各级人民代表大会及其常委会（以下简称：“人大”）监督司法是我国宪法及有关法律赋予人大的一项重要职权。然而，人大监督司法的现状不容乐观，与人大作为民意机关的政治定位、作为权力机关的宪法定位不尽相符，与人民群众的期待存在距离，影响人们对人民代表大会制度这一根本政治制度的信心。形成这一现状的原因很多，但重要原因之一是，监督者和被监督者追求了不同的价值目标。实际上，作为被监督者的司法机关并不排斥人大对自身的监督，相反，司法机关很希望人大作出某些有利于自身的监督。笔者认为，面对这样的现实和推进法治进程的要求，加强和完善人大监督司法工作，既不能受司法机关的功利性监督价值观所限，也不能停留于人大消极克制的监督价值观，而是要将二者结合起来，弥合双方的价值目标的分歧。同时，在双方达成共识的前提下，切实转换监督范式，使监督者与被监督者之间的张力维持在适度状态。
一、监督范式转换的基础：价值目标的弥合
人大作为监督者，人民法院、人民检察院（以下简称：“两院”）作为被监督者，它们在对待监督司法的价值目标上是有差异的。人大监督司法的价值目标是公正司法。作为监督者的人大，其监督司法的总体价值目标是司法公正，这主要体现在相关法律的立法目的中，如《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称：我国《监督法》）第5条规定：“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法。”它也体现在执政党的相关文献中，如中共十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。必须加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”这一价值目标的特点是，一方面，它比较概括和原则，监督的口径大、包容性强，即只要为了司法公正，似乎什么都可以监督；另一方面，它没有设置具体的下位价值对其支撑，可操作性不强。这种比较概括和原则的价值目标导致实践中监督者难以把握监督力度和标准，目前存在的人大监督越位或监督缺位现象不能说与此无关。
司法机关监督需求的价值目标主要是独立、权威、高效。作为被监督者的司法机关，其监督需求的价值目标远比监督者的具体而丰富、现实而功利，除了司法公正这一终极目标外，它们更注重独立、权威、高效、民主等手段性目标。这些价值目标，主要体现在相关组织法中，如我国《人民检察院组织法》第3条第2款规定：“各级人民检察院设立检察委员会。检察委员会实行民主集中制，在检察长主持下，讨论重大案件和其他重大问题。如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定，可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。”它也体现在最高人民法院和最高人民检察院（以下简称：“两高”）的司法解释中，如最高人民法院《关于人民法院办理全国人大代表关注案件的暂行规定》规定：“人民法院应遵循依法办理、及时高效、分级负责、加强沟通的原则；最高人民法院承办的案件，应在转办之日起3日内将转办情况函告代表，有关高级人民法院应在收件之日起5日内将转收转办情况函告代表；对申诉、申请再审或对执行、赔偿案件有异议的，一般应在转办之日起3个月内办结。”最高人民检察院《关于加强上级人民检察院对下级人民检察院工作领导的意见》规定：“对于因严格执法而受到打击报复或不公正待遇的检察人员，要积极采取措施，依法保护，必要时依靠党委、人大协调解决。”可见，司法机关的组织法和“两高”制定的规范性文件，通过以报告、协调、沟通为主的接受监督的方式，体现出促进司法高效、维护司法权威、保障司法民主等多元价值目标。这些价值目标的特点是，一方面，其比较具体，易于把握和操作，也都是保障司法公正所需要的，但另一方面，将监督需求聚焦于沟通民意、协调冲突和寻求保护等实际需求，有过于现实和功利之嫌，目前存在的司法机关选择性监督需求就与此有关。
显而易见，从价值目标看，人大监督的价值目标较为抽象，监督姿态较为克制，而司法机关监督需求的价值目标较为具象，接受监督的姿态与需求较为积极。从监督者角度而言，司法公正的价值目标具有终极性、根本性，需要将其具体化，还原出构成它的要素成分；从被监督者角度而言，需要将司法独立、权威、高效、民主等具体价值目标终极化，提炼出其中的核心与关键成分。缺乏具体价值目标而仅仅追求终极价值目标，或者，片面追求具体价值目标而忽视价值目标的终极性，都会影响监督的实效。质言之，充实司法公正的具体内容，此终极价值目标便可成为有源之水，赋予司法公正的具体内涵；反之，将具体价值目标导向公正终极价值，具体价值目标便可蕴含更高层次的理性价值。实际上，人大和司法机关，就各自追求的监督价值而言，互有长短。笔者认为，人大监督的司法公正的价值目标，需要司法机关的监督需求的价值目标来体现和实现；司法机关的监督需求的价值目标，需要人大的司法公正的价值目标来升华和凝结。总之，要以司法的独立、公开、权威、民主、高效和程序的公正等具体的价值目标，求得司法公正这一终极价值目标的实现。
弥合人大监督司法的价值目标，为人大监督司法提供一个相对具体、客观、可把握、可评价的价值目标，目的在于通过强化监督手段、拓展监督范围、深化监督事项等方式来改变不容乐观的监督状态，从而增强监督实效。所谓监督范式，是指在一定时期内形成的普遍适用的带有规范意义的监督模式。笔者认为，要使人大监督司法发挥实效，必须在弥合监督的价值目标之下，切实转换监督范式，即从柔性监督转向刚性监督，从表象监督转向实质监督，从实体监督转向程序监督，从纯粹性监督转向综合服务型监督。
二、从柔性监督转向刚性监督
（一）在监督的方式上，由柔性向刚柔相济转变
根据我国《监督法》的规定，人大常委会监督司法的方式有六种，即听取和审议“两院”的专项工作报告、法律法规实施情况的检查、规范性文件的备案审查、询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定。除此之外，根据我国《宪法》及相关组织法的规定，各级人民代表大会还有听取和审议“两院”年度工作报告、罢免法院院长和检察院检察长（以下简称：“两长”）的职权。对于这些手段或方式，笔者根据其影响的力度大体上将其分为三种类型，并根据实际运用情况，作如下评价。其一，柔性手段。人大会议听取和审议年度工作报告、人大常委会听取和审议专项工作报告。这两种方式使用得最为广泛，但对于这种审议，人大代表或人大常委会组成人员只是集中谈谈看法、提提意见、说说建议，大多数缺少针对性和具体性。即便是人大常委会根据审议作出相关决议或决定，但如何督促“两院”落实这些决议并没有切实有效的手段，人大的跟踪监督实际上做不到。其二，中性手段。法律法规实施情况的检查、规范性文件的备案审查、专题询问。这三种方式针对政府使用得较多，针对“两院”使用得较少，而且对规范性文件进行备案审查，被动审查居多，主动审查很少，即便是被动审查，也很少能够审查出问题，有时公民或组织向人大提出审查要求，后者也往往不作明确答复。[1]其三，刚性手段。质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定、罢免。这四种方式并不常用，针对“两院”的质询也很少使用，[2]全国人大及其常委会尚无运用特定问题调查的实例，地方人大及其常委会运用的也屈指可数。[3]罢免案、撤职案的审议和决定一般也都是在罢免或撤职对象受到党纪国法追究后才履行相应的法定程序。转换监督范式，首先应转变监督方式，由以柔为主转变为刚柔相济。为此，笔者认为监督方式应做如下改变。第一，应注重柔性手段的实效性（将在下文专门讨论，在此不赘述）。第二，应注重中性手段的普遍性。也就是说，针对“两院”就法律法规实施情况开展检查，应特别对“两院”司法活动遵循我国宪法原则、组织法原则和三大诉讼法基本原则的实际情况进行检查；规范性文件的备案审查应增强审查的主动性、被动审查的及时性，对公民、法人或其他组织依法提起的审查申请应当依法受理和及时答复；对专题询问，应选择人民群众反映强烈、社会普遍关注的热点问题和司法机关存在的共性问题开展。第三，应注重刚性手段的选择性。根据我国《监督法》的规定，人大实施特定问题调查的对象应是需要作出决议或决定但有关重大事实不清的事项，这就可能涉及司法机关审理的疑难案件，但为了实现审判独立的价值，属于司法机关的核心职权的事项，人大在行使调查权的过程中不应作出干预。这些事项主要包括有罪事实的认定、法律审判、判决结果的评估等。但有学者将诉讼程序也排除在调查范围之外，[4]笔者对此不予赞同，因为这并不涉及法院依法独立行使审判权，不影响法院对实体问题的裁判。如果此特定问题涉及的是违法不公开审判、控审不分、限制人民陪审员权力、案件久拖不决等问题，而人大对这些程序问题不予过问，司法公开、司法民主、司法效率这些价值便无法实现。我国《宪法》规定：“调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。”这一规定无疑赋予了该监督方式极大的权威性和职权保障性，表现出强有力的刚性，它将为人大及其常委会作出相关决议提供重要依据。人大质询司法机关，重点应针对确有证据的违法违纪的行为、违反法定程序的行为、失职渎职的行为以及作出裁判或决定明显不公的行为。换言之，只要出现上述这几种情形，人大即可启动质询程序，对司法机关进行监督。[5]总之，从柔性监督转向刚性监督，必须在监督方式上由以柔为主向刚柔相济转变。
（二）在监督的法律后果上，明确被监督者的法律责任
我国《监督法》没有专章规定法律责任，对司法机关承担有关法律后果的责任性质、具体内涵以及责任人的范围等未作明确，这使得该法因为“无牙”而成为柔性监督法。转换人大监督司法的范式，必须完善监督的责任制度。第一，关于听取和审议工作报告的法律责任。如果“两院”的工作报告没有被人大审议通过，“两院”应当承担相应的法律责任，但目前缺少对工作报告的科学合理的评价机制、反馈机制和责任机制。因此，应当研究建立相应的机制，完善责任制度。第二，关于规范性文件备案审查的法律责任。我国《监督法》第33条规定：“全国人民代表大会法律委员会和有关专门委员会经审查认为最高人民法院或者最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触，而最高人民法院或者最高人民检察院不予修改或者废止的，可以提出要求最高人民法院或者最高人民检察院予以修改、废止的议案，或者提出由全国人民代表大会常务委员会作出法律解释的议案，由委员长会议决定提请常务委员会审议。”那么，人大常委会也可以经审议，认为“两高”的司法解释存在问题。但“两高”应在多长时间内作出修改或废止，以及在多大程度上作出修改，我国《监督法》并没有规定。2012年1月18日，“两高”联合发布《关于地方法院、检察院不得制定司法解释性文件的通知》明确要求，地方法院、检察院一律不得制定在本辖区普遍适用的、涉及具体应用法律问题的“指导意见”、“规定”等司法解释文件，制定的其他规范性文件不得在法律文书中援引。该通知对1981年《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》的内容作了重申与强调。但在实践中，地方“两院”制定的规范性文件有不少涉及对具体应用法律问题进行解释，其他规范性文件也存在“没有法律依据、内容与法律法规以及司法解释的规定相抵触、缺乏透明度和公开性”等问题。[6]对这些问题如何处置，也未见有法律作出规范。正因为责任制度上的缺陷，人大备案审查这一监督方式出现了“制而不备”、“备而不审”和“审而不查”的状况。因此，必须从法律上完善备案审查的责任制度，明确规定不依法报备或虽然报备但违反法律规定的司法解释和其他规范性文件的法律后果。第三，关于专题询问的法律责任。现实中，专题询问有程序无责任，被询问人对询问人提出的问题不客观回答、回避询问人的提问、对询问人反问或质疑、拒绝回答、对审议意见书中的具体事项不落实或迟延落实等现象较为普遍。对于这些问题，应当建立相应的责任追究机制。第四，关于质询的法律责任。我国《监督法》第37条仅规定：“提质询案的常务委员会组成人员的过半数对受质询机关的答复不满意的，可以提出要求，经委员长会议或者主任会议决定，由受质询机关再作答复。”然而，在作出质询之后，答复结果为不满意的，或经再次质询仍不满意的，对存在的问题不纠正或拖延纠正等问题如何处理，我国《监督法》没有任何规定，这就弱化了质询的强制性和法律效力。质询案一般是因重大问题提起的，代表或委员提出质询后，被质询人负有在法定期限内作出答复的义务，如果代表或人大常委会组成人员对质询案的答复不满意，质询案的答复表决没有获得通过，除了再作答复之外，应当区别不同情况，或“转而采取其他监督方式，如组织特定问题调查委员会，开展特定问题调查”，或“发现或证实了受质询对象的重大的违法违纪行为”的，“可依法对责任人提出罢免案”。[7]总之，从柔性监督转向刚性监督，必须完善被监督者的法律责任制度，为我国《监督法》装上一幅“钢牙”。
（三）在监督主体的心态上，从被动监督转向主动监督
人大的监督心态是积极还是消极、是主动还是被动，直接影响监督的刚性程度。实践中，“两院”专项工作报告选题往往是人大与“两院”相互协商确定的，甚至是由人大征询“两院”的意见后拟定的，还有些是根据“两院”的要求而定的，对人大而言，被动选择的多、主动选择的少，考虑工作方便的多、考虑务实推进的少，由此导致有些监督事项与实际需要、与群众期望的关联度不高。我国《监督法》明确规定各级人大常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议“两院”专项工作报告，这就明确了选题的决定权在人大而不在“两院”。笔者认为，为适应向主动监督转变的要求，针对“两院”每年向人大常委会报告的专项工作议题的选择，应当通过向人大常委会组成人员、人大代表和社会公众公开征集意见等办法加以汇集遴选，以增强专项工作报告的针对性，并回应人民群众对司法工作的关切。首先，在选题内容上，须真正选择那些关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大司法工作议题。其次，在选题把握上，所选的议题应当既是群众和社会关注的热点，也是“两院”工作的难点，而且是经过人大和司法机关的共同努力能够做到的。再次，在选题操作上，要建立一套议题选择机制，包括监督议题征集机制、监督议题筛选和评价机制、监督议题公开机制。具体而言，一是除了我国《监督法》规定的“6+1”途径外，还可以向社会公开征集司法监督议题；二是对征集的建议进行分析论证，对筛选议题进行评价，切实增强选题的科学性、合理性、针对性；三是对选定的议题，依托报刊、媒体、网站等平台，向社会公开，让公众知晓，推动实现监督效益的最大化。
对于“两院”报送的司法解释和规范性文件备案审查也是如此，人大应由被动审查转向主动审查。虽然我国法律规定只有“两高”拥有司法解释权，但实践中司法解释主体的多元化和多层化、解释内容的立法化，解释形式的不规范[8]、解释之间的不协调，越权解释、扩大解释等问题长期受到理论界和司法实务界诟病。实践中，地方各级“两院”出台涉及审判和检察工作的规范性文件也比较普遍，“这些规范性文件涉及的内容非常广泛，在当地司法实践中普遍适用，对当事人的权利义务产生实质性影响，造成国家法制不统一，已引起了社会的广泛关注”。[9]“这些规范性文件替代法律和司法解释而直接成为地方‘两院’办案的依据，如果这些规范性文件不合法，那么造成的危害性不亚于政府不法文件带来的不良后果”。[10]虽然2005年12月十届全国人大常委会通过的《司法解释备案审查工作程序》明确要求“两高”制定的司法解释应当报送全国人大常委会备案，2006年通过的我国《监督法》对备案审查这种监督方式也进行了确认，但实际上，不仅有关司法机关存在选择性报备现象，就连接受报备的人大常委会也是被动审查不力，[11]主动审查更少。总之，从柔性监督转向刚性监督，必须变被动审查为主动审查，即便没有公民或其他组织申请审查，人大也应履行法定审查职责，依职权对“两高”司法解释的具体内容等进行合法性、合理性审查。即使在短期内因数量太多而监督力量不足，也应对被动审查作积极回应，或者有选择性地开展一些主动审查。
（四）在监督的对象上，由对事监督转向既对事也对人的监督
司法人员具有良好的职业操守，是实现司法公正的重要保证。毕竟，司法的独立、公开、权威、民主、高效、程序正义等这些价值，需依靠司法人员来实现。近年来，个别司法人员徇私舞弊、以权谋私，严重损害了司法公信力和司法权威。目前人大对司法的监督重点放在对司法事务、司法工作的监督，而对司法人员的监督不够重视，尽管我国宪法和法律规定了人大对“两长”和法官、检察官（以下简称“两官”）的任免权，但实践中主要是对人的事后监督，等到司法人员因违法违纪被党纪乃至国法处理之后，才由人大履行撤职、罢免等法定程序，缺少对司法人员的日常监督。实际上，事由人做，事因人起，二者不可脱节，所谓“对事不对人”对司法人员职业操守的养成并无好处。从柔性监督转向刚性监督，必须在注重对司法事务、司法工作进行监督的同时，也注重运用宪法和法律赋予的任命、罢免手段。在任免司法人员时不但要考察其专业水平，更要考察其在公正司法上的实际表现，一旦发现司法人员在办案过程中有收受贿赂、徇私枉法等行为，应立即撤职或罢免。有些西方国家设立的对违法失职司法人员的弹劾制度，值得我国借鉴。[12]
三、从表象监督转向实质监督
目前人大对司法事务的监督有不少仅停留在监督事项的表层，而没有深入司法工作的实质。各级人大监督司法所采用的惯常形式是听取和审议“两院”工作报告和任免“两官”。审议是人大行使监督权的基本形式和重要环节。在一年一度的人代会会议上，人大代表根据“两长”的年度工作报告，对审判工作、检察工作进行审议，这种审议的特点是发言的人不多，除了法学工作者与法律工作者外，除非自己参与过诉讼而对司法工作有些感受，否则代表们几乎不发言；即便有代表发言，一般也或是泛泛而谈，或是偏重某些方面，较少深入到重点领域和关键环节。在人大常委会会议上，人大常委会组成人员根据“两长”的专项工作报告，对某一专项审判工作、检察工作和相关决议进行审议、表决，由于信息不对称和报告的内容较专业，这些审议、表决也不容易触及问题的实质。在“两官”任命方面，人大代表基本上只是听听介绍、看看简历，“两院”提请多少，人大就任命多少。这种表象监督是造成目前人大监督司法的实质成效不明显的重要原因之一，不仅人民群众对这样的做法不满意，人大代表和人大常委会组成人员对此也颇有微词。要扭转这种局面，必须实现从表象监督向实质监督的转换。所谓实质监督，“就是指人大对于司法的监督要有实质成效，要真正深入司法的核心和内部，通过监督引领和指导司法，同时通过监督保障和支持司法，通过监督规范和制约司法，通过监督改善和优化司法”。[13]
（一）审议报告应审得“实”、盯得“紧”
审议报告审得“实”，应做到以下几个方面。一是要做好调查研究。人大代表和人大常委会委员为做好审议发言，要积极参加人大常委会组织的调研、视察等活动，深入实际、深入基层、深入群众，摸透情况，找准问题。二是要事先熟悉材料。对于与议题相关的参考材料，要提前阅读、充分思考、认真准备，做到“心中有数”，才能“有的放矢”。三是要提高审议质量。提建议切忌说套话、虚话、大话，应该针对存在问题的症结，讲真话、实话，提出切实可行解决问题的对策措施，增强审议的针对性。四是要在形成“审议意见书”上下功夫。“审议意见书”的建议意见应避免流于抽象，应尽可能可操作、可落实、可检查，以审议意见书检验审议的质量和效果。审议报告盯的“紧”，就是对于监督中发现的问题、提出的意见以及据此作出的有关决议、决定，要及时跟踪问效，紧紧盯住不放，一抓到底，直至问题得到解决、整改得到落实。实践证明，跟踪监督、追踪问效是提高监督实效的有力举措，也是一条成功经验。对于一些重点难点问题，是很难通过一次性监督得到有效解决的，更多时候需要通过“回头看”、“二次审议”等方式长期抓、连续抓、反复抓。对一些“顽症痼疾”，“跟踪”的力度还需进一步加大、方法还需不断改进，直至达到“根治”的目的。对于一些特殊事项、复杂问题，要把握好跟踪监督的节奏和力度，必要时可以增加时间跨度。比如在一年内甚至一届会期内持续进行监督，锲而不舍，必要时可依法启用刚性监督措施。
（二）强化对办理案件的监督
人大能否监督司法个案，历来有不同观点，各地的做法也不尽相同，监督的深度和广度存在差别，虽然我国《监督法》没有将个案监督纳入监督范围，但是这种认识上的分歧并没有伴随该法的实施而归于沉寂。笔者非常赞同王利明教授的观点：“我们既不能笼统地提倡人大应当实行个案监督，也不能简单地认为人大完全不能实行个案监督，而问题的关键在于应当实行什么样的个案监督，个案监督的内涵究竟是什么，对何种情况实行个案监督才能保障司法独立和公正。”[14]根据我国《监督法》和相关组织法的规定，人大对司法机关的工作进行监督，而司法机关的工作最集中的体现就是查办和审判案件，因此，离开对案件的监督，人大对司法的监督就会变得较为空泛。讨论人大是否有权监督个案，必须首先明确个案监督的含义。如果个案监督是针对司法机关违反法定程序的案件进行监督，或者对涉及办案人员违法犯罪的案件进行调查处理，对人民群众反映强烈的案件督促司法机关依法认真复查等情形，人大的监督当然是有必要的，也是不可缺位的；但如果对司法机关的裁判结果，或者对正在查办和审理的案件提出具体建议或意见，包括对已经处理的案件提出改正的意见，就逾越了由司法机关依法独立行使审判权、检察权这一底线。笔者认为，如果人大发现某个已审结的案件确有可能属于冤假错案，也可以向司法机关提出重新审理或提起再审的建议，这种情形的个案监督应与审判监督程序相对接，审判机关和检察机关应认真审查，决定是否启动审判监督程序，并将审查结果报告人大，但这时的人大建议只能作为司法机关的参考，而不应作为执行的依据。如果人大认为应当再审而司法机关不提起再审时，人大可以通过质询的方式，澄清该个案是否符合提起再审的法定条件。这种做法有利于化解当事人的疑惑，使其息诉服判。
与个案监督相对应的是类案监督，即对某一类案件实行监督。为规避个案监督，有的地方人大探索开展对司法机关进行类案监督。一些学者为了规范个案监督、类案监督，防止人大不当干涉司法权，提出了监督的诸项原则，主要是“依法监督”、“集体监督”、“事后监督”、“不代替司法机关行使职权”等。[15]笔者认为，除了“集体监督”属于我国《监督法》规定的监督原则外，其余几项原则均无法律依据，当然，“依法监督”、“不代替司法机关行使职权”并没有错，但是否可以称之为“原则”还需要认真研究。至于事后监督，更不能作为一项人大监督司法的普遍原则，因为事后监督、事前监督都必须以司法机关依法独立行使审判权、检察权为边界，事后监督也有可能出现人大代替司法机关行使职权的情形，如对已生效的裁判指令法院再审；事前监督则未必都会侵犯司法机关的独立行使职权，如对法院正在公开审理的某个依法应不公开审理案件提出纠正的建议。因此，无论是事前监督还是事后监督，只要逾越底线即为越位。实际上，类案监督与个案监督都是如此。类案监督也存在有可能侵犯审判权、检察权独立行使的情形，比如当前出现大量非法集资或非法吸收公众存款案件，不同案件的当事人同时对这类案件的法院判决有不同意见，而请求人大对此作出监督，此时人大不能直接作出纠正意见。因此，无论是个案监督还是类案监督，也无论是事后监督还是事前监督，人大都必须以司法机关独立行使职权为边界，都不能代替司法机关作实质性判断，违者即越权、即违法。
根据上述分析论述，笔者认为，人大监督司法案件的重点应在以下几方面。一是对法院在审判活动中是否遵守法定程序的案件进行监督（具体内容笔者将在下文阐述，在此不赘述）。二是对涉及审判人民检察人员的违法犯罪行为的案件进行监督。如人大通过当事人的检举和群众反映发现在某个案件审理过程中办案人员确有可能收受贿赂、徇私枉法，可以将案件移送纪检机关或检察机关，对于群众反映强烈的重大案件，人大也可以组织特别问题调查。三是对同案不同判的案件进行监督。正如有的研究者所指出的，“如果出现同类案件的处理结果有难以解释的重大差异的情况，公众对这种判决有质疑的，人大自然可以且应该提出质询。通过质询，或许证明了法官的判决的正确性，或许就发现了其中的猫腻和违法行为”。[16]
四、从实体监督转向程序监督
从实体监督转向程序监督，就是要从对具体案件的实体问题进行判断的监督转向对案件的程序问题进行监督。如前所述，对案件程序问题加大监督也是从表象监督转向实质监督的要求。实际上，所谓的实体监督从未得到理论上的认可，但在实践中曾或多或少地出现。这种实体监督明显违背国家机关分权原则，触及司法机关依法独立行使职权的底线。
（一）严格按照宪法法律办事
其一，在宪法层面严格按照宪法办事。宪法是国家根本法，全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则。宪法关于国家机关行使职权和保障公民基本权利的规定，是司法机关开展司法活动必须遵循的基本原则。如我国《宪法》规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。”我国《宪法》又规定，“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。”我国《宪法》还规定，“人民法院审理案件，除法律特别规定的情况外，一律公开进行。被告人有权获得辩护。”我国《宪法》中这些关于司法的程序性规定，关系到公民宪法性权利的保障和国家司法机关权力的正确行使。作为负有监督宪法实施职责的人大及其常委会，将司法机关依照宪法规定行使职权情况和保障公民基本权利情况作为重点监督内容，既是履行监督宪法实施职责之所需，更是通过保障公民程序性利益进而保障公民的基本权利，彰显宪法限制公权保障人权的政治性之所需。因此，人大监督司法，从实体监督转向程序性监督，必须首先转向对宪法层面的关于司法程序性规定的监督，具体而言，就是对是否存在公民未经检察机关批准或审判机关决定，由公安机关执行而进行限制人身自由的现象进行监督，对在司法活动中是否存在侵犯公民人格尊严等其他人身权的现象进行监督，对是否违背公开审判的原则，被告人是否获得辩护权等进行监督。
其二，在“两院”组织法和“两官”法的层面严格按照法律办事。我国《人民法院组织法》和我国《人民检察院组织法》分别是法院和检察院行使司法权的组织法依据，具有仅次于宪法的效力和权威。这两部组织法明确规定了法院和检察院的性质和法律地位、任务、行使职权的要求、组织建设和“两长”与“两官”的产生等，其中有些规定如“两院”依法独立行使职权、公民在适用法律上一律平等、公开审判、被告人有权获得辩护等是重申了我国《宪法》的规定。人大监督司法，向程序正义转换，除了这两部组织法中对我国《宪法》规定的重申部分需要监督外，对于这两部组织法中的其他一些制度形态和办案机制也应监督。比如，审判权、检察权行使的主体是否合法，“两院”的活动是否符合法定的任务或职能，审判的合议制、陪审制、两审终审制、级别管辖是否合法，检察院行使职权的程序是否符合组织法的要求，审委会、检委会委员和法官、检察官是否经过人大常委会的任命等。我国《法官法》和我国《检察官法》分别规定了“两官”的职责、义务和权利、条件、任免、任职回避、等级、考核、培训、奖励、惩戒、工资保险福利、辞职辞退、退休、申诉控告、考评委员会等内容，其中有关职务任免的内容，与我国《人民法院组织法》和我国《人民检察院组织法》的规定的一样，应当纳入人大监督的范围。笔者认为，有关任职回避的规定，也应当作为一项重要的程序性规定，接受人大的监督，因为法官之间、检察官之间“有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的，不得同时担任”相应职务，法官、检察官“离任后二年内，不得以律师身份担任诉讼代理人或辩护人”，“法官、检察官离任后，不得担任原任职法院、检察院“办理案件的诉讼代理人或辩护人”，“法官、检察官配偶、子女不得担任该”法官、检察官所任职法院、检察院“办理案件的诉讼代理人或辩护人”等这些程序性规定，是维护司法公信力、保障司法公正的重要制度措施，有关任职回避的规定被违反了，就违背了人大监督司法的根本价值目标。人大监督司法转向程序性监督，必须将其作为重要监督内容。
其三，在我国《民法诉讼法》、我国《刑事诉讼法》、我国《行政诉讼法》（以下简称：三大诉讼法）层面严格按照法律办事。三大诉讼法是司法机关开展司法活动的专门行动指南，蕴含司法独立、公开、民主、权威、高效等目标价值，也直接关系到司法公正这一总价值目标的实现。人大监督司法，从实体监督转向程序监督，还应对司法机关遵循三大诉讼法规定的基本程序尤其是涉及当事人程序性利益的基本程序的情况进行监督。这些规定，有的是对我国宪法和组织法层面规定内容的重申，有的则是细化。具体言之，在刑事诉讼中，人大对司法程序性监督的重点应是：公安机关、检察院、法院三机关分工负责、相互制约情况；案件管辖是否符合法律规定；回避情况；犯罪嫌疑人、被告人的辩护权保障情况；被害人附带民事诉讼权保障情况等。在民事诉讼中，人大监督的重点应是：当事人的平等诉权；起诉权（案件受理制改为登记制后，对该项权的监督更为必要，也更易于操作）；申请回避权；程序参与权；辩论权；知情权；申请保全权或先予执行权；上诉权；申诉权；申请执行权等当事人程序性利益。在行政诉讼中，人大监督的重点应主要是当事人的辩论权以及法律地位是否平等。需要指出的是，司法实践中的有些现象，比如下级法院向上级法院请示问题，实际上侵犯了当事人上诉权，也违反了二审终审制的基本诉讼制度；法院内部掌握外人无法查阅的“副卷”，不符合审判公开的原则；庭审过程与实际决策过程相分离的审判委员会研究案件制度，不符合审判的亲历性原则；案件久拖不决、案犯超期羁押，违反了诉讼时效规定等。这些现象既存在于个案中，也有一定的普遍性，应成为人大监督司法，由实体监督转向程序性监督的重点内容。因为这些现象，有的已违背了三大诉讼法上的基本制度乃至司法的基本规律，有的则侵犯了公民的基本权利，影响司法公正。
（二）实现监督工作方式的转变
一方面，必须提高人大监督司法的专业化水平。司法工作是一项高度职业化和专业化的工作，要从实体监督向程序监督转换，真正发挥监督实效，必须提高监督者的专业化水平。其一，优化人大常委会组成人员中的法律专业人士的结构。切实落实中共十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》关于“增加有法治实践经验的专职常委比例”的要求，形成监督者与被监督者专业上的同质化。其二，充分发挥人大专门委员会即内务司法委员会的作用。内务司法委员会是人民代表大会的机构，在闭会期间一般与人大常委会的内务司法工作委员会合署办公，内务司法工作委员会的主要职能目前在于为人大常委会监督司法工作提供服务和保障；可以合理吸收人大代表中的法律专家学者和律师进入内务司法委员会，形成专门委员会的专业权威。其三，借用外脑，充分发挥专家作用。应建立司法监督专家库，对涉及专业性较强的司法问题，可以征询专家的意见和建议，专家往往相对中立，提出的意见更加客观。其四，探索设立人大监察司法的专员制度。瑞典等北欧国家议会的监察专员，有权监督法院所谓的“司法行政”，即对司法审判前的程序进行监督，这值得我国有关部门研究借鉴。
另一方面，必须提高人大监督司法的民主化水平。首先，应发挥人大代表的作用。司法工作为群众关注，从而也受人大代表的重视，人大代表能够将普通民众对于司法的期待反映出来，让人大代表参与司法监督，从而使司法更加贴近民意。发挥人大代表的作用，就需要做好人大代表的联络工作，组织人大代表旁听法院的庭审案件，视察司法机关及司法工作，这些都是在听取“两院”一年一度工作报告和专项工作报告之外，富有成效的人大监督司法的方法。其次，应发挥普通民众的监督作用。让民众参与司法监督，既是人民主权原则的要求，也是人大监督司法的民意基础，可以增进民众对司法工作的理解、信赖和支持。关于普通民众参与司法，我国现行法上有两项制度。一是人民陪审员制度。根据全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》，人民陪审员由其所在单位或者户籍所在地的基层组织向基层法院推荐，或者本人提出申请，由基层法院会同同级人民政府司法行政机关进行审查，并由基层法院院长提出人民陪审员人选，提请同级人大常委会任命。目前人民陪审员制度存在的两个突出问题是：人民陪审员相对固定集中，其广泛性和代表性不足；“陪而不审、审而不议”，其参与审判、监督审判的作用发挥不充分。从政治价值而言，正如法国思想家托克维尔所说，陪审制度“是作为司法制度而存在的”，“是作为政治制度而起作用的”，“因此，陪审制度首先是一种政治制度”。[17]从司法价值而言，就是让那些富有社会阅历、了解社情民意的普通民众参与审判，以弥补法官单纯依靠专业判断的不足，将法理情有机对接。根据中共十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对人民陪审员制度改革提出的新要求，应进一步完善随机抽取机制，扩大实际陪审人员的范围；探索建立人民陪审员只参与案件事实认定的机制；对涉及审理征地拆迁、环境保护、食品药品安全等社会广泛关注的重大案件，积极探索实行有两名以上陪审员参审的大合议庭陪审模式。二是人民监督员制度。根据最高人民检察院、司法部《关于人民监督员选任管理方式改革试点工作的意见》，人民监督员的选任和培训、考核、奖惩等管理工作已由原来的由检察机关负责改为由司法行政机关负责，这是深化司法体制改革的一项重要举措，有利于提高人民监督员制度公信力，切实加强对检察权力运行的监督制约，对于拓宽人民群众有序参与司法渠道、建立公正高效权威的中国特色社会主义司法制度具有重要意义。与此同时，最高人民检察院还下发了《人民监督员监督范围和监督程序改革试点工作方案》，在原有人民监督员监督范围的基础上，将查办职务犯罪案件中“采取指定居所监视居住强制措施违法的”、“阻碍律师或其他诉讼参与人依法行使诉讼权利的”、“应当退还取保候审保证金而不退还的”三种情形纳入监督范围，由人民监督员启动相应监督程序；同时设置复议程序，检察机关处理决定未采纳多数人民监督员评议表决意见，经反馈后，多数人民监督员仍然不同意的，可以要求组织案件监督的检察院复议一次。这对完善人民监督员监督程序，发挥人民监督员的监督实效具有重要意义。但是，目前人民监督员制度的法律依据位阶较低的问题仍然没有解决，其制度规范还停留在最高人民检察机关的规范性文件层面，尽管司法行政机关已经介入，解决了“检察机关自己选人监督自己”的问题，但制度的权威性不够。笔者认为，随着司法改革的推进，人民监督员的监督范围在拓展，监督的深度在扩大，监督的力度在加强，实际上已经介入了国家检察权的行使，[18]而人民监督员的产生过程并没有经人大常委会任命这一程序，这是不妥当的，行使国家司法权，理当通过权力机关的任命授权才显得严肃和郑重，否则，尽管对司法权的这种深度介入具有实体上正当性，但在权力来源的程序上也是欠缺的。因此，发挥人民陪审员和人民监督员在司法监督中的作用，必须完善相关规定，提升人民监督员制度规范的效力层级，在更高层次的立法上予以确认，同时探索由人大常委会统领人民陪审员和人民监督员管理的体制和机制，如此，便能更好地对接民意反映机制，对接人大监督司法机制。
五、从纯粹性监督转向综合服务型监督
客观地说，无论是作为监督者的人大，还是作为被监督者的司法机关，在监督与服务的关系上是有共识的，这种共识就是在强调监督的同时，不忽视支持；在聚焦司法机关存在的问题的同时，也同样关注司法机关存在的困难。前文论及的司法机关的监督需求的功利性，主要是指“两院”希望通过人大的监督，帮助解决人财物方面的困难，寻求政府及相关部门对司法工作的支持与配合，消解外界对司法案件的干扰，帮助沟通民意，化解法理情的冲突，摆脱涉法涉诉案件的缠诉缠访，乃至协调检法关系等等。的确，司法机关的这些外部因素对司法公正目标的实现也有重大影响，因而，这种功利性监督需求具有正当性。转换人大监督范式，使纯粹性监督转向综合服务型监督，寓监督于服务之中，不仅是扩大人大监督司法的影响力、发挥监督实效的需要，也更能使监督者和被监督者形成良性互动。但实践中，究竟怎样处理监督与服务的关系、有针对性地通过监督来服务，还需要探索。
（一）人大应成为防止行政干预的“防火墙”
实践中，行政机关干预司法表现较多的是一些地方政府出于“地方保护主义”，为了所谓的经济发展及其招商引资企业的效益而对司法机关办案进行干预。虽然中共中央办公厅和国务院办公厅于2015年3月30日制发的《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》规定，对领导干部干预司法的行为“应当全面、如实记录，做到全程留痕，有据可查”，并且进行“责任追究”，然而，在我国领导干部任用制度和司法人员管理制度不进行根本改革的情形下，仅靠这一制度措施“单兵作战”是很难发挥实效的。笔者认为，如果能让这一制度措施与人大监督司法制度相配套，相信效果会更好些，毕竟，人大作为权力机关的权威是宪法赋予的，完全可以帮助司法机关防止行政干预。[19]因此，人大应通过各种监督手段的运用，帮助司法机关抵御来自外界的干扰。具体而言，就是在听取和审议“两院”年度工作报告和专项工作报告时，指出存在的干预司法的问题，进而在作出的相关决议中要求有关行政机关予以改正。对行政机关干预具体案件的，可以通过质询行政机关与首长的方式，解除司法机关的外部压力并支持司法机关独立审判，甚至可以通过组织特定问题调查等方式，查明行政机关干预的事实，要求行政机关停止干预，纠正违法行为，并对严重干预影响审判独立的行为按照法定程序进行处理。总之，人大监督司法，从纯粹型监督转向综合服务型监督，就是要形成一道防止行政干预的“防火墙”，营造一个权威、公正、廉洁、高效的司法环境。
（二）人大应成为化解法理情冲突的“兼容器”
重视法、理、情的统一是我国法律文化的传统，人民群众衡量司法是否公正的一个重要标准就是不仅要合法，还要合情合理。司法机关作出的裁判，只有道理上讲得明白、说得透彻，才能为当事人和社会公众所理解、接受、认可和遵从，也才能强化司法权威。实践中有的案件在作出判决后受到社会公众的质疑，不少涉法涉诉信访、申诉案件当事人缠访缠诉等就是由于这一点没有得到完全的实现。作为民意机关的人大，应当发挥民意的“传感器”作用，采取听取专项工作报告、质询等监督方式或者公开举行有关听证会等工作方式，“让公众的质疑经由人大常委会的监督渠道提出来，要求司法机关公开回复，使其裁判的理由更加全面而清晰地展现在公众面前”，[20]以法意对接民意，以民意阐释法意。这既可增强司法判决的民意基础，督促司法机关改进工作，强化司法公信力，也能够更好地化解社会公众的疑虑，进而维护司法权威。
（三）人大应成为促进检法沟通的“路由器”
由于“两院”有不同的法律定位，二者既有相互配合的关系，也有相互制约的关系；检察机关还是宪法规定的国家的法律监督机关，负有对法院的诉讼活动实行监督的职责。在司法实践中，“两院”从个案到司法解释、从实务到理念的冲突由来已久并且至今常见。概括起来，这些冲突表现为观念性冲突和利益性冲突两方面。[21]观念性冲突表现为两者整体性、全局性的冲突，体现在检察院和法院对于法律理解、执法理念、价值判断上的分歧、矛盾和对立。如对民事行政检察制度的认识问题，在2000年前后“两院”曾有过争论，尽管我国《民事诉讼法》已作修改，完善了检察机关法律监督职能，但是双方的认识并没有完全统一，实践中若涉及民事行政案件的抗诉和提出检察建议，“两院”时常有不同意见，还有不少问题需要协调。“两院”的利益性冲突也很普遍，比如在公诉案件中，围绕案件赃款赃物的处理问题，法院认为，赃款赃物作为证据必须随案移送是一项基本原则。[22]虽然1998年1月19日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部和全国人大常委会法工委联合作出的《关于刑事诉讼实施中若干问题的规定》第48条规定：“对作为证据使用的实物，应当依法随案移送；对不宜移送的，应当将清单、照片或者其他证明文件随案移送”；“不得以未移送赃款赃物为由拒绝受理案件。”然而实践中“两院”在理解和执行上有时仍存在分歧。另外，在司法解释上“两高”也有冲突。作为产生“两院”的机关，人大应将其作为监督命题。对“两高”相互冲突的司法解释，可以通过备案审查的监督方式消除矛盾。对具体司法案件中带有普遍性的“两院”冲突问题，人大应当及时提出并为“两院”搭建沟通平台，促使问题及时解决。
（责任编辑：姚魏）
【注释】作者简介：杨柳，安徽警官职业学院副教授。
*安徽省人大常委会内务司法工作委员会副主任潘法律对本文的选题与结构确定有贡献，他还协助完成本文的资料收集工作，特致谢忱。
[1]例如，关于“两高”司法解释越权立法的问题，一直在实践中受到关注，也有司法工作者根据我国《监督法》的规定向全国人大常委会提请审查，但笔者从未见过这方面审查结果的公开报道。
[2]学者孙莹收集了自1979年至2008年县级以上各级人大行使质询权的案例92个，其中，质询行政机关的73起，质询公安机关的9起，质询审判机关的8起，质询检察机关的1起。参见孙莹：《论人大质询的启动条件》，《人大研究》2010年第6期。
[3]有人认为，这并不是全国人大及其常委会放弃行使组织特定问题调查委员会的职权，而是因为一直未出现有必要组织特定问题调查委员会的情形。参见杨景宇主编：《监督法辅导讲座》，中国民主法制出版社2006年版，第172-173页。笔者不同意这种说法，如1979年11月25日发生“渤海二号”沉船事故，曾有代表呼吁全国人大组建特定问题调查委员会；2003年5月孙志刚案发生后，贺卫方、盛洪、沈岿、萧瀚、何海波5位著名法学家以中国公民的名义，联合上书全国人大常委会，就孙志刚案及收容遣送制度实施状况提请启动特别调查程序；2011年7月23日发生甬温线特别重大铁路交通事故，也有代表呼吁全国人大成立特别问题调查委员会；2015年8月17日，北京市人大代表佟丽华呼吁全国人大组建“天津爆炸事故调查委员会”。但全国人大均未启动有关程序。参见谢文英：《启动人大特定问题调查，离我们有多远》，《检察日报》2015年8月24日，第5版。地方人大针对司法机关启动特定问题调查，受到社会广泛关注的主要有两件：一是2000年5月安徽省合肥市人大常委会成立汪伦才案件特定问题调查委员会；二是2003年7月辽宁省兴城市人大常委会对该市法院的错误执行裁定启动特定问题调查程序。参见温泽彬：《人大特定问题调查制度之改革》，《法学》2015年第1期。
[4]参见郑贤君：《试论全国人大调查权与审判权的界限》，《首都师范大学学报（社会科学版）》2015年第3期。
[5]参见黄晓辉、杨彬：《人大质询法院之规范》，《法学》2014年第12期。
[6]参见乔晓阳：《中华人民共和国立法法导读与释义》，中国民主法制出版社2015年版，第324页。
[7]参见前注[5]，黄晓辉、杨彬文。
[8]“两高”的司法解释有意见、解答、解释、规则、规定、批复、通知、复函乃至会议纪要等多种形式。
[9]参见前注[6]，乔晓阳书，第324页。
[10]参见李龙、李豪：《论地方人大常委会对地方“两院”规范性文件备案审查的正当性》，《时代法学》2011年第6期。
[11]这种被动审查的“不力”主要表现在不及时、不反馈。实践中常有律师和当事人向全国人大常委会提请审查“两院”司法解释和规范性文件的建议，但这些建议大多未得到及时反馈。专家建议全国人大常委会形成反馈机制，在公民和其他组织提出建议后，全国人大常委会的法规审查备案室是否受理，是否启动审查，应当及时反馈给建议人。参见谢庆：《包头空难家属依法上书全国人大建议审查〈国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定〉》，http://www.legaldaily.com.cn/misc/2005-12/22/content_240179.htm, 2015年11月20日访问。
[12]参见董茂云：《人大监督法院的新思路》，《法学杂志》2015年第5期。
[13]参见汤维建：《论人大监督司法的价值及其转向》，《政治与法律》2013年第5期。
[14]王利明：《论权力机关对法院独立行使审判权的监督》，载毕玉谦主编：《中国司法审判论坛》（第二卷），法律出版社2002年版。
[15]参见陈斯喜：《探寻个案监督与司法公正的契合——人大个案监督实证调查案例分析》，http://article.chinalawinfo.com/ArticleFullText.aspx?ArticleId=31699，2015年11月20日访问。
[16]参见前注[5]，黄晓辉、杨彬文。
[17]参见[法]托克维尔：《论美国的民主》，董果良译，商务印书馆1981年版，第342-343页。
[18]根据最高人民检察院2014年9月4日印发的《人民监督员监督范围和监督程序改革试点工作方案》的规定，这些权力包括案件公开审查权和听证权、执法检查权、要求复议权等。
[19]实际上，这种情况下司法机关往往对人大监督司法表现出积极的姿态，甚至主动请求人大对其监督。比如，1999年12月，安徽省人大常委会对马某诈骗案的监督，就是安徽省高级人民法院主动提出的。该案经原宿县地区中级人民法院一审认定马某犯诈骗罪，判处无期徒刑。马某不服，向安徽省高级人民法院提出上诉。安徽省高级人民法院审理该案过程中，受到来自各方面的干扰和压力，鉴于此，该院遂主动向安徽省人大内务司法委员会汇报，请求介入监督，以取得省人大常委会对公正判决此案的支持。后经人大监督，安徽省高级人民法院顶住了压力，依法对该案作出了判决。参见前注[15]，陈斯喜文。
[20]杨子强：《论人大监督司法的功能结构与模式兼容》，《政治与法律》2013年第5期。
[21]参见郭有评：《冲突视野下的检法关系》，http://article.chinalawinfo.com/ArticleHtml/Article_30706.shtml, 2015年11月20日访问。
[22]参见最高人民法院研究室给吉林省高级人民法院的《关于赃款赃物随案移送和处理问题的答复》（法明传[1999]191号）。
【期刊名称】《政治与法律》【期刊年份】 2016年【期号】 4
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