第85期法治政府论坛于2015年10月31晚在中国政法大学研究生院成功举办。本期论坛的主题为“行政审判体制改革”。为实施依法治国方略，全面推行社会主义法治国家建设，对司法公信力的提高提出了新的要求，司法体制改革成为现实需要，而行政审判体制改革将会成为司法体制改革成功与否的最重要的标志，在改革中法院发挥着不容忽视的重要作用。行政审判体制改革不仅仅是个司法问题，还涉及立法层面的问题，改革现行的行政审判体制已经成为我国司法改革的主要内容之一。此次法治政府研究院邀请了上海市第三中级人民法院院长吴偕林、最高人民法院行政审判庭法官梁凤云为大家解读行政审判体制改革。论坛由中国政法大学法治政府研究院副院长王敬波教授主持。
论坛先由王敬波教授对吴偕林院长和梁凤云法官进行介绍。随后，吴偕林院长从行政审判体制改革研究视角，行政审判体制改革与行政案件的管辖问题阐述了行政审判体制改革涉及的司法问题和立法问题，围绕集中管辖还是分散管辖的问题分析了法院的审级功能地位在行政体制改革中权力配置中的确定。梁凤云法官则从行政法院的六大功能、行政法院现实运行可行性问题及行政管辖体制改革三方面，分析了行政审判体制改革面临的问题及可行性的解决方向。
最后，在王敬波教授的主持下，吴偕林院长、梁凤云法官认真回答了现场观众所提出的问题，并且与观众进行了深入的探讨和交流。论坛在全场观众热烈的掌声中落下帷幕。
（文/王丹阳，图/蔡佳）
论坛精华摘要
王敬波：尊敬的吴院长、梁法官、各位同学，感谢大家也欢迎大家参加今天的法律政府论坛，今天非常荣幸能够请到两位大法官。同时，我们今天的题目也非常的应景，叫做“行政审判体制改革。随着司法体制改革的推进，我认为行政审判体制改革是司法体制改革成功与否的最重要的标志，而作为法院，作为司法体制改革的非常重要的一个步骤和途径，是整个司法体制改革中的重中之重。吴院长在全国都非常具有影响力，现在正在执掌上海三中院，这也是司法改革的前沿阵地。所以这样推论下来，吴院长执掌的三中院的成功与否影响着我国的司法体制改革。在中国的司法改革历史中，注定有一些人是要被载入史册的，比如说我们的吴院长。目前的他的门前挂着三个牌子，上海三中院、上海知识产权法院和上海铁路运输法院，这样的院长，我估计在新中国的历史上估计是独此一人。吴院长本身具有十分丰富的审判经验，也是一个有着很多著述和十分具有影响力的学者型的领导，拥有非常多的关于行政审判方面的成果。在引导全国行政审判的改革当中都起到了非常重要的理论前沿的作用。还有一个想和大家讲的就是，吴院长也是中国政法大学的杰出校友，他曾经在政法的校园里学习了几年，成为了我们今天非常引以为傲的杰出的人物。
同时，梁法官也是我们政法大学的校友，他现在在最高人民法院供职，长期从事行政审判的研究。我对他的一个基本判断就是，他是法官里面写字最漂亮的书法大家，也是行政法官中著述最多的，他的著述成果远超于很多学者。与普通学者相比，他也在全国很多具有重大影响力的案件中做出了裁判。
所以这两位联袂为我们带来关于行政审判体制改革的讲解，我相信会十分的具有教育意义，我的介绍就见到这里，下面让我们欢迎两位大法官为我们做精彩的讲座。我们以师弟师妹的热情来欢迎两位嘉宾回到母校。
吴偕林：感谢王院长对我这样隆重的介绍，作为政法大学的一个校友，今天在这里和大家见面，不知道应该怎么说，如果从老师的角度来说的话，你们就是师侄、师侄女，从学校的角度来讲就是师弟师妹了。离开政法大学今年是第二十三年了，其中回来过一次，但是，进入政法大学的教室参加教学活动，这是第一次，所以有一种“近乡情更怯”的感觉。但是我也很高兴，能够回到母校和我的师弟师妹来探讨一些行政诉讼的问题。
刚才院长介绍了关于我的基本情况，确实，我现在的压力还是蛮大的，因为我工作在全国首家跨行政区划法院的试点单位，同时又是首批知识产权法院试点单位。一个人做了三份工作，只拿一份工资，有三份责任。在跨行政区划法院方面，尤其是行政诉讼这一方面，也有很多的感触，到今天为止我们已经运行将近十个月了。
王院长给我提出的问题是行政审判体制改革的问题，这个题目比较大，我先抛砖引玉，稍后我们的梁法官再进行具体的批评指正，聆听您的高见。
行政审判体制改革一直是一个十分热门的话题，它从行政诉讼法，或者说从行政制度建立以来，就是我们非常热门的一个话题。尤其是行政诉讼法修订之后，特别是在司法改革这样一个新背景下，对行政审判体制改革的研究如火如荼。可以说除了北京，都是基层。我就从基层的角度严一点感想、认识和体会，不对的地方，还请大家之处批评指正。
我想讲三个问题，第一个就是行政审判体制改革的视角的问题，从哪个视角来研究行政审判体制改革，是从业内的研究，还是从业外的研究。用形象的话说就是，成本以内，还是成本以外。卡夫卡有一本小说，到底是城门以内，还是城门以外。我觉得行政审判体制改革既是司法体制改革的一个重要部分，又是政治体制改革的一个重要部分。因为司法体制改革的定位就是政治体制改革的一个重要部分，那么，行政体制改革又是司法体制改革的一个重要组成部分，从逻辑关系上而言，它就是政治体制改革的一个重要组成部分。因此我认为，研究行政审判体制改革的视角，既要立足于司法的视角，也要重点关注立法的视角，因为在体制改革当中，最终都要立足于立法层面。立法怎么看我们的行政审判体制改革，比如，我们的跨行政区划法院的设立，原来是想首先建立跨行政区划基层法院，但是因为涉及到法律上的障碍问题，全国人大常委会研究决定，直接在直辖市设立跨行政区划法院，没有立法和法律制度上的障碍，而设立跨行政区划基层法院，在现有的制度下，当时由于诉讼法还没有修改，所以还是有一定的障碍。
这样的话，我们就必须关注立法的视角。同时我们也应当关注社会的视角，从社会学的角度以及社会的结构层面来考虑对行政审判体制改革的构建有什么样的影响。某种程度上，我觉得还要兼顾一些心理学的视角，对一些问题的认识，它不仅仅是社会学上的问题，还是心理学上的问题。怎么看面子问题，怎么看理智问题，理性的视角问题，这也是一个问题。
第二点，我觉得研究行政审判体制改革，不仅仅是考查法院机构内部设置问题，而是涉及到内和外、上和下、左和右的权力配置的问题。因为体制改革和机制改革不一样，机制改革是内部的运作问题，在体制框架下的运作问题，归根结蒂要涉及到权利的配置问题，这里就涉及到党政和司法的关系处理，司法权的中央属性和地方机构的分级设置，这样一个现状的关系。还涉及到法院功能定位与行政审判权的配置问题，现在从最高法院到基层法院，法院的功能定位如何，也影响着行政审判体制的构建。这个就是，司法管辖区域和行政管辖区域分离的问题。司法管辖区域和行政管辖区域可以适度地分离，这是十八届四中全会中提出的一个重要的改革内容，对我们的行政审判体制改革当然具有重要的影响，这是第二个角度的分析。
第三个视角，研究行政审判体制改革，不只是就行政审判而论行政审判，需要我们从整个司法体制改革、社会治理体制改革，从更高的、更宏观的角度进行思考。比如说，十八届五中全会提出未来对于环保问题要实行省级垂直管理，这些省级垂直管理的体系，当然会对行政审判体制改革有影响，肯定是要顺应这样一个省级垂直管理的这样一个制度构建，来去研究怎么应对。例如现在的跨区划法院，就管理跨地区重要的环保案件，这些环保案件与未来的省级垂直环保管理体制肯定是有一定的对应的关系的。社会治理体系改革，行政管理体制改革，对我们行政审判体制改革同样有影响。
再有一点，研究行政审判体制改革，不只是关注外部的抗干扰的问题，也需要关注法院的内部的动力问题，涉及到在司法地方化这样一个背景下，我们现在当然要改革，去除司法的地方化，但是从历史来看，地方法院和地方党政部门交流的平台问题一直都是行政审判管辖制度改革和行政审判体制改革当中不能忽视的一个问题。我讲一个最简单的例子，我们现在还没有完全施行省级统制，所谓省级统制，就是所有地方法院的法官，法院的人财物的管理，由省一级进行统一管理。以往在没有完全推行这样一个体制之前，地方法院的人财物的管理是由地方党政部门进行管理的。那么就涉及地方法院的人的征编问题，物的供给问题，包括法院办公场地的选址问题，还包括法院的经费的保障问题，这都是由地方党政部门来保障的。在这样的情况下，从法院的特点来讲，能够与地方党政部门直接交流对话的平台，在法院工作中，只有行政审判。所以有些地方讲，要把基层法院的行政法庭撤掉，或者行政审判集中管辖之后，有的时候这不仅是行政庭的人会有一些失落感的问题，地方法院领导也会有一个顾虑，将来在法院需要地方支持的方面，如何去进行交流。因为有些地方讲，以后你们要审计统筹了，不要找我，去找你们省里面去。人的问题，钱不够用，工资奖金没有增长的可能性了，我不能给你钱了，否则就违反程序和制度了。这样的话，地方法院的领导就会感到没有方向了。所以这样一种动力的问题也会对我们的行政审判体制改革产生不容忽视的影响。防止和解决这个问题，构建科学的行政审判体制。这是我想讲的第一个问题，研究的视角从四个方面和大家做一个分享。
第二个问题，主要是想讲，行政审判体制一干多支的现象与发展问题，我今天更多的可能是向大家提出一些问题，不一定都是解答。有些可以解答的我尽量解答，但是有些问题我也在思考。这个问题，就是在行政审判体制改革当中，实际行政审判权的配置，到底是统一整合，还是维持现有的一干多支的现状，甚至于不断建立新的分支。什么意思呢？从现实来看，从案件主体来讲，比如上海的少年审判、未成年人审判，已经把未成年人审判划给未成年人审判庭来办理了。有些地方的老年人的行政审判，也放在老年庭去审理了，其他的我还不太了解全国哪些地方还会有。再比如说，从案件的地域上来分，现在涉及到最高法院巡回法庭审理跨地区的行政案件。跨行政区划法院管理跨地区的重大行政案件。普通的地方法院，仍然有行政案件的管辖权，按照地域层面来讲，它也是一个多支多元的体制。
从案件的类型上来看的话，例如知识产权已经把行政案件拿过去了，我是知识产权法院的，知识产权案件不在三中院管辖，而是在知识产权法院管辖的。我们的知识产权法院管理的更多是知识产权的行政案件，七千多件知识产权的行政案件，民商事案件一千多件，专利商标的确权案件全部都在它这里。知识产权已经这样划拨过去了。据说海事还是想回归，我不是很确定，原来有一段时间，海事行政案件是由海事法院管理的，据说可能有会要划过去。研究行政审判体制改革或者本身的时候，不能维持这样一个一干多支的现状，在主干的下面有我们普通的行政庭审理的行政案件，有跨区划的行政案件，有知识产权的，可能即将来到的海商海事的、未成年人的，多类型的、多主体、多地域的行政案件的审判权的配置，如何评估这样一种现状？构建行政审判体制，不能说只讲普通行政庭的案件，不能把刚才讲的这些知产的这些东西排除出去，否则就不完整了。这样一种一干多支的现状到底是科学的还是不科学的，到底是要继续整合，还是继续分流，甚至于进一步分解。说句实话，比如上海，有些政协委员呼吁建立金融法院，如果建立，那么金融行政案件可能就要划拨出去了，所以行政审判的大主干在不断地被分流和侵蚀，对这种方向应如何看待，这对于我们的研究也是值得关注的。必须要论证每一个分支划拨出去的可行性和必要性，以及与整个行政审判体制的协调问题。这是我想讲的第二个方面的问题。
第三个问题也是目前比较热门的一个问题，行政审判体制改革与行政案件的管辖的问题，如果把这个问题提炼一下，那就是集中还是分散，行政审判体制是集中管辖，还是分散管辖，有几个问题必须关注。一个就是法院的审级功能的定位与行政案件的管辖和行政审判体制改革之间的关系问题。我们全国有四级法院，最高院、高院、中级法院、基层法院，它们的功能定位如何确定，某种程度上决定着我们行政审判体制的权利配置和方向。比如，现在的司法改革，最高院确立的纲要中也讲到，一审是重在解决事实认定和法律适用，二审重在解决事实法律争议，实现两审终审，再审重在解决依法纠错，维护法院的权威，这是从审级上来讲的。当然再审不一定就是上级法院的再审，也可能是发回重审以后的再审。但是我们上海曾经提出一个定位，就是基层法院到底是一个什么定位，中级、高级法院是一个什么定位，对于最高法院的地位我们地方是不敢提的。但是有一个希望的问题，对领导不敢提要求，但是可以有期待。基层法院，应该是调判结合，化解矛盾，法律争议毕竟是一种矛盾和纠纷，怎样化解，使得矛盾不激化，不上交，不转移，在我们这样一个大国，基层的定位很重要。而中级法院我们提出的就是，两审终审，定纷止争。对于高级法院就是依法纠错和区域的司法统一。比如在上海，对上海的中级法院和基层法院的案件依法纠错，同时也要保证上海地区的法律适用的统一，这是对于高级法院的职能来讲的。对于最高法院的职能和定位，我认为最高法院最好不要成为一个纯粹的办案机关，要办理案件，否则没有指导的针对性，但是不应该办一般性的案件，而应该办重大的、新类型的、具有导向性的案件，发挥案件的指导和司法的统一职能。如果基于这样一种定位，我们的行政审判体制改革，它的权利配置还是有一定的影响力的。例如，矛盾要属地化化解，阻隔地方干预问题如何解决。一方面要尽可能把矛盾化解在基层，否则全国的争议最终都集中到最高法院，集中到北京来，那么对于一些信访和上访的人员集中到北京来，对于北京来说也是巨大的压力。对于诉讼当事人来说也是一个不小的负担，对于各级法院来讲更是如此。
在矛盾要属地化解、就近化解这样一个现实的要求之下和社会矛盾治理这样的要求之下，我们防止行政审判案件经常引发的地方的保护干预的嫌疑也好，实质性的存在也好。做到这一点，要么就把管辖权上收，要么异地，上收就是集中，异地就是分散。这里就必然面临这样一个选择权的问题。从历史来看，有些地方也搞了梯级管辖，有些地方也搞了异地交叉管辖，效应非常好，但是持久观察下来却出现了一些问题。我记得在2013年的一篇文章中提过这个问题，经过了一些年的施行之后，预想的示范性的效应和公正效应没有得到很持久的持续。梯级管辖和异地交叉管辖存在的可持续性的问题还值得我们研究。在集中的方面，是横向集中，还是纵向的集中，也是值得关注的。所谓横向集中，比如在基层法院层面的集中，把一些区域的行政案件集中到某一个行政法院；所谓纵向集中，就是把下级法院的案件集中到上级法院来进行管辖。这两个模式的选择，也必将对我们的行政审判体制的改革产生影响。在上海市，说句实话，矛盾不是很大，上海市交通很便捷，除了崇明岛以外，最远也就是一个小时的车程，而且现在上海的地铁很发达，最远的郊区的老百姓，除了崇明岛，可以乘坐地铁直接到人民广场——上海市中心的所在地。横向和纵向的集中各有利弊，而且不适宜一刀切地规定应该是横向集中还是应该纵向集中。在集中分层中，还有一个就是集中管辖与异地管辖结合的问题，好像河南现在是这样做的。每个法院不管理自己区划内的案件，而是别的区域。相对集中以后，再进行确定。有一些地方采取这样的模式，有其合理性，但是如果是推磨转的话，是相对固定的推磨转，还是每隔几年需要调整的推磨转，都是实践中可能存在的问题。如果是相对固定的推磨转的话，比如上海市的长明区的法院管闵行区的法院，如果固定长期这样的话，迟早会发现这样的异地管辖没有达到相应的目的。就上海而言，各个区县的领导经常见面，很方便。现在我们强调了要解决行政干预的问题，中央出的文件可能会对这个问题有所遏制或者有所阻碍，但是中国还是相对的一个熟人社会，难免会产生一些影响。如何在制度设计的时候就对其加以规范和防范，这是一个值得研究的问题。在集中和分散的问题上面，现在比较关注的一个点就是行政区划法院的管辖与行政体制的改革的关系问题。也就是我们的选择是，是普通的行政区划的法院的管辖，还是特殊的管辖格局，也就是跨行政区划的法院的管辖。随着跨行政区划法院的设立，也带来了一些值得我们思考的问题，因为最高法院巡回法庭审理跨地区重大行政案件，它是跨省的。那么我们的跨区划法院，是中级法院，我们的三中院和北京的四中院，也是审理跨地区重大行政案件，当然我们是在直辖市以内，未来也可能是在省以内。按照最高法院的改革纲要，要把铁路基层院改造成为跨行政区划的基层法院，审理跨地区的行政案件。由此带来的问题就是，中央四中全会讲的就是，要建立普通案件在行政法院审理，特殊案件在跨行政区划法院审理。同时，又要建立行政区和管辖区适度分离的行政案件的管辖制度。我们也一直在思考，如果我们三中院的行政案件管辖范围包括重大的跨区划行政案件，如何界定什么是跨地区，什么是重大，最高院没有给我们答案，我们自己在不断研究。我们上海和北京的做法也不是完全一致，北京市四中院已经把所有区县的案件移到自己的管辖范围内，我们还没有完全做到。我们现在是把涉及到上海市政府的一审案件和涉及到上海市市级机关的二级案件，还有海关走私的案件，还有垂直管理的部门的案件放到我这里管辖。在这当中，因为我们上海现在有三个中级法院，原来是是一中和二中，现在我们这里是三中。在这当中，我们就会产生管辖权的争议，到底是跨地区的行政案件，还是普通的行政案件。中央讲的是，普通案件在行政区划法院审理，跨地区案件在跨区区划法院审理。行政诉讼法实施之后，涉及到复议机关作为共同被告，又带来了一些更新的争执，进一步研究这种争执，会发现在行政审判体制的改革当中，随着跨区划行政法院的设立，我们讲的跨地区的行政案件的管辖，是讲的具有跨地区的因素的案件，还是说，整个案件的集中。因为行政案件比较特殊，因为特殊的案件在跨区划案件审理。如果整体把行政案件作为一个特殊的有必要的一个与行政区划相分离的一个案件，那么都属于跨地区法院来审理了，那么这样一个体制就全面集中了。
根据这样的一个案件的辨析上来讲的话，我认为需要研究的技术问题有这样几个。第一个就是跨区划管辖案件的类型，除了具有跨地区案件特性的判断要素以外，还涉及到是把行政诉讼案件进行跨区划管辖，集中管辖，还是把行政诉讼和非诉行政案件相区别，进行不同的管辖。因为我们讲行政审判体制，诉讼案件和非诉讼案件都是行政诉讼法中需要研究的问题。有的地方在涉及到非诉行政案件仍能保留在当地，把行政案件集中到跨区划法院，或者相对集中进行管辖。这从地方上面来讲是有争论的，原因在于，在这样划分之后，有这样一个问题，也就是操作上的问题，因为行政庭原来是统一办理行政诉讼案件和非诉行政案件的审查的。把审查权、执行权和判断权相分离，如果把行政诉讼案件和非诉行政案件分开，进行相对集中管辖行政诉讼案件，非诉案件仍然保留在原法院，势必就会涉及到我们的操作问题，就是行政庭的人员如何划分，机构如何建制，行政人员一分为二。说句实话，一旦跨区划管辖或者施行相对集中管辖的话，带来的不仅仅是案件的集中，而且是人员的集中。人员的集中在上海不成问题，但是在省里面就会存在问题。比如说，知识产权法院，广州知识产权法院和我们不一样，我们和北京是直辖市的。广州知识产权法院招兵买马，因为它是施行知识产权集中管辖的，从其他的省市招入了一批知识产权的法官。但是之后就发现一个问题，也就是生活的问题，人家怎么进来，生活的负担如何解决，毕竟广州的物价和其他地区的物价不一样，生活成本不一样，就会对这些法官的选择，要不要到这里来，造成影响。同样我们行政案件也会造成这个问题。如果行政法院集中管辖，整建制的把建制划拨到一个法院去，编制可以划拨过去，但是人不一定跟着过去。而且把非诉和行政划分了之后，人员就会一分为二。往往会出现，年纪轻的，或者外地进入这个省的，反正是无证无凭，也无所谓了。如果一直在某一个区法院工作，发现集中到某一个法院之后，这个法院很远，肯定不会报名的，因为不可能强迫把人调过去。由此就造成了操作中的人员组织的问题，这个问题改革不好，必然会对改革的效益产生一定的影响。因为你的素质和人员跟不上，集中管辖的效益必然打折扣。按道理来讲，集中管辖的承办法官应该是具有高素质的法官，而不能是作为附带的法官，否则改革的效益就很难保证。但是如何吸引法官到这个队伍当中来，值得研究。
再有一个就是跨地区管辖的组织形式，到底是采取法院跨区管辖，还是由法院的行政庭内进行跨区管辖，也是不同的选项。最高法院的巡回法庭代表的是最高法院，有些地方采取的是行政庭来进行跨区管辖，承担这样一个责任。现在是跨区划法院、不跨区划法院的分工问题和配置问题，比如说我三中院也是跨区划法院，管理一部分相对集中的行政案件；那么普通的地方法院，它也要集中管辖行政案件，集中放在一个庭中，一个法院中。比如，广州铁路中院，就是纯粹办理行政案件的，或者是广州铁路中院下面有两个法院，其中有一个是纯粹办理行政案件的。它准备这样做，就等于是整个院是办理行政案件的。这个模式能不能行，其示范性也是需要我们加以关注和研究的。
再有一个就是跨区行政管辖的地域范围问题，是省内跨区，还是省外跨区，现在我们都是在省内，最高院巡回法庭是省际的，因为它代表最高法院，全部都是它的辖区。上海三中院目前只能跨到上海的整个地区当中。有人提出，比如北京市四中院，将来京津冀一体化了，能不能跨到京、津以及河北去，能不能跨管辖，如果不能的话，那就正和我们马校长讲的一样，能不能具有典型的跨区划的意义，这也是值得研究的。这就是集中和分散当中值得研究的问题。
第三个问题就是行政案件改革的多样化的探索所涉及到的几个问题。多样化的探索主要涉及到集中管辖、交叉管辖、梯级管辖、指定管辖和选择管辖。一个就是便民诉讼原则的落实和便官诉讼现象的问题。所谓便民诉讼，就是方便老百姓诉讼，不管是集中还是分散，不能违背两便原则。但是随着新的行政诉讼法的实施，涉及到复议机关做为共同被告，由此带来的要不要考虑便官诉讼的问题。所谓便官诉讼，比如说，北京的中央的各个部门原来都是在北京应诉的，或者是复议机关不让它作为被告，不存在这个问题。现在已经出现，中央一个部委，特别是与城市建设有关的部门，在全国各地频繁应诉，不胜其烦。之前直辖市有一个统计，中央的几个部委，原来都不是被告的，现在除了在北京有两百多件诉讼以外，在地方，各个省市，有一百多件诉讼。而且在每个地方诉讼的话，不可能都是在高级法院或者是中级法院，可能是比较偏僻的中级法院，都有可能性。同样，上海市政府也是如此，它作为共同被告，原来一审都集中在三中院。但是现在作为一个共同被告之后，它可能到区法院去应诉。所以这就涉及到法院之间的司法统一的问题，因为每一个法院对于被告应诉的处理方式是不一样的。如果是中央的部委，那就要全国各地打飞的去应诉。由此提出了要不要考虑便官诉讼的问题。包括向北京知识产权法院，多家经营知识产权的案件，也是不胜负荷的。这样的一种诉讼方式，的确做到了便官，但是对于法院来说，压力是变大了。同时也影响了地方知识产权民事案件的处理问题，有时候行政案件拖了半天，民事案件就没有办法解决。我们讲了便民诉讼，但是便官诉讼是不是要加以考虑呢？
第二个就是行政案件管辖的新格局和传统属地化维稳的新挑战。维稳机制是属地化的维稳，涉及到信书也好，上访也好，都是属地化的。如果实施集中化管辖之后，集中到这个法院，这个法院可能面向多个区县、市县，如果只是让这一家法院负责维稳工作，它的压力更大。矛盾适宜分散，而不适宜集中，集中的管辖必然会产生一个矛盾的集中的问题，比如说三中院开庭的第一天，有七十多个上访人员聚集，原来都是在各个区县，现在都聚集在这里，必然会导致处理上访、信访的压力过大的问题以及如何化解的问题。
第三个就是行政案件管辖调整与行政审判队伍稳定和整合的问题。刚才讲到，如果非诉和行政案件分开，会带来这个问题，即使不分开，也同样会产生这个问题。上班的便捷度，生活的成本以及家庭的稳定，都会有一些影响，也需要我们加强关注和研究。因此，集中和分流都各有各的压力，压力的测试之下，我们会选择什么方案，在行政审判体制设置的时候和研究的时候需要全面关注这个问题。
第四个就是行政审判体制改革和机制改革的内在影响问题。也就是流程还是主体，也就是程序问题还是主体问题，对我们的体制改革产生的影响。我的理解，一方面是简易程序的适用所带来的审判体制的改革的影响。表面上，简易程序只是一个法律适用的程序，或者案件的审理程序，但是从行政诉讼法修订之后来看，对简易程序的认识和定位和以往不同了。案件类型开始向层级开始拓展，过去简易的案件都放在基层法院，但是，在行政诉讼法中讲到，政府信息公开的案件属于简易程序的案件，而政府信息公开的案件不仅仅在基层。比如上海市政府就可以成为政府信息公开案件的被告。这样一种被告是由中级法院进行审理的，也就是中级法院也成为了简易程序适用案件的审理组织，这和我们过去讲中级法院主要审理本辖区重大疑难复杂案件这样的一个管辖的定位，是一个重大的变革。有人说，市政府、升级人民政府主体特殊，是重大的案件，但是在行政诉讼法中，把政府信息公开的案件划归到简易程序的案件当中，可以独任审理进行裁判。这样一来，对于中院的定位，我们在行政审判体制改革中也要注意到这个问题。
再有一个就是简易程序审理的方式上，从过去的传唤、送达、简便向审理流程和审查重点的改革，尤其是一些产生的新的问题。简易程序的实施之后，不仅仅是传唤、送达方式的简便，还涉及到庭审方式和裁判方式的简便。有些地方开始研究要不要设立行政案件的速裁庭，尤其是在行政案件集中管辖、数量集中之后，相应法院就要考虑要不要对适用简易程序的案件适用速裁庭。建立速裁庭的案件对于我们行政审判权力运行机制也好，还是对审判体制也好，也会产生新的问题。机制改革中的第二个问题，就是权力运行机制的改革，从行政化到独立性转变之后，所带来的独任审判、合议审判、审委会审判与正义法官会议机制的构建对于我们的行政审判体制的改革有没有影响。过去的行政案件的审批，大家一直诟病的领导审批案件，随着司法体制改革，领导不是自己审批了，都是有合议庭进行，除非是特别重大的案件，司法责任制的改革的文件的要求，行使审判管理和审判监督权以外，一般都不批了，向合议庭和独任判断转变。审委会审判的案件，也是在不断限制它的范围，强化审委会司法统一的职能和监督管理的职能。在这当中又加入了法官的会议机制，就是合议庭对于一些重大疑难的问题拿不准，可以启动这样的一个法官的会议机制，从而为其提供参考，不早做决定，由合议庭自己做出判断并自己承担责任。这样一种运行的机制对于行政审判体制改革的流程，包括运作流程和管理流程会产生一定的影响。包括过去学者专家一直在破冰的就是行政案件的内部请示制度，当然随着合议庭的独立负责原则，由审理者裁判，由裁判者负责，这样一个原则的落实必然会逐步消除案件请示的这样一个制度。这样的机制改革的方式为我们的行政审判体制改革也会产生一定的影响。
最后一个问题就是行政审判体制改革的目标和方向。到底是设立专门的法院，还是跨区划的法院，这一块，值得研究。因为现有法律规定，我们的空间问题，行政诉讼法是这样规定的，关于行政诉讼管辖制度的完善当中，讲到了，经过最高法院的批准，高级法院可以根据审判工作的实际情况确定跨行政区划案件。区县政府作为被告的话，中级法院进行管辖，从这个法律条文来看的话，在现有的制度下难以推断出设立一个专门的法院。在现有法律制度下面，如果经过最高法院的批准，高级法院可以根据审判工作的实际情况调整跨行政区划案件，只是一个内部的管辖权的调整，谈不上审判主体专门上的法律依据的问题。因为专门法院的设定要求全国人大常委会确定，不可能由最高法院的批准决定。在现有的行政诉讼法律制度下面，可能存在这个问题。还涉及到跨行政区划管辖行政案件与跨行政区划法院管辖行政案件的逻辑关系的问题。跨行政区划管辖行政案件包括了横向的或者是纵向的集中的管辖，跨行政区划法院管辖行政案件主要限于跨地区重大的行政案件，两者之间的内涵和外延是不同的，也就决定了在现有的法律框架下，我们不能不关注到跨区划法院管辖行政案件与普通法院管辖跨区划管辖行政案件不是一个概念。由此带来这样一个问题，我们要研究，对于行政审判体制改革的终极目标到底是采取专门法院的模式，还是采取其他的方式，还是有待于我们理论界深入的研究的。从现有的制度的研究来说，我们要关注跨行政区划法院设立的政策考量和未来法院整体体系构建之间的关系。因为跨行政区划法院的构建的变革在于，对于整个法院的体系形成了普通的法院，专门的法院和跨区划的法院，原来的两元机构转换为三元机构了，这种三元机构的构建是十八届四中全会确定的，也是我们现在两家跨行政区划法院作为试点探索的。这一构建把跨地区行政案件放在一起，把跨地区的重大民商事案件、环保案件、食药品案件由它来管辖。我不一定理解地准确，今后跨地区案件的审理从顶层设计来讲有这样一个考量，建立这三元化的法律体系，如果这样一个三元化的法律体系解决了，跨区划的法院的设立目的是什么，就是解决地方保护主客场的问题，其中最引人关注的可能就是行政案件。在现有的制度前提下，要研究跨区划的法院对于我们行政审判未来的终极目标有没有影响，多大的影响。我认为，是有一定的影响，甚至是比较重要的影响，到什么程度，会不会对我们终极目标的实现，也就是对于行政法院的设置有没有产生重大的影响，需要我们去关注。对于行政审判体制改革的目标方向到底应该是专门的法院，还是跨区划的法院，特殊的跨区划的法院，这也是值得关注的一个话题，具体如何论证，我就不占用时间具体阐释了，不足的地方还请大家批评指正，一会儿还有交流的机会，谢谢大家！
王敬波：非常感谢吴院长，吴院长确实是站位非常高，虽然自谦说是基层法院的，但是他是来自于中国最先进的国际化大都市的，而且又是整建制的法院改革，是整个司法体制改革的排头兵，所以站在改革的最前沿，所以视野也是非常的开阔，从不同的视角，为我们描绘了一干多支的整个行政审判体制改革的进程，就改革与行政案件的几种管辖，集中和分散的技术问题和理论问题，审判体制改革和机制的问题，审判体制未来发展方向的问题都做了非常深刻的阐述。我自己感觉受益匪浅，对于很多问题的认识都非常的深刻，我高度赞成吴院长的判断，司法体制改革绝对不仅仅是司法的问题，应该说是涉及到社会和整个国家的走向，这是宏观问题，还有微观的问题，比如法官个人生活保障的问题，这个问题的改革，需要有高度的政治智慧，这个改革的方向也是决定着中国未来的发展方向，它的成功与否，进度快慢，科学与否都在相当大的程度上决定着我们在什么样的阶段进入到法治国家的阶段。
感谢吴院长深刻的报告，下面我们有请最高人民法院的梁法官来给我们做来自最高的解读。欢迎！
梁凤云：谢谢王老师的介绍，也感谢吴院长刚才给大家介绍的一个很鲜活的司法改革试验的成果，吴院长是我们杰出的校友和榜样。我们作为师弟师妹一直是把他作为偶像来崇拜的。吴院长是我们的前辈，之前是上海行政审判庭的庭长，后来任上海高院的副院长，之后挂六国相印，现在是三个中院的院长。他也是司法改革重镇的一位院长，也是一位先行者。现在中央部署了司法改革之后，北京四中院、上海三中院，还有最高法院的两个巡回法庭，这都是中国司法改革的试验田。
吴院长的讲座也让我很受益，今天我报告的主题是行政法院，吴院长也提到了不要只从行政审判来看改革，可能我今天讲的也主要是从行政审判来看改革。谈到行政审判体制改革，我参与了行政诉讼法的修改，它其实是行政诉讼法修改中的一个问题。用一位法官的话来说，是修法中的一号问题。行政诉讼法是从2011年启动的，而行政审判体制改革是从2013年1月开始的。当时中央政法委向我们征集司法改革的项目，最高法院上报了一些项目，之前关于行政审判的一些司法改革，我们没敢说是体制的改革。比如说在2008年司法体制的改革当中，行政诉讼这个方面，我们改革的是简易程序，只是程序性的改革，机制性的改革。这次2013年中央政法委发了文件之后，明确要求必须是体制性的改革，当时我们的第一反应就是建立一个行政法院。于是我们起草报告，明确要设立一个专门的行政审判的法院，也在社会上产生了积极的影响，政法大学也就行政体制改革召开过多次的研讨会，当然是结合行政诉讼法的修改。行政诉讼法的修改当中，行政审判体制的改革是最受关注的一个问题，我们在参加行政诉讼法一二稿常委的讨论当中，关注最多的也是行政法院。但是由于种种原因，行政审判的专门法院到现在还没有设立。但是最高法院一直在主张设立一个中国式的独立的行政审判的法院。
我主要想讲六个问题，第一个就是中国行政法院的六大功能。行政法院应该说在中国，尤其是在中国大陆，是一个新鲜的事物，但是在世界范围内并不是这样。法国的行政法院是在1799年设立的，德国的行政法院是在1863年设立的，都是在清朝咸丰年间就设立的行政法院。我们国家在1909年，清末的时候才提出了行政审判裁判院这样一个草案，但是也没有建立。只有在北洋军阀的时候，才开始设立真正的行政法院，行政法院体制在台湾仍然在运行，我国澳门也设立有行政法院。我就是从行政审判的角度来探讨一下为什么要设立行政审判的法院，以及要设立什么样行政审判的法院。
第一个就是要破除人财物的制约，要解决官民平等的老问题，在法院的法官，不仅官民不平等的，行政机关和法院也是不平等的。我国宪法和人民法院组织法，设立的法院就是地方法院，而且要向地方人大报告工作。从宪法上来看，从人民法院组织法来看，都是地方化的设置。因此，我们人民法院的整个体制难以摆脱地方政府人财物的制约。从地方首长的眼光来看，地方法院基本上就是政府的一个部门。法院受不受理案件，受理哪类案件，法院要不要支持政府的执行工作，在地方和执行法律上都有变形。而且我们看到，由于司法环境不佳，地方都有一些土政策。多次发文要求清理，但是清理不掉。如果设立一个行政法院，它是一个中央事权的一个法院，和地方没有关系，是跨行政区域的，或者说是司法区域。这样才能有效排除地方政府对于法院的制约，才能解决官民平等的问题。
第二个功能就是破除受案瓶颈，解决告状难的问题。今年新的行政诉讼法5月1日实施以后，表面上看起来大量的行政案件已经受理，好像是所有的案件都能受理，告状难的问题不复存在了。我认为这是表象，实际上我们的受案范围不仅仅受到各方的关注，也受到了法律方面的制约。现在的法律规定，对于受案范围还是肯定式的列举。立案的案件相当一部分也是滥诉案件，撑起了很多受案比例。因此设立行政案件的话，在受理案件的数量方面会有一个大幅度的改善。举例来说，韩国行政法院1998年设立，之前没有，因为它是英美法系，就设立了一处行政法院，就受理了7422件案子。三年之后上升到11696件，而且汉城，现在的首尔，受理的案件占到了一半。也即是说，如果设立行政法院的话，老百姓的观感会发生很大的改变。这个行政法院是独立的行政法院，是有能力抗衡行政权的，是有能力保护合法权益的。在我国设立了普通法院的行政审判庭，案件的受理不归行政审判庭的管理，立案庭负责立案，但是大部分案件立不进来。5月1日之后的没有统计，之前的数据表示，百分之三十的案件才能立案成功。大部分案件不能进入司法程序，而且，即使进入了，立案之后百分之八的案件还是要裁定驳回起诉的。说明老百姓告状难的问题一直是一个老大难的问题。
第三个功能就是司法地方化的问题，解决司法独立的问题。无论是宪法，还是法院组织法，还是行政诉讼法，都强调依法独立审判案件。实际上由于地方制约以及现有的体制，所有的法院都是地方化的，这没有问题，宪法就是这样规定的。我们所批判的司法地方化的问题是由于现行的体制造成的，这种情况也正在改变，行政审判庭在地方上也有异化，应该说行政审判是对行政权的一个监督的工具。行政诉讼法规定，行政审判庭要承担两项职责，一个是行政案件的审理，另外一个是非诉案件的审查，在很多地方的行政审判庭，行政诉讼案件很少，但是非诉案件很多。从全国来看诉讼案件也只是占到非诉案件的三分之一。有的省份统计，行政诉讼案件逐年下降，非诉案件逐年上升。比如说福建省，是百分之二十到百分之三十左右的速度递增，可以看出来，行政审判的功能在异化，因为法院依附于行政机关这一地位，它不能独立行使。
第四个功能是破除行政壁垒，解决专业化的问题，在论证行政法院的过程当中，很多学者和官员都在问我们，行政法院到底是要解决什么问题。我回答，两个问题，一个是独立性的问题，一个是专业性的问题。一些学者也说，独立性的问题不仅仅是行政审判的问题，民事审判和刑事审判也一样存在。行政法学界很有很多学者在说，如果是一个改革那么应该是一个整体的改革，不应当是行政法院的改革。我认为行政法院的设立是整个司法体制重要的一环。四五改革纲要的第一项就是要探索设立行政法院，但是由于种种原因，最终改成了知识产权法院。但是，从中央到政法委的领导对这个事一直是支持的。在可行性方面，还有一些疑虑，它没有设立不等于停滞下来了，我们在不停地论证。关于专业化问题，很多的学者包括民事庭和刑事庭的法官也提出，行政法院有专业性的问题，我们没有吗？这里的专业和他们不尽相同。在世界范围内，只要是设立行政法院的国家，对其功能都分成了两块。比如法国的就分为诉讼组和行政组，前者审理行政案件，后者处理行政事务，这两个组要经常调挂，为什么？因为行政的专业性，如果民事庭的法官拿这个理由的话，任何事物都是有这个理由的，但是行政的专业性有所不同，因为领域很多。民事庭可能适用合同法、民法通则、诉讼法和侵权责任法等几部法律，但是行政案件适用的法律法规、规章规范性文件的数量要多得多。规范性文件和法律比起来就是汪洋大海，要熟悉这些，必须要有专业性。有的国家不仅设立的普通的行政法院，而且设立了特别的行政法院，比如德国，有专门的行政法院，还有财政法院，也审理民事案件，但是财政法院是审理型的案件的。有的国家还设立了经济行政案件和审计行政案件等等。这些说明专业化更细。另外，法国或类似法国的行政法院，除了审判，还有咨询的职能，类似于我们行政庭的一些职能。我们现在经常收到中央部委的一些咨询，征求意见，在制定规章和草拟法规方面也会征求我们的意见，但是这个不是一个法定程序。在法国是法定程序，不仅是审判机关，还是咨询机关，因为它的专业性。
第五个功能是破除不当干预，解决行政越权和滥权的问题。行政权在我国十分的强大，这是不争的事实，虽然多次改革，但是仍然处于不断膨胀的状态。现在看来，中国的行政审判体制，除了行政复议，它是唯一的，通过法律途径来解决行政纠纷的这样的一个机制。为什么行政案件在我国经常会引发上访潮？就是因为现在的机制没有纾解开来，现在所有的案件都会涌到法院来，变成涉法上访问题，说明法律的纾解机制不足。如果设立行政法院，力量和职能都增强，是很强的一个纾解的机制。
第六个功能是破除内部的掣肘，解决官了民不了的问题。现在的行政案件，真正的针对行政处罚类的审查合法性的案件越来越少，而审查行政行为合理性的案件越来越多，大体涉及拆迁、社保、工伤认定等。往往涉及到行政裁量问题的审查，也涉及到当事人实体权利的问题，实体权利也往往是一个民事纠纷。在大量案件中，往往进行行政合法性的审查，对于我们来说是判决完了，但是对于老百姓来说，问题还没与解决。以至于现在的上诉率很高，但是在国外可以解决，比如在法国，对于行政案件、民事案件的会有一个权限争议的一个法庭来进行纾解，也就是说，有一类民事案件是要通过行政案件的方式来解决的。在我国没有没有行政法院体制，更没有权限争议法庭，以至于变成了一个普通法院内部的行政审判庭和民事审判庭之间的争议。比如说行政协议的形式到底是民事合同还是行政的合同，工伤认定中到底是一个民事关系，还是一个涉及到民事关系的行政关系呢？当事人也不理解，为什么在同样的一个法院，你们的争议还是这么大？你们的权限划分在哪里？所以通过行政法院能够起到这六大功能。
第二个大的方面我想讨论一下行政法院的可行性的问题。在设立行政法院的报告中是大家最关心的地方，因为对于必要性大家认识趋于一致，但是可行性是不是成熟，争议很大。有的学者提出，进行管辖改革就可以了。有的政府法制部门来说，如果建立行政法院的话，行政复议机关和行政审判机关一起进行。还有人认为，要像法国一样，在行政系统之内建立行政法院，通过改组、复议委员会或者是吸收一些行政审判人员的方式来建立法国式的一个行政法院。这都表明大家对于如何建立一个行政法院的意见还是很不统一的。本质原因在于大家对于它的可行性存在争论。
有这样几点，第一点，设立行政法院在法律上是毫无障碍的。有的人认为，如果要搞行政法院，要把人民法院组织法进行修改。通览组织法，里面根本没有关于行政审判体制的内容，原来法院设置民事审判庭、刑事审判庭，单独没有行政审判庭。我们过去的行政审判体制就是规定在行政诉讼法当中。为什么说要把行政审判体制改革和行政诉讼法的修改放在一起，原因就在这里，我们的行政审判体制和民事不一样，民事有一个反组织法的依据，我们没有依据，我们的依据在诉讼法之中。行政诉讼法说设立行政审判庭来审理行政案件，司法解释也规定，人民法院行政审判庭来审理行政案件，专门法院不审理行政案件，说明我们的依据在于诉讼法之中，因此不需要通过修改法院组织法的方式来进行。第二个，从宪法上来看，124条规定，要设立军事法院等专门人民法院，只提到了军事法院，没有提到铁路运输法院、林业法院和海事法院等等，都在“等”内，所以说专门法院是有依据的。从人民法院组织法也可以看出来，第二条和第二十八条，都有类似的表述，没有提到行政审判庭，但是是可以推导出来的，是可以包括在专门法院的含义之中的。从现有的设立行政法院的方式来看，全国人大的方式往往不是说通过改动法律的方式，而是要下一个特殊的决定来设立。比如说，海事法院是1984年的时候全国人大发了一个关于设立海事法院的决定，还有就是去年在北上广设立知识产权法院。都是通过人大特殊决定的方式设立的，不是要通过修改人民法院组织法来实现。
第二点，从队伍资源的方面也是没有问题，据统计，全国的法院人员大约有三十万人，行政审判人员大约有一万一千多人，加上在立案庭的，审监庭的，还有赔偿等部门的，总人数应该在一万四千人左右，这是可以撑起来法院的。而且经验都比较丰富，队伍资源的积累是足够的。
第三点，就是在民意基础上，最高法院曾经有一个民意征集信箱，里面的第一大问题就是行政案件的立案难的问题，最为突出。有的老百姓说，只要可以独立公正地审判案件，我不怕路远，因为行政法院肯定是跨区域设置的，肯定有一个当事人不便的问题。今年最高法院的行政案件就将近1000件了，最高法院审理案件的数量现在和一审法院的数量相近了。为什么老百姓愿意来最高法院，因为他们对于地方的机制是不够信任的，还是想要寻求公正，找一个说理的地方。这种意愿是十分强烈的。
第四点，我们有本土资源，也有域外经验。前者，我们在一百多年前就有行政法院，北洋军阀、国民党统治时期有，现在台湾也有，澳门有。我们去台湾考查行政法院的机制，发现他们的面貌很不一样，而且在民众心中的影响和威望都很高，对于法院院长的评价也十分高。他们的最高行政法院简称最高行，他们的法院是一家大楼，一家分一半，一边是最高行，一边是最高法院，地位很高。从域外来看，德国或是法国行政法院的历史都有几百年，经验值得学习。从全世界来看，有二百多个国家和地区，设立行政法院的有六十多个国际和地区。我们又一次在研讨，有一个大领导反对行政法院，他问一个知名行政法学教授，说，你一直主张行政法院，你说全世界有多少个行政法院，结果我们的教授没有回答上来。这个数据在网上是可以查出来的，大约有六十到七十多个，也就是基本上大陆法系的国家都设置了行政法院，这不是偶然，有必然性。
第三个大的方面，我想谈一谈关于行政法院的方案的考虑。虽然现在没有实现，但是当时我们是作为一个报告提交上去了，做了一个论证。我们首先要考虑的是行政法院的数量和负案量的问题。我们考察了一下德国，德国全国有52个初级行政法院，每年的行政案件有五十万件，而人口为八千万人口，按照这个比例的话，我们的行政案件的数量应该达到812万件，我们要设立840个行政法院，规模太庞大了，事实上我们也做不到。德国每个法院的负案量是一万件，如果按照中国一审案件15万件的话，只要设立十五个行政法院，所有的案件就可以审理完了。从海事法院的设置来看，全国设立了十个，每个法院每年审理1000个案子，和最高法院的庭差不多，案子并没有多少。按照这个比例，我们要设置150个行政法院，也是不可能实现的。所以在设立行政法院的时候，我们还是要考虑到可行性的问题，还有循序渐进的问题。从国外来看，很多国家由于冒进，导致行政法院被搁置，搁浅。俄罗斯在2000年的时候向国家杜马提交了报告，要设置行政法院体制。报告中提到，地广人多，要设立500个行政法院，还有21个司法管辖区的上诉法院，然后在俄罗斯联邦的最高法院下面设立一个行政审判庭，结果被国家杜马否决，因为不可行，耗费太大，没有经过实验，之后在2004年，普京总统再次提出要设立行政法院，但是到现在还没有设立起来。这就说明，设立行政法院的体制必须是一个循序渐进的过程，如果走的太快、太急，可能事倍功半。我们想，要有一个路线图，要三步走。
第一步，个别法院试行。当时我们陪同人大副委员长进行调研的时候，认为广东、福建和北京是设立行政法院较为成熟的地区。我们也有意在这里设立行政法院，但是由于没有写进四中全会，所以没有实现。但是有类似的跨区的法院的设立，比如上海三中院和北京的四中院，特点是跨区，而且审理的是特别的案件，其中行政案件是主体。我们当时也在考虑，这两个法院具有行政法院的雏形，因为有大量的法院在这两个法院审理。现在中央对这两个法院的定位仍然是普通法院，现在的新闻对其的报道也仍然是普通法院，审理特别案件的普通法院。
第二步就是在省以下逐步推行，虽然没有落实在十八届四中全会当中，但是落实在了行政诉讼法的第十八条第二款里面：经最高人民法院批准，高级人民法院可以选择若干人民法院集中审理行政案件。这样的规定，指的是在省以下实行集中管辖，我们在论证的时候，人大的意思就是，首先没有经最高人民法院批准，原来是要授权高级法院的。我们最高法院一直是想设立一个专门法院，原来想的是经全国人大批准，最高人民法院可以设立若干分院，有其审判行政案件，但是没有被接受，后来改成了这样，并且做了缩小的解释。也就是高级人民法院可以选择若干基层人民法院来审理行政案件。我们提出意见，不能只有基层，还应该有中院。也就是说，跨区的管辖在省以下不仅仅是跨县的，而且是跨区的。现在集中管辖，基本上是跨县的，没有跨区的，我们的愿意是，只要是省以下的，不仅是跨县的还是跨区的都是属于跨区的。这类似于国外的司法管辖区的设置，比如说法国有八个上诉法院，有二十二个大区，九十六个省，司法区和行政区是完全分隔的。再比如说瑞典，有二十四个司法管辖区，就叫做司法管辖区，和行政管辖区是完全分离的。我认为，省以下的管辖也有这个意图。
第三步，就是跨省设立七个大区的行政法院。我们当时的报告也写到了，比如现在的东北、华北、华东，这样的划分，为什么这样考虑？因为要跨省份，省份要有一定的历史渊源，在建国初期的时候，就设立过最高人民法院东北分院、华北分院，七个区的分院，这也和中央的跨区划的行政法院的构想是一致的。还有一个考虑，就是这些区都有一个历史渊源，在人口比例、语言文化、风俗习惯方面都有一些接近，从而照顾到地方的差异。这是我们当时的考虑，我们还提出在最高人民法院下面设立一个行政法院的分院，作为全国行政法院审级上的最高级别。为什么？因为原来在历史上就有先例。另外一个考虑，最高法院行政审判庭，作为一个庭来管理全国的行政案件，可以说是心有余而力不足。我们现在大量的案件，大量的精力在审查非诉案件，还有一些时间要做行政事务，因此一个庭是指导不了全国的审判工作。另外它也符合宪法的规定。宪法规定，最高法院是最高审判机关，如果在最高法院下面设立行政审判分院，也是属于最高法院，没有违反宪法和组织法的规定。我们国家也是一个大陆法系的国家，也符合这样的传统。
第四个大的方面，我想讲一下管辖体制的改革。管辖体制的改革问题的提出与行政审判体制的改革相关，特别是它作为行政审判体制的改革的替代品出现的。在提出行政法院方案的时候，有一些反对意见不应该进行体制性的改革，而应该是机制性的改革，就是管辖改革，成为反对意见的工具，以此论证。我们提出必须进行体制性的改革，不能进行机制性的改革。2013年中央部署司法体制改革的时候，部署的就是体制改革，但是我们没有能够说服一些部门的人员。管辖改革正在进行，不容乐观。有的人提出，管辖无非三种，一种是异地管辖。异地交叉管辖最早是台州中院在2002年实行的，刚开始的时候，效果明显。过去行政机关的败诉率大体在百分之十几左右，最高百分之三十左右，而该中院只有百分之十左右，经过异地交叉管辖之后，有两个数据，我不知道哪个是对的，我们这里的数据是显示为百分之三十五，清华大学何海波教授说的是百分之六十，我们没有看到这个数字。至少说明异地交叉管辖在短期内有效，但是经过五六年的试行，我们按照要求出了司法解释之后，他们反而逐步降低了这个趋势。后来在2009、2010年，跌到了百分之六，比改革前还要低，比全国的还要低，因为全国的大致为百分之十左右。这就说明，异地交叉管辖改革是失败的。
第二种是集中管辖，也是最在浙江开始的，是在丽水中院开始的，也是我们现在正在推行的一个改革，但是也出现了这样一个递减的效应。刚刚开始一两年的时候，效果非常的明显，老百姓的胜诉率也提高了，行政机关的败诉率也提高了，社会影响也出来了。过一段时间又不行了，为什么，应为行政机关的上下级是一体化的，既然能干涉到基层法院，也可以干涉到中院。特别是一个法院年底或者开两会的时候，必定受到政府的制约，如果说给政府算失败了，在两会上就有可能投反对票，对法院是有制约的。地方的行政机关人员，今天在县里，明天可能在市里，反之亦然，交流十分频繁。这种行政的一体化，上级的集中管辖，有人说这是茶壶里的风暴，就是一时兴。就是因为行政的特点。经过一段时间的实行，丽水中院表示，被集中管辖的法院的行政审查的力量被削弱了，人心涣散。有的地方的行政审判庭没有人了，只剩下空架子了，虚置了。当事人告状，说丽水这个地方在山区，当事人也很有怨言，非常不便，说这是非法的改革。还有就是信访的压力，原来是在地方，现在把它收走了，谁来管呢？所以出现了一些列问题。
第三种就是梯级管辖，也就是把基层法院的案件提升到中院进行管辖，这也是我们的一些学者和专家提出来的，可以取消全国的行政审判庭，全部由中院来进行管辖，这也是不可行的。全国现在有367个中院，现在行政审判庭大约有3300多个，相当于把这基层审判庭的3300多个行政审判庭都去掉，行政审判庭就没几个了。过去要承担15万件，今年可能突破25万件的行政案件，中院的行政审判庭将要受理多少的案件，这个负案量是无法承受的。我们的判断就是，不管是异地管辖也好，还是集中管辖也好，还是梯级管辖也好，在现实的司法实践当中已经出现了大量的问题，显示出单纯从机制上进行改革是没有办法解决行政审判面临的问题的。我们在给人大和中政委的报告中提到了，管辖改革就不叫改革，管辖根据行政诉讼法和民事诉讼法本来就是可以梯级的，本来就是可以指定的。这本来就是法律的规定，根本称不上改革，因此，对于行政审判体制的改革如果要有大发展，只有一条道路，就必须走专门化的法院的道路。我就报告到这里，谢谢！
王敬波：感谢梁大法官，应该说是长期致力于建设行政法院的工作，我们从他谈的四个问题当中，可以看出最高法院对于行政法院的设置的功能、必要性、可行性和路线图以及现有的机制改革中存在的一些问题都有非常清楚的认识。为什么最高法院致力于推动的是行政法院，结果却被知识产权法院捡了便宜，很大程度上说明中国行政制度的复杂性。所以，很多复杂的问题常常就是一念间的问题，在中国推动司法体制改革是十分不容易的。梁大法官长期致力于这方面的研究，我的感受是，他整个的设计对于最高院是有很大的影响力的，感谢他为我们带来这样一个未来的发展方向。在一定的程度上回答的吴院长的问题。现在还有一点时间，难得有向两位进行请教的机会，下面进入提问环节。
同学：梁老师您好！您刚才提到行政法院的设置在域外有很多的经验，但是我认为德国和法国的行政法院的概念是不一样的，在法国和德国的行政法院是独立的，并没有一个最高法院对其进行管理。您刚才讲到，现在要设立的行政法院，是像海事法院和铁路法院一样在最高院对管辖之下，也就是在设计上还是会出现地区划分的问题、人员的问题，这些问题也没有解决。比如说，像梯级管辖和跨区域管辖的这些问题。我的问题是在设立行政法院的成本相对较高的情况下，我国设立行政法院的优势在哪里？
梁凤云：谢谢！这个涉及到中国行政法院的模式问题，在设计的过程中，有的人提出应该设立法国式的，有的人提出设立德国式的，还有的人提出设立俄罗斯式的。我们接近于俄罗斯和蒙古，这两个国家都是在最高法院的下面设立行政审判庭，下面再设立一个上诉行政法院，再下设一个初级行政法院。法国的行政法院更像一个行政机关，其实也是行政系统的一部分，它的形成是有历史渊源的，我们并不认为法国式的行政法院在中国是可行的。相当于在国务院下面设立一个行政法院，在行政权这么强大的情况下，我觉得是存疑的。有的人主张设立一个纯粹独立于最高法院的、普通法院的、财政法院的和劳动法院的行政法院，德国的五大法院互相独立，这在我国的体制上是有一定的冲突的，因此我们更倾向于俄罗斯和蒙古式的做法，保证最高的司法权在最高院的手中。
另外，就是关于成本的问题，行政审判体制最重要的就是关于人的问题，人员准备的问题，现在大约是一万四千人左右。实际上，真的要成立一个行政法院的话，需要大约六千人左右，现在法院也正在进行法院的员额制，行政法院的设立有可能为司法体制改革提供一个良好的范本。我们的改革完全是一个精兵简政的改革，不是说设立一个法院，一定是招兵买马，要人要枪。真的成立的话，对于行政审判人员的队伍、人数是有影响的。
同学：吴院长您好！我想请教您一个问题，请问行政审判体制改革的过程中如何解决打招呼和讲人情的问题，在行政审判中最重要的就是领导打招呼的问题，无论采取什么样的改革模式，这个问题应该如何得到解决？
吴偕林：行政审判当中的打招呼问题相比于民事案件与刑事案件的特殊的问题在于，民事案件主要涉及到重大利益的分配的问题，可能是涉及重大利益的一方可能会利用各种方法向法院和法官打招呼的问题。刑事案件主要涉及人身自由的剥夺，尤其是死刑案件或者是判处较高的徒刑的案件可能会对当事人的人身自由产生重大的影响，也会想方设法打招呼。行政案件中的打招呼，从原告被告之间的关系而言的话，行政机关领导的关心程度要比原告来的更多一些，这是客观的现实。在行政诉讼法实施这么多年中，难免会出现这个问题。你刚才提出的如何在行政审判体制的改革的过程中解决这个问题，实际上，中央已经出了关于领导打招呼过问案件的规定，中央政法委也对司法人员过问案件的问题也有相关规定，最高法也出台了关于司法人员和领导过问案件的制度。这些制度更好的帮助我们的法官和审理的法院在排除干扰和落实好审判权力运行机制当中的独立判断，并且为自己将来独立承担责任提供了一个良好的工作的氛围环境和机制。而且最高法颁布的有关司法责任的意见中有一条规定，如果将来的案件有违法审判的情形，构成违法审判责任的话，可能是因为领导或者是其他的案外因素的干扰造成的，如果法官没有及时记录相关的过问导致这样的结果的话，法官也要承担一定的责任。内外的制度设置，对法院和法官更好的规范处理领导打招呼案件和落实司法责任制来讲，都是非常好的一个制度设置。关键是在实践中我们要把它实践好、落实好，还需要通过一些具体的工作的落实。比如怎么记录，记录什么内容，记录如何使用，这些都是需要研究的。最高法相关的规定对这个问题由程序上和制度上的规范和要求。各个地方包括上海也在细化这些规定，要把一些原则性的制度落实好需要有进一步的落实意见和实施方案。从我个人来讲，对于外部领导打招呼的案件和领导批示的案件要区别对待。是基于什么样的情况打招呼，内容是什么。比如说，这个案子你们要抓紧办，不要拖，老百姓反应很多了，效率上的问题，有些是希望案件得到公正的处理，不提具体意见。说句实话，实践中的打招呼情形多样，需要甄别，哪些是对案件的审理构成影响的，哪些没有产生实质性的影响，在记录当中怎么样去保障记录的真实性和完整性，对于法官保障机制的落实也是有一定作用的。在三中院，对于领导打招呼的案件，不可能直接到哪个法官的头上，总归是通过院长、分管院长、庭长、最多到审判长，到法官的话，必须是和法官熟悉的人才有这个情况，不熟悉的人是不会的，我是这样说的，他来的信，你可以收，领导的信不能不收，但是原则上我们在纪检调查的层面就结束，一般来说我们不会往下批。不然大家会想，院长都批示了，就这样办吧。所以我们一般不会继续往下批，一方面保护我们的法官，另一方面也对领导关注案件导致的对法官裁判案件的影响有所削弱。这个问题在实践中要不断的探索和完善。
同学：吴院长好，梁法官好！我的问题就是新行政诉讼法规定复议机关做被告的这个规定，会不会造成管辖权被规避的情况，原告会不会为了提高主管机关管辖权选择提起复议，会不会出现原告选择管辖权或者规避管辖权的这样一个情况？
梁凤云：复议机关作为共同被告在司法实践中已经产生了一个比较大的效益，不管是什么效益，中央部委的反应还是比较大的。在制定新行政诉讼法的过程中，中央部委有的同志也提出，如果是共同被告的话，我们可能全中国飞，可能得专门成立一个应诉司了，案子会有很多。另外他们还有担心，原来在中级法院管辖，现在到了基层法院来管辖。新的司法解释规定很清楚，如果复议机关作为共同被告的案件，应该是做出行政行为的行政机关的所在地的法院来管辖的。这意味着，部委作为被告，原来是由中院管辖，现在由基层法院管辖了。比如现在的东城和西城的法院就审理了很多涉及中央部委的案件，中央部委的法规司的领导感到很不理解，因为原来是由中院管辖的，现在还得到基层法院来应诉。为什么放在基层法院，而不是放在中院呢？就是因为经过复议的案件，往往级别都比较高了，目的就是为了解决你刚才说的那个问题。当事人为了抬高级别，也相应地会抬高管辖的级别，我们必须把它下沉下去，因为在修改行政诉讼法之后，中院管辖的不仅有中央部委，还有县级以上的人民政府。现在各地的县政府都在搞一些集中的复议，原来是各委办局里面会有一些行政复议的机关，现在都没有了，全部归到县政府了。经过复议的案件在地方基本都是在县政府以上了。如果这样设置的话，中院的案件就会有很多，可能对复议机关的负担也比较沉重。因此司法解释规定，经过复议的案件，如果复议机关作为共同被告仍然以原行政机关作为一个管辖地。另外你讲的选择的问题，这是一个地域管辖的问题，我们在这里规定的是一个级别管辖的问题。
同学：您好！我补问一下行政干预的问题，我觉得不仅是体制改革也好，还是机制改革也好，很重要的一个方面就是破除行政的干预。最高院出了规定之后，我发现行政领导干预司法审判的案子只有温州出过一例，而且是关于供销社的一个官员，所以也不算是地方领导人直接干预司法审判的案子。我的第一个问题就是，这个规定出台以后有没有领导再去干涉了，干涉之后是如何处理的，如果只是简单的把材料交给纪委的话，是不是把很多的压力都推给法官了，法官到底敢不敢把材料上交给纪委。这个规定出台以后，把压力给了法官，实际的效果是不是可能不是很好？这是我的疑问。
梁凤云：外地的干扰的情况我不敢妄断，就我自己的工作来讲，包括我在高院的时候分管行政审判工作，从上海来讲，领导直接对某个案件批示或者打招呼，目前为止是没有的。尤其是对这个案子应该怎么判决来打招呼，上海比较少，不仅仅是行政案件，民商事案件也是，现在的领导的文化层次和经历也不同了。过去的老干部的情况，和现在很多出过国培训具有国际视野的干部的层次都不一样了，从上海三中院来讲，我现在还没有收到领导的批示说这个案子应该怎么判定，至少我这个院长没有结果一个电话。
第二个就是，材料不是法官交给纪委。我讲的是，如果材料批到我这里的话，我交给纪委留存备查，而不是我再交给法官进行留存备查。按照制度上来讲，如果法官收到的话，要按照程序规范登记备案，不是说法官面临这样的压力，要不要交，怎样交，这不是法官的事情，记录本身要通过信息化手段，如何记录、怎样使用记录、判断处理，形成一系列的操作流程和规范，从而为法官的独立判断形成保护机制。
同学：梁老师您好！以后设置专门的行政法院的话会不会考虑把行政案件和非诉案件进行分流，因为非诉案件占有很大的一个比例，会不会把普通法院的行政庭保留下来，但是把它的诉讼职能去除，给行政法院，让它变成非诉案件的合法性审查的监督法庭，这样会给以后专门的行政法院的案件数量减轻很大的压力。
梁凤云：谢谢。这个问题我没有考虑过，个人认为，从现在的趋势来看，行政审判的职能分为诉讼和非诉，对于非诉案件的审查是一个总诉讼的机制。2000年最高法的若干解释当中规定，如果行政机关对于过了复议期限和起诉期限的行政行为要申请执行的话，法院要进行合法性的审查。合法性审查对我们来说和一般诉讼的审查是一样的，只是强度不一样，审查的标准是一个无效的标准。我们在制定司法解释的时候，规定对于非诉行为进行合法性审查的时候，人大的通知提出了意见，你们要把执行的问题变成审查的问题，变成诉讼的问题，其实这也是我们的一个考虑。因为中国老百姓不太懂法，知道可以起诉的时候已经晚了，因此要给它一个额外的保护，对于非诉执行的行为我们也要进行一个合法性的审查，这个机制是一个保障老百姓合法权益的机制。现在的非诉执行的体制有问题，问题主要在于有些地方法院放弃了审查和职能，专势执行，这才是真正的问题。但是制度设计的本意是好的，因此在未来要设置行政法院的话，诉讼功能和对非诉审查的这样的职能会存在。有一点是明确的，就是对于非诉行为的执行问题应该不是法院管理。现在在审职分离这块是非常明确的。
同学：吴院长您好！我想问一下跨行政区划法院是一个比较新鲜的东西，我觉得今天是一个很好的机会，想向您请教一下它的整个制度设计和流程是不是比较成熟，目前我们的院里是怎么推动的呢？同时，跨行政区划法院设立的初衷是为了减少地方的干预吗？如果是这种初衷的话，会不会像梁法官说的一样过了几年之后出现倒退的状况呢？从这个角度来讲，是不是整个法院体系和行政机关的人的财务的脱离反而是一个更好的选择，而不是选择几个跨行政区划法院？谢谢您！
吴偕林：跨行政区划法院的设立是第一家，去年12月28日挂牌，今年1月1日正式运行，到今天为止整整十个月，这当中对于跨行政区划法院整体制度设置，是根据中央通过的跨行政区划法院设置的方案和最高法院关于组建北京上海跨行政区划法院的指导意见来进行的明确，主要是确定大致的管辖范围。比如说跨行政区划法院主要是管辖跨地区重要的行政案件、跨地区重大的民商事案件，跨地区重大刑事案件，跨地区重大环境资源保护案件，以及跨地区重大食药品安全的案件，继续审理原铁路运输法院的案件。这是管辖范围的规定，人员构成方面必须是高素质的人才，特别是在组建阶段强调是公开选任，具体的审理程序、规则、机制，目前顶层设计没有具体规定。总书记讲，跨行政区划法院是新生事物，新开门面，要有总体性考虑和系统性设计，这是对我们跨行政区划法院探索的一个要求。但是从中央也好，从跨行政区划法院来说也好，具体的制度设计除了管辖范围和人员机构，机构设计按照司法改革的要求必须是扁平化的，精简的，很多的事情由我们来具体探索。首先是要抓管辖制度的细化，到底哪些是跨地区的案件，什么叫跨地区，什么叫重大，这个问题怎么判断，如果这个问题没有解决好，不进行调研或者规范的话，其他的所有的管辖的审判机制后的改革都没有办法做。因为案件都没有办法确定，要根据案件的特性来确定审判运行机制改革的内容，我们把管辖作为第一要务来进行研究，现在已经初步形成一些框架。
对于跨地区怎么判断，我们现在涉及到跨地区的主体，比如说外国人和外地人的问题，比如说交通运输的跨很多的地区，比如说环境污染的，上海曾经发生过黄浦江事件，从浙江开始，一直漂流到上海黄浦江，这就可能涉及到跨几个区的问题。跨地区发生的环境污染的案件，跨地区发生的食药品的安全的事件。另一个跨地区的要素的判断，是跨地区影响力当中的可能存在地方保护需要，通过跨地区的审理来解决公正性的。比如说，区县政府为被告的案件，如果按照行政诉讼法没有修改之前，按照法律规定，由各区所在法院进行审理，通过梯级管辖，由中级法院和跨区划法院进行管辖。尽管行为的本身不具有跨地区的特点，但是影响力和公正性产生怀疑的时候，或者是影响公正性效果的时候，通过跨地区管辖的方式来解决公正性的保障，这种我们也纳入跨地区行政案件进行管辖。
如何判断重大？主要是判断法律后果的影响力、法制统一的波及面以及当事人主体的特殊性等作为重大疑难复杂案件的标准。基础这个标准来进行考量，对于跨地区重大案件也是一个不断认识的过程，还有在案件的探索当中不断的发展过程。就像你所说的一样，你担心的问题也是跨地区案件中不断完善和拓展的问题。
跨地区重大案件是一审，跨地区的二审案件也可能发生。根据最高法提出的四五改革纲要，比如说把铁路法院改造成跨地区基层法院，铁路运输基层法院改造成为跨区划基层法院，它审理的跨区划一审案件，上诉就到我这里来了。在这个基础上，我们建立了跨地区刑事案件、跨地区民商事案件和跨地区行政案件的管辖范围，逐步完善、有序出台。现在刑事案件已经向社会公告了。行政案件，我们原来讲市政府的案件以及机关的案件，在这个基础上，我们要和基层法院行政案件管辖制度的改革同步推进。跨地区民商事案件现在也需要一个循序渐进的一个过程，因为人员刚刚建立，处于大包大揽的循序渐进的过程，在这个过程中先把重大的民商事案件，铁路运输、航空、水运等等，这些属于交通类。此外还有食药品安全、企业破产，这些都是最高法确定的范围，这些作为民商事案件将来建议规范。随着人员的不断增多和能力的不断提升、领域的不断拓宽，肯定会进一步拓展管辖范围。这是第一个问题的回答。
下面回答你刚才担忧的那个问题。现在我在任大约十个月，暂时看到的只是正面效应，负面效应还没有显现出来，但是你提醒了我。我们要关注一个新生的事物，我们上海话叫做“起蓬头”，刚刚起步的时候弄的很出彩，后面的时候示范效应会不会递减的问题，这方面值得我们关注和研究。在案件的审理机制上面我提出了一个观念，跨地区案件的审理，我提出了八个字叫做“公开便民，公证统一”。通过信息化强化司法公开，因为信息化是社会生活的重要组成部分，也是司法改革和审判工作重要的引领和支撑，通过信息化强化司法的公开化。通过互动化来强化司法的便民，要强化解决最后一公里或者是最后一米的问题，到最后的窗口就是最后一米的问题。通过互动加强法官、法院和当事人或者是社会工作的互动，来解决跨区划案件中便民的问题。因为这其中很多是外地人或者是外国人，因此要解决便民诉讼的问题，也就是通过机制化来实现统一问题。一方面加强法院内部的司法统一，因为跨地区的案件一般是重大的案件，所以对整个法院的内部和下级法院有一个指导和统一的问题。再有一个，跨地区案件，尤其是行政案件，对于行政机关以审判为中心诉讼制度的构建，要倒逼、促进和推动行政机关的依法行政，当然也包括其他的刑事侦查部门，和有关民商事案件中的行业组织等等关联部门、机构和单位的司法、执法和法律统一问题。另一个就是以规范化来来确保跨地区审理的公正问题。围绕着这样的思路，我举一个简单的例子，对于案件的受理我们采取清单的方式，比如一审行政案件，根据案件的诉讼请求类型进行划分，比如说作为类的案件、不作为类的案件或者赔偿类的案件划分为三大类，这三大类之中每一类案件起诉需要提供哪些证据材料，诉讼请求如何规范，采用清单的方式列表给当事人提供。这个清单放在网上，当事人可以进行下载，进行勾选，然后来到法院立案，法官一一对照，就能够便捷地进行立案工作，也可以使当事人少走一些弯路。因为清单的方式，对照清单，符合清单，就可以立案，不符合清单，就可以补正或者退回。案件受理以后如何分配，体现公正性，采取电脑随机分案的制度。有人问，案件类型不一样如何进行随机分案，随机分案也涉及到公平公正的问题，不然就会出现鞭打快流的现象。办理的案件越多，存案越少，分的案件就有可能越多。因此在随机分案的过程中，我们也建立了一些客观的指标要素，根据法官的阅历、经历、资历情况。大案、要案、新案由资深的法官办理，刚刚当上法官的人精力不够、经验不足，不可能把大案要案给他，可以参与审理，不可以让他主办。通过客观因素的设置，在随机分案的过程中，实现公平性，如果要调整案件的承办人，要在系统中进行记录，说明理由。我们列举了一些理由，客观的理由，比如，院长要办的大案要案，里面的承办法官，在你手上办的，我就把它从你手中调整过来，调整到庭长，或者院长自己去办。这是随机分案制度。
再有一个，我们正在推进信息化技术的运用，所有再审进入法院诉讼的卷宗，同步及时扫描，可以同时阅卷。过去我们都是纸质卷宗，想要阅卷的话，其他的人就不能看了，现在是同步扫描，通过升级授权，律师、当事人、检察院、行政诉讼被告可以和法官同步进行证据的裁量。避免了纸质的能耗阅卷，而是实现同时、在线、交叉、异地阅卷，这对于当事人的便利诉讼是一个很好的机制和信息化保障。我们采取这样的方式进行探索和规范，也希望师弟师妹对于跨地区行政法院体制机制的建设，如果有兴趣的话，希望你们多多研究，为我们提供更多地理论参考。谢谢！
王敬波：感谢两位今天利用了差不多两个半场小时的时间，既做了宏大叙事，又做了非常详细的讲解。而且两位都给大家出了很多的论文题目，很多问题都是值得大家研究的。中国正在处于改革的关节点，作为一个法律人来说，能够参与这场改革，就像两位，既参与改革，又涉及改革，实际上也是从事这个职业非常幸运的事。我们有这次机会把二位请来，做这场报告，相信大家受益良多，我自己感觉也是一样的，所以让我们再次用热烈的掌声感谢两位杰出校友，也希望两位校友能够常回家看看，尤其是吴院长，现在高铁非常方便。
（文/王丹阳，图/蔡佳）
声明：以上是本期法治政府论坛讲座主要内容摘录，根据现场录音和文字记录整理。如需转载，请注明出处！
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