中国司法体制改革面临的博弈格局—以宪法关系为基础的分析
作者：秦前红
来源：中评网
戴建华：尊敬的各位老师，我受我的博士导师秦前红教授委托，今天到这里来跟各位老师汇报一下近期秦前红老师写的一篇文章，他近一段时间的思考，就是司法体制改革面对的博弈格局。我叫戴建华，是从武汉大学法学院博士毕业之后，现在国家行政学院法学教研部任教，今天特别高兴有机会跟学界的很多前辈、很多德高望重的老师当面汇报司法体制改革的一些问题。不对的地方请各位老师批评指正。以下为秦前红教授为本会撰写的专稿。
司法体制改革我觉得像这几年在国家行政学院任教的时候的一个体会，我们学界很多老师，我觉得推进我们国家的发展，可能有两架马车，一架就是财政预算制度，推动预算制度的改革可能会改变我们整个国家的权力格局。再一个就是司法体制改革。在财政预算这一块，我们可能真的是要特别借鉴学习英美或者是欧洲发达国家，他们整个预算制度的构建以及运行、执行等等方面。对于司法体制改革我有一个总体的体会，就是我们学界的很多学者在讨论司法体制改革的时候，往往就是喜欢把眼光或者说把视野定位于英美、日本、韩国等等国外的一些国家。我个人觉得中国的情况可能真的是不一样。我自己做学生的阶段也好，还是在行政学院当老师也好，我是在学法律，但是我很长一段时间特别对历史感兴趣，再加上我的硕士阶段是学的英美宪政史方向。我在学习过程中有一个很深的体会，我觉得中国几千年的传统可能是显规则和潜规则并行，而且很多的时候潜规则更主导的作用。现在在倡导宪政也好，倡导法治也好，肯定要逐步把潜规则公开化，就是在一个公正、公开、公平的规则环境下生活，是我们的一个愿望。但是，我们的国情可能跟西方的很多国家，包括我们的邻居日本、韩国有很大的不同。
今天秦老师交给会议的论文是以宪法关系为基础讨论司法改革，分四个部分，司法体制改革与执政党的关系所谓的执政党肯定就是说共产党的领导的这样一层关系，与立法机关的这样一个关系，与行政机关之间的互动，以及公民。他立足的是中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定。在这个决定里面涉及到司法体制改革的有30多项，这应该说是执政党历史上关于司法体制改革决策层级最高、涉及面最广的一次部署。在这之后，中央深改组又审议通过关于贯彻落实党的十八届四中全会进一步深化司法体制改革和社会体制的实施方案，领导干部干预司法活动，插手具体案件处理通报处理的文件规定，最高法院和最高检察院也规定了全面深化人民法院改革的意见和深化检察改革的意见。应该说司法体制改革有向纵深精细推进的态势。司法权力是一个非常重要的国家权力，司法是法律实施的重要环节，司法体制是司法机关的设置、职权和内外关系的体系机制的总和。司法体制改革当然不可能是孤立的，需要清理或者重建各方面相关联的关系。重建相关联的关系可能就在这四个方面。
首先就是与执政党的关系。在目前这样的社会发展阶段，现在无论探索什么样的改革，很大程度上可能需要在我们现行的宪法框架下，或者是我们目前的这样一个政治格局作为一个大前提来讨论改革。如果这个命题成立的话，或者说如果这个观点能够得到大多数人的支持的话，我们在推进司法体制改革的时候，首先需要面对的第一个问题就是与执政党的关系。从全面推进依法治国的决定，包括后面的司法体制改革的实施方案，我们党对深化司法体制改革应该说它的方向或者说它的意愿是非常明确，在不断的强调我们党要在宪法、法律范围以内活动，以法治方式来深化改革，一个很关键的问题就是我们如何在宪法和法律框架内遵循司法规律，以法治方式处理好依法独立行使审判权、检察权与党的领导的关系。决定里党对司法采用的是一种支持司法的表述，这个支持大家都很清楚，是一个中性的包含两个象度，一个是正向的，一个是反向的。从正向的角度来讲，他要求各地党政机关和领导干部都要支持法院、检察院依法独立公正行使职权。从反向的角度上来讲，他又明确禁止领导或者说各级机关插手具体的案件审判，也就是说他建立领导干部干预司法活动，插手具体案件处理的记录、通报和责任追究机制。这项新的举措应该成为确保司法机关独立公正行使职权制度机制建设的一个核心，但是在现实中，这个规定刚一出来的时候，我当时是在外面调研，刚好跟一个地方领导在一起，我跟他开玩笑，我说书记，如果你要是跟你们院长打招呼说某个案件可能是什么情况的话，你们院长有没有可能给你做记录？他说不可能，那是绝对不会的。如果这个院长会做记录的话，我也不会跟他打招呼。这可能就是这个规定所面临的困境或者面临的一个难题，就是我们很多规则可能就同样面临这样一个问题。不管是党，立法机关，在制定很多措施、确定很多规则的时候，出发点应该没有什么问题，但是由于中国特殊的国情，基于中国几千年的传统，我们可以把很多国外制度借鉴过来，发现根本用不了。在国外，执行起来可能跟我们执行差别就特别大。在探讨司法体制改革、执政党和司法体制改革关系的时候，我们确实需要立足于或者说挖掘于当地本土资源，很多东西值得去思考。《意见》里一个很重要的内容，就是各级法院、检察院都设党组。这是一个很困惑的问题，党组和法院、检察院之间的关系是领导，领导什么？我始终认为如果涉及到真正的法律判断，需要专业学习研究法律的专业人士，不管是从宪法层面还是从基层法院，业务相关的可能需要分离。党的领导，你领导什么？显然不能领导审判，这是一个专业判断的问题。但是法院、检察院除了这个专业判断之外还能有多少事情呢？我觉得这个可能最起码目前是我没有搞明白的问题。另外，在这个《意见》里面对政法委做了相当篇幅的阐述。学界这几年对党的政法委的程序和职能也是非常关注，在这个意见决定里面将政法委的职能是表述为表把握政治方向，协调各方职能，统筹政法工作，建设政法队伍，督促依法履职，创造公正司法环境，带头依法办事，保证法律正确统一实施。应该说这样的职能定位，从某种程度上中央已经把部分地方的政法委直接干预司法批案定案的做法做了一个比较明确的否定。他把政法委的职能定位在宏观的把握、协调和统筹层面，不允许干预具体案件的处理。但是另一方面，也存在一个问题，也是一个困惑，在各级比如说现在在乡镇可能都存在政法委的机构，既然最高决策曾已经强调司法权属于中央事权，国家法律要统一正确实施，也部署省以下地方法院、检察院，人财物统一管理，在这样一个部署之下，我们还有没有必要在省以下各级行政层级里面设一个政法委的机构？根据决定对政法委的功能定位，是否意味着要求政法委组成人员应当具备政法工作经历，或者说相应的政法专业能力，这些问题在决定和有关文件里面都没有找到答案，没有明确规定。这是未来需要注意的一个问题。我在全国很多地方调研发现，在很多领域都存在外行领导内行的问题，而在法学专业领域这种情况特别突出。我曾经做了一个针对湖北省的统计，发现湖北省在2008年法院院长是学法律出身的，有正规法学本科文凭的不到四分之一，整个省里不到四分之一。
第二个就是我们与人民代表大会制度的关系，司法体制改革与人民代表大会的关系里面，我们可能是需要注意的几个方面的问题，第一个就是司法解释，现在最高院，最高检每年司法解释比较多，司法解释的合宪、合法性问题怎么解决？再就是省以下地方法院、检察院，人财物统一管理和我们人大制度肯定会存在冲突。这个冲突怎么办？再就是人大在目前推进的司法体制改革，到底应该是一个什么样的作用？这涉及到我们立法法修改，尽管刚刚修改，但是可能还是存在不彻底的问题。
第三个层面的关系，是与行政机关的关系。我们国家以行政诉讼和行政非诉执行为主题的法院监管，以及反贪污和反渎职、侵权为主体的检察院监督是目前宪法框架内司法权力对行政权力制约的一个重要表现。但是在决定里面，要求把所有规范性文件都纳入到备案审查范围，这个后面怎么去审？我们宪法行政法学界呼吁了很多年，包括对行政规范的界定的问题，理论界也探讨了很多年，现在决定里面终于纳入进来，但是你纳入进来以后，后面的审查权，审查的结果是不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议，并不能够直接宣告被审查的规范性文件无效，这可能也会面临一些问题。然后检察机关对行政行为监督，目前仅仅局限于对行政诉讼的检察监督，一系列问题，比如像环保等等公益诉讼的这些问题，可能也是我们未来需要关注的重点。
第四个层面，就是司法体制改革和我们作为一个公民的关系的问题。这个我简单用一句话带过，就是我们法院、检察院的人民陪审员制度，如何去完善陪审的权利。在这里我想多说一句，就是我们很多人都在积极倡导选举制度或者民主制度，但是在我看来，在我们国家目前很多地方的选举也是跟我们几千年的传统有关，很难公平公正的选，人民陪审员，包括人民监督员制度，怎么体现出他是人民？因为很多地方把人民随意在用，包括人民政府，人民法庭，人民法院。但是在很多“人民”开头的称呼，到底属不属于人民？是值得斟酌的。由于时间关系，我就向各位老师汇报这些，感谢各位老师批评指正。谢谢大家。
[秦前红法学博士，武汉大学法学院教授、博士生导师、宪政与法治国家研究中心常务副主任、宪法与行政法教研室主任、武汉大学校长法律顾问，兼任中国宪法学研究会副会长，中国法学会比较法研究会常务理事，湖北省政府首席行政复议专家等职。
本文为作者2015年5月30-31为「中国法学政治学跨学科理论创新研讨会」提供的专稿，由国家行政学院戴建华副教授代为宣读（天则经济研究所、浙江省公共政策研究院、大午企业文化研究会联合主办）
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