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▍记者 李克难

▍来源 《凤凰周刊》

“公检法机关办案从赃款中可以提留很大一部分作为经费，这是非常可怕的，可以推动司法机关‘制造案件’。很多案子无法平反就是因为把钱扣了，必须把案款提留制度彻底废除。”这是著名律师田文昌去年11月20日在中国政法大学举办的蓟门决策论坛上提的一个建议。所谓“案款提留”制度，是指公检法办案部门的办案经费与其办理案件中获得的罚没款数量挂钩的财政制度。

田文昌认为，这种将办案经费与执法挂钩的财政制度是公检机关为获取部门私利而滥用公权力，侵害当事人权利的重要诱因。

从上世纪90年代开始，大陆公检法机关的财政开始实行收支两条线管理，办案机关在办案过程中收缴的赃款赃物和诉讼费被列入单独账户上缴地方财政，办案机关的财政支出则由地方政府财政拨付。从表面的规定上看，公安机关似乎无须在赃款赃物上打主意。

然而，具体执行中的制度再次与纸面上的制度产生了距离。

中国政法大学刑事司法学院教授郑旭透露，按照相关法律法规以及公检法各部门法律性文件的规定，检察院、公安机关在办案中所获得的赃款赃物应当全数移送至法院，再由法院上报地方财政上缴入库。然而在现实操作中，诸多地方的公检机关都未如此移送。其原因在于，在实行收支两条线的同时，大陆诸多地方公检法部门财政上还实行财政返还制度。公检法三家的收入上缴地方财政后，地方财政会按照一定比例返还给这些单位。公安上缴的钱返还给公安，检察院上缴的钱返还给检察院，法院上缴的钱就返还给法院。这种返还款项往往成为公检法预算的重要组成部分。如果公安局和检察院将罚没的款物全数移送给法院，公安局和检察院会觉得吃亏。

“这种财政返还的结果是，公安机关的办案经费主要靠黄赌毒的罚没款，检察院主要靠反贪反贿赂的罚没款，法院则靠民事案件的诉讼费。”

郑旭还认为，这种并不光彩的财政制度早已成为了办案机构内部的潜规则，且外人问起皆三缄其口。但除去北京、上海等少数地方财政非常丰腴的地区外，剩下的全国大多数地方都是公检法三家的各罚没款物充当了各部门主要办公经费的来源。

有熟悉检察机关的内部人士称，目前很多地方公检机关的财政返还率超过80%。

事实上，也是在90年代，学界对刑诉法修改进行讨论时，案款提留问题便在不同场合中被多次讨论过。尽管要求改革的声音一直很大，但其运行背后的复杂性使其无法理想化地被一刀革除。

一般认为，现存制度的合理性主要有两点：一是各地财政有限；二是作为一种激励机制调动公检法办案人员的积极性。

关于第一点，不同地方的财政返还比例的不同一定程度上可以说明，由于大陆各个地方经济发展水平迥异，财政情况和各级地方公检法机关的办案压力差异很大，财政返还的比例也不同。在比较贫困、财政更吃紧的地方，财政返还比例更高，有的达到90%甚至全额返还。而在一些经济较为发达的地区，返还比例则较低，或者公检法办案费用已经全面由地方财政承担，不需要进行财政返还。

同时，不同层级的执法部门由于工作量的差异，其返还的比例也有所不同。基层的公安局和检察院由于案件更多，获得的返还比例较高，而省一级的公安、检察机关由于案件数量较少，返还比例也更少。

不仅如此，由于编制的限制，公安、检察机关需要雇佣大量编外人员。而这部分人的薪酬也主要依赖于财政返还。

有内部人士透露，查处省部级干部贪污受贿案件都是异地检察院办案。2006年上海社保基金案主要由某省检察院办理。该院为办理此案，抽调了大量精英骨干，在上海包下酒店，驻沪办案，此案追获赃款20多亿元，其中大部分由该省检察院分得。

不同于一般党政部门只依靠财政拨款就能够有效运转，需要侦破案件的公检机关的开销更为庞大。特别是如果案件涉及到需要悬赏通缉、举报奖励以及获得各种内部线人、运用各种高科技刑侦手段，其花费也将不菲。而这些费用一般都不会放在公检机关年度预算之中。遇有重大案件，如果通过正常的财政审批程序还要经过人大批准，过程繁琐，通过财政返还则更加快捷方便。

郑旭认为，尽管没有确切的数据支持，但地方财政经费不足、不能负担的理由值得怀疑。如果在90年代这种说法还多少能够成立的话，那么在土地财政旺盛的今天，地方财政是否真的不能独立支持公检法的办案经费开支，则值得讨论。但即使地方财政充足，在地方财政部门眼里，公检法机关仍然属于创收单位。一些地方的财政部门认为，公检法既然拥有罚没款的权力和追赃的权力，就没有理由要求财政花钱把他们养着。

维持现有的案款提留制度的另一理由在于各级政府担心，一旦取消财政返还，公检法机关便没了执法获取收入的动力。这一方面会让财政的负担加大，另一方面会让法律的执行力度降低。

郑旭认为，有没有财政返还的存在，查处的款项与办案经费挂钩，公安机关的执法积极性将非常的不同。

内部人士告诉记者，财政返还的比例一般都有着极大的灵活性，主要依赖地方主要领导的自由裁量。如果地方公安、检察机关比较缺钱，案件涉案金额又不大，则可能全数返还；如果某案件涉案金额巨大，则利益不大可能被某一家单位独得。如在上海社保基金案中，尽管主要承办的某省检察院获得份额最多，但得到返还的单位并非仅此一家。

因此，对财政返还比例的控制，对重大经济案件查办权的分配，往往成为牵扯到公检法机关重大利益的敏感问题。

该内部人士还透露，数年前有某省一位检察长从省检察院派往地市级做检察长，当地经济条件有限，检察机关办公用房紧张也没有资金新盖办公用房，该省检察院检察长为了表示对他工作的支持，就把一起该省某银行行长贪污受贿的案件交予他办理。该案所查获的2000万元赃款上缴财政后再返还检察院，使该市新检察院大楼顺利得建。

一个可能存在的误解是，财政返还的金额落到公检法部门那里会成为该部门的小金库，交警的罚款会落入交警自己的腰包，案款提留成为公检法机关以公肥私的途径。事实上，公检法机关通过财政返还获得的资金与通过财政拨付的资金受同样的财经纪律的约束。每一笔钱如何用，都有明确的约束，当年未使用的资金也会划归到下一年的预算中。而对于工作人员个人的收入，尽管在较早时候一些地方将一定比例的财政返还案款作为办案人员的奖金，但近年来财政返还款一般都用于支付各种办案所需开销。因此，在不违反财经纪律的前提下，案款提留并不能完全和公检法机关办案人员因公肥私画等号。

郑旭认为，摆脱现有的这种不合理的财政制度并非不可能。早在数年前，北京的公安、检察机关已经改变了财政返还的制度，办案经费由当地财政全额拨付。但在取消财政返还的同时，北京公安机关和检察院的工作效率和执法积极性并未明显降低。其原因在于北京公安机关和检察院还建立了一整套行政考核体系，比如办案量与内部考核挂钩，用精神奖励、名誉奖励等方式取代原来与获取赃款赃物数量有关的指标要求。因此，要改变现有的案款提留制度，不仅要有充足的地方财政作为保障，还要公检部门内部建立一套像北京公检机关这样的配套考核体系，从而能够保障，执法人员的执法效率和积极性。

对于改革的前景，郑旭认为，由于财政返还的存在与当地的经济发展水平、财政状况有重要联系，改革现有的体系无法从顶层进行“一刀切”。改革应当根据每一个地方的实际情况来进行，以当地的实际发展水平来给出方案和时间表。