没帮上法院的编制的忙。

还记得1950年代初，新设立的各地法院遭遇了『用工荒』，一批旧法人员被清出了法院，另一批虽未清出，但也被调离了审判岗位，当时情况下，有编制也无人可用。时任政务院政治法律委员会主任董必武提出吸纳骨干干部、青年知识分子、五反积极分子、土改积极分子、转业军人（含轻残废的军人）、工青妇帮助选拔的积极分子这六类人进入法院。这就是清出旧法人员之后有编无人的情形。六十多年后，情况变成了——外面有人，里面无编；外面的进不来，里面的还想冲出去。

下面一段话，引自陕西省麟游县人民法院人士2013年所写的《关于麟游法院人员编制、内设机构的调研》一文：

『深化司法改革破解案多人少司法难题高端论坛』这个题目启示我们，『案多人少司法难题』的破解，不仅要头痛医头，还要看到宏大的司改现状。这就是说，要讨论『案多人少』，不能只谈论增编，那毕竟太常识，太简单粗暴了。的确，说到『案多人少』，还得讨论司改，因为『司改三件套』中的两个，恰好还成了当下案多人少两极化的新的成因。

 

魔都三件套（图文不配）

立案登记、法官员额、巡回法庭，这三个司改热点，我称之为当下的『司改三件套』。『司改三件套』声势大，动作快，社会各界尤其是学界反映强烈。当然，各界热议，和『三件套』不怎么触及敏感话题，比较便于谈论，从传媒到作者都可以畅所欲言也有关。

如果我们对比几年前原相关负责人周永康书记卸任时我国发表的司法改革白皮书，就不能不感慨最近几年以来的司法改革措施的确是相当多的。『司改三件套』属于本次司改运动的三面小旗帜。

立案登记的出发点肯定是不错的。这其实和病人到医院看病的道理是一样的。哪有医院不接受病人挂号诊治的道理？立案登记固使案子变多，但假使这案子是蛋，下蛋的并不是立案登记制，而是社会本身，是纠纷多了，到法院找说法的人多了。

我们常听到人们批评司法不公，但是公民还是到了法院请求主持公道来了，有拦着的道理吗？其实，在司改上，可怕的不是案件数量的增加，而是『假立案登记制』，也就是一方面宣称立案登记，另一方面还要各种设限。又或者因为遭遇了『案多人少』的难题，表示推不动，『客观不能』或者『情况太复杂』，假使真的如此，那就显得有点忽悠人了。

法官员额制的出发点，本身也不构成问题。其实，不是设定多少员额的问题，是确定谁是法官谁不是法官的问题。判断标准很简单，审案子的就是法官，不审案子的就不是法官。法院负责人如果不审案子，也不是法官。我们更应该追问：

记得以前说国企的问题时，讲国企是『小社会』，一个企业承担了太多的社会职能，又要办学校，又要开食堂，甚至需要开理发店。那么，我们的法院里边，是不是也有这样的情形？法院是不是也成了小政府和小社会？司法权就是司法权，司法权之外的权力，是不是可以转移出去？

但是，如果不作相应的理念明晰的设定，而只是在现有法院人员里边『划成分』分类别，硬性确定比例，那的确会造成相对年轻和怀才不遇法官的辞别或不辞而别。法院院长和政法委书记的桌上会迎来一张张『世界那么大我想去看看』的申请书。糟糕的是当事人，他们只会迎来漫长的排队。前几天新闻说，国家工商总局是因为『缺纸』而无法颁发商标证，那么法院会不会因为『缺人』而无法按期按质写出判决书？如果弄得不好，这个可能性也蛮大的。

最高法院巡回法庭的出发点，其实也不错。仔细想想，其实我们一直以来的法院设立，也没有完全对应行政区划。

例如，『地级市』的中级法院与地级市人大和县法院的关系，就值得理一理。所谓的『地级市』，是个奇怪的概念。中国已撤消了所有『地区』，又何来地级市？在宪法上，这时『设区的市』，但是，法律上有没有规定设区的市直接领导县呢？设区的市的政府，理论上来说，法定领导范围只能是区政府，相应地，其人大也应由区人大选举产生。设区的市的中级法院，理论上来说，其下级法院也只是区人民法院。

所有的县和『县级市』，与『地级市』的机构之间，最多算一种经省级机构授权的代管关系。此处的中级法院与县级法院的关系，正是这样一种基于授权代管而产生的上下级法院关系。那么，现在清清楚楚设立巡回法庭，在我看来反而比原来不太能说得清楚的上下级法院关系更清楚。重要的是，巡回法庭的工作应该是具有现代司法理念的，应当带有司法改革的探索性和实验性。

照目前三省设立一个巡回法庭来看，全国将来要设到10个左右的巡回法庭，这是怎样的审判图景呢？

 

董彦斌

 

 

我的建议：最高法院将来的巡回法庭，可以承担更多实体审判职能，与此同时，我国的审级可以相应调整为『三审终审制』。目前诉讼法确定的二审终审制，是一种俭省式做法，也减轻了最高法院的不少负担，使得最高法院可以没有那么多的案子。下一步，更多的巡回法庭设立了，最高法院担心『案多人少事情烦』的难题有了抓手，完全可以三审终审。

 

这样来看，『司改三件套』的出发点真心不错。但是，立案登记和法官员额的改革的确又造成了新的『案多人少』，而巡回法庭如果像我刚才说的能够为三审终审制开一条路的话，三审终审制度下的案子会变得更多，中国又将迎来新的『案多人少』。天哪，编制不能增加，良好出发点的改革的结果已经是和将要是案子更多、人更少，难道『案多人少』会变成一个无法破解的魔咒吗？

 

看起来，『案多人少』这样一个不大不小但是处理不好就会变成类似魔咒的难题，已经表明我们不仅需要『司法三件套』这样的好措施，还需要站得更高，飞得更高，不走老路、邪路，而走出司法权的新路。

李宗盛、罗大佑两位老文青领衔的『纵贯线』乐队在春晚曾唱过一首歌，叫《出发》。《出发》的最后一句歌词，原本是『路的尽头是迷宫』，大约是为了『正能量』，春晚版本改成了『路的尽头是晴空』。以此观司改，大几亿十几亿人密切关注的司改岂能走到尽头成了『迷宫』？我想，司法之路尽头的『晴空』，应该是『新法院』。

司改目前正在推进的『以审判为中心』，属于『新法院』的应有之义。这就改变了一直以来我们所使用的『公检法』一词的隐喻含义——似乎法院排在最后也最不重要。

其实，『公检法』这个俗语及其观念的产生，是基于刑罚时代。『公检法』发生联系，只发生在刑事诉讼的链条上。民事诉讼里哪有公安局的影子？今天的中国，早已不是或不应当是刑罚时代，而是契约时代和权利时代。刑罚和刑法的功能，无非是为了保障契约者和权利者的幸福。法定的链条上，意思自治的公民和法人才是诉讼的启动者，与公安和检察无关。

在编制上，以及更重要的——在财政上和对于权力的界定与尊重上，把行政和司法根据其性质和需要，进行恰如其分地理解，是『新法院』的应有之义。各种纠纷的增加，是陌生人社会和商业社会的势所必然。不说别的，就一个淘宝网，一天完成多少交易？不说实际矛盾，即便是交易中的大量误解也会有纠纷。有困难找警察是夸张了，有纠纷找法院至少在理论和实践上都顺理成章。

只要解决纠纷的新机制没有建立起来——例如信仰、信任机制——那么，案件只会增多，相应地，不仅编制应当增加，财政也应供给充足。中国不仅应该给一些非洲国家物质帮助，也应该给自己的司法机构以适格的财政支持。

把法院的职能单纯化和专门化，是『新法院』的应有之义。我们在文章开头提到了『深化司法改革破解案多人少司法难题高端论坛』，承办者是洛阳中级法院。都说『案多人少』了，法院办这样一个研讨会是做什么呢？难道还要派法警专用车带着会议代表去看龙门石窟吗？法院审好案子就好，还是把会议交给社会去办为好。法官要实现员额制，这是一方面。

其实另一方面，非员额制工作人员的职能也值得讨论。我们前面引用了麟游法院的调研报告，报告提到：『县上下达的包村扶贫、创卫、创园、创文、三问三解、双岗双责、争取资金等非司法任务多』，这不应该是员额制的法官该做的事情吧？可难道是非员额制的工作人员该做的事？都不是，都不应该是。

就像军人的职责是打仗不是经商，医院的职责是看病不是开超市一样，法院的人员和职责都需要单纯化。总不能以专业化的名义找来了通过了司考或法律职业考试的优才，又让他去做与法学毫无关系的扶贫创卫吧？我们常听到说『中国不能乱』，难道这里的『乱』，除了社会秩序不能乱，不应该包含机构职能也不应该的『乱』的含义吗？

最高法院也应该单纯化和专门化，这也是『新法院』的应有之义。我在前面讲了巡回法庭的明亮前景是促成三审终审制。其实，回头来看，一直以来的二审终审制确实给最高法院的法官们创造了审案较少的空间。那么，审案较少之时，最高法院的法官们做了什么呢？

譬如，起草司法解释。起草司法解释当然是拥有最高审判权的作为最高司法指导机构的最高法院的必须的职责，但是，起草司法解释不等于在实质上承担立法或立法解释的职能。那只能是一种错位。记得案例指导制度开创时，有一种观点指出，这是不是对人大立法权的『侵犯』？这样一来，最高法院的指导性案例应声低调起来。

其实，案例指导不应该低调，那是最高法院的分内职权与职责，太过于标准化的、立法式的司法解释才是对立法权的混淆。又譬如，除了起草司法解释之外，还写书，以最高法院某某庭的名义出书编书。

事实上，最高法院应当完成一次自我审视。这就是以单纯的审判权为标准的自我审视。不能认为，如果只是单纯地司审判之职能，最高法院权力会变小——也许会权力会变大，体制会理得更顺。更何况，我们说的是科学和合理性，是为了把宪法赋予的任务完成的更好，是为了实现天职和法定职责，这和权力大小又有什么关系呢？

总之，在通往『新法院』的晴空的路上，我们需要干掉『案多人少』的难题，需要真正促成『司改三件套』这一类的改革，我们需要干掉雾霾，走出迷宫。