中南财经政法大学法学院教授

 

目前，领导干部对司法权行使的行政化干预，已成为一个严重的问题。领导干部干预司法，既有基于人情、关系和金钱的腐败性干预，也有基于地方经济发展和社会稳定的治理性干预。“党管政法”的组织构架和法院的“合一制”组织模式，为干预提供了制度性渠道，而经济发展和社会稳定形势是导致治理性干预的关键因素。相关制度措施在实践中可能遭遇复杂挑战。因监督困难、社会生态未变、职业伦理不高等原因，司法人员可能仍难拒斥腐败性干预，而禁止治理性干预将遭遇党政与司法的关系、社会治理、法官素养等多重压力。司法制度改革已有了政治性决断，进一步的实施需要细致的研究分析。

 

一、领导干部干预司法的两种情形

 

从目前基层的实际来看，领导干部干预司法大致有两种情况。一是“因私”，领导干部利用自己个人关系，对司法人员施加影响，或利用其权力和职权，以言代法、以权压法，对司法人员施加压力，致使其徇私枉法，办人情案、关系案、金钱案，其实质是腐败性干预；二是“因公”，领导干部在工作范围内，从地方政治、经济、社会治理和发展的大局、党政部门的实际情况和利益出发的干预，其实质是治理性干预。目前，在基层社会，这两种干预都较为普遍。

 

（一）“因私”的腐败性干预

 

中国基层社会是个熟人社会，在县城乃至中等城市也是如此，几乎所有的人都可以“拐弯”找到共同的熟人。这种现象在县域政界更为严重，领导干部是一个由熟人组成的圈子，彼此之间非常熟悉；其中很多干部的父母、亲戚过去也是本地干部，互相之间非常熟悉。冯军旗调研的河南中县，“干部家族”是普遍现象，县域范围内产生副科级干部5个以上有21个，4个的有15个，3个的有35个，2个的有90个。这些“干部家族”有鲜明的特点：一是不少都是行业内或者系统内繁殖，具有一定的“世袭性”；二是副处级以上领导干部（县级领导）的子女一般至少有一个副科级以上职务；三是“干部家族”子弟有向关键部门聚集的趋向；四是“干部家族”的大小往往和家族核心人物的权力和位置成正比。笔者调研的各地县域情形大体上与中县相近。

 

在这样的县域环境中，几乎所有事情都可以通过熟人关系来解决，大家也都习惯如此，甚至很多官员将打招呼解决问题当作品位和面子，一些自己可以低成本解决的问题也要动用权力和关系来打招呼解决。县域内领导干部组成了熟人圈子，他们按照熟人社会的规则来行事，必然陷入人情、关系、面子等交换规则之中，公权力因此成为人情和关系交换的筹码，甚至成为腐败利益交换的工具。

 

司法机关处在县域或市域范围内，司法人员的社会关系也嵌入在基层社会的关系网络中。虽然法律人期待司法人员与党政干部有所不同，一些民众偶尔也会有这种期待，但在基层社会，司法人员的行为模式难以逃脱场域的逻辑，司法权常常成为人情和关系交换的筹码。以湖北某县调研获知的一起涉嫌盗伐林木罪的案件为例：案件经群众举报后进入司法程序，经过地方官场关系网中某领导的“活动”之后，就变成了林业干部擅自作主让嫌疑人砍伐林木；接着某纪检委书记出场，将林业干部和犯罪嫌疑人的行为说成“内部违纪”，最终内部口头检讨了结。一起涉嫌刑事犯罪的案件在几位领导干部的干预下轻松化于无形。同样，在民事案件中，依靠人情和关系打官司，而不是依靠法律和律师打官司的现象也屡见不鲜。

 

在县域或市域社会，领导干部通过人情和关系联络司法人员、干预司法裁判，这可能是普遍现象。在人情、面子、关系甚至金钱的驱动下，司法人员把法律和司法过程当作交易法码，任意伸缩、甚至篡改法律的尺度，对案件问题不依法认定裁决，不按统一尺度平等对待违法者，从而使司法过程缺乏公正性，也无法保持公开性。

 

（二）“因公”的治理性干预

 

领导干部干预司法，还常常是“因公”的，从地方政治、经济、社会形势和大局需要对司法过程进行干预。过去十多年来，我国经济快速发展，与此同时社会矛盾日益加剧，司法所承担的功能和任务越来越重，司法与经济发展的关系、司法与地方治理的关系，成为法院和司法难以回避的问题。社会稳定、经济发展等地方治理方面的因素成为领导干部干预司法的重要原因，甚至为领导干部干预司法提供了制度性渠道。

 

第一，司法与地方社会稳定的关系。在当前社会形势下，诉讼至法院的纠纷也日益复杂，有时一个在法律上简单的民事纠纷或刑事案件可能引发公众的广泛注意，司法案件从而转化为社会问题甚至政治问题。这些纠纷通常发生于个体之间，但潜含着群体性及阶层间冲突，具有一定的触发性，处理不当容易引发群体性事件；纠纷直接指向具体当事人，但往往暗含着对社会管理者的不满；诉求通常不涉及政治内容，但激化后会体现出政治属性；与其他衍生于社会阶层和群体利益矛盾的纠纷具有同源性，容易发生叠加和聚合效应。这类纠纷涉及全局或局部社会稳定，以常规性程序和手段难以解决。机械地适用法条，简单对案件作出评判，不仅不能解决纠纷，还可能使多种社会矛盾发生交织、扩大和激化。

 

对于这种类型的纠纷，司法裁判需要综合考量的因素就很多，合议庭或独任法官的能力及素质可能都很难匹配这些类型纠纷解决的要求。因此，庭长或审委会、院长常常会介入审判，政法委乃至县委书记都可能过问案件，甚至介入到这类案件的实体处理之中。而对那些涉及征地拆迁、群体性社会问题等的案件，司法介入必然对地方社会治理和社会稳定构成重大影响，地方党政负责干部一般会主动干预，要求司法机关对这类案件不予受理或驳回起诉，或在党政主导下协调处理。对于这类问题，地方司法机关和办案法官限于能力也往往愿意接受领导干部的干预。

 

第二，司法与地方经济发展的关系。中国经济三十多年来一直高速发展，城市化稳步推进，人们对此已有较为乐观的预期，经济发展与社会就业、政府税收等重要事项联系在一起。在地方社会，县市政府在经济发展中竞争激烈，经济发展与领导干部的前途紧密相连。在这种背景下，很多司法案件与经济发展的关系就变得复杂。比如目前矛盾激烈的征地拆迁纠纷，对于地方政府而言，征地拆迁能否顺利进行，直接影响到项目上马的进度；如果司法判定征地、拆迁行为违法，征地、拆迁就不能顺利继续，项目就不能顺利到位，政府花费很大力气招来的投资可能就难以落实，经济增长率就会受到影响。再如很多环境污染案件，如果依法裁判很多厂矿企业可能就需要关停，而这些企业可能属于地方支柱产业，关停导致的后果就是政府税收减少，地方就业和经济增长受到影响。在这些风险下，地方领导干部有足够的动力以经济发展的名义干预司法，从而为有利于经济发展的违法行为提供某种程度上的保护。

 

上述两组关系，反映了司法机关与党政机关的结构性目标冲突，反应了法律目标与社会稳定目标、经济发展目标的冲突。在中国的集中体制内部，同一机构或不同机构中的目标冲突是普遍存在的现象。从理论上讲，司法机关只应该服从法律，而不应考虑其它因素，包括经济发展、社会稳定等对于党政机关来说极端重要的目标。而从党政机关的角度来说，法治和法律的目标固然重要，但在社会稳定和经济发展两大目标面前，则需要更为审慎的权衡和选择。从中国这样一个发展中大国的当前发展阶段来说，总体上需要聚集力量和资源，因此，党政机关在面对问题时，对司法机关往往容易抱一种工具主义的态度，因此领导干部在干预司法时会觉得有比较充分的正当性，甚至司法机关和司法人员对此也习以为常。

 

二、领导干部干预司法的机制

 

（一）领导干部干预司法的制度渠道

 

党政领导干部干预司法，有其相关的制度性渠道。它主要由两部分组成，一是“党管政法”的思想和组织构架，二是法院内部的“合一制”组织模式，两者共同构成了司法的行政化管理的基础。“党管政法”的思想和组织架构，为党政系统干预司法机关办案提供了思想正当性和制度可能性。“合一制”组织模式是领导干部干预司法的基础和渠道。

 

“合一制”指法院内部司法与司法行政交织融合，由院长全面负责的制度安排。在这一制度下，审判人员与司法行政人员在编制、待遇、考核、升迁等方面没有区分，法院内科层发达、等级分立、职级清晰，人事任免及相关资源配置权主要由法院行政领导掌握。这一组织模式和管理体制使法院内司法职能与司法行政工作交错，从而导致司法行政化。法院内部成了一种等级森严的科层制组织，行政化、指标化地管理审判业务，案件审理在集体决策机制下进行。这一模式下，法院内领导（院长、副院长、审委会委员、庭长、副庭长）根据级别不同对案件审判决策有不同的影响力，院长和审委会对所有案件有最后决策权。

 

“党管政法”的组织构架和法院内“合一制”组织模式，两者组合起来造就的司法行政化，可以为党政干部干预司法提供制度渠道。地方党政领导干部可以以“指导工作”的名义影响法院办案，法院领导则可以通过法院内部的科层体系影响法官所办的案件。

 

（二）领导干部干预司法的深层原因

 

然而，当前中国司法行政化的现状，不能简单、完全归责司法制度构架和组织模式。客观的说，过去十多年司法行政化不断加强，有更为深层的原因，很大程度上是复杂制度条件下经济社会状况倒逼的结果。过去十多年，经济快速发展，社会矛盾多发，社会稳定形势始终较为严峻。经济发展和社会稳定成为中央和上级评价地方党政系统和主政官员最重要的两大方面。为了实现地方的总目标，在属地管理和党政负责的原则下，党政系统加强了对所有下属机构的考评和控制。

 

作为地方党政系统中的一个“单位”，司法机关嵌入在地方党政的总体目标中，被地方党政当作一个“部门”予以考核。这种考核是全面的，既包括有关业务的指标，也包括无关业务的指标，如党风廉政、群众路线、信访维稳、招商引资、环境卫生等多方面。除此之外，在日常工作中，党委政法委员会还会给司法机关交办一些具体事项，如转交涉诉信访案件，过问群众上访反映的“执行难”案件，并要求处理后汇报；还会履行执法监督职能，定期、不定期抽查司法机关的办案质量。这些事项大多属于“综合治理”的范畴，出现问题司法机关将面临“一票否决”的责任。

 

在地方政治社会生态中，对于党政干部干预司法，司法机关和司法人员并不一味拒斥，对于不同类型的干预，他们的基本倾向有所不同。基于人情和关系的干预，实质是腐败行为，是司法人员用权力交易腐败利益。对于因经济发展问题受到党政干预的案件，司法机关往往不太愿意受到干预，但受制于各种因素，又不得不屈法顺从。例如，在环境污染案件和行政诉讼案件中，司法机关和司法人员其实更倾向于依法审判，而不考虑法律之外的因素；之所以不依法受理或审判，往往因为党政机关明令指示不受理或强力干预决定审理结果。

 

对于可能影响社会稳定的纠纷，司法机关对党政干部的干预其实是持欢迎态度的，因为干预意味着责任转移和减轻。地方司法机关在地方政治场域中属于相对弱势的部门，来自地方党政系统的干预实际上减轻了其维护社会稳定的压力。对于司法人员个人而言，更是如此。因此，遇到牵涉社会稳定的案件，司法机关愿意、期望甚至主动邀请党政部门干预，并不愿意主动行使职权而增加工作难度，且需要面对各种风险。

 

最高人民法院对司法机关在地方政治生态中的弱势地位其实有着比较充分的认识。例如，虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又不履行补偿决定的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行（第28条）。而最高人民法院《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》（2012年2月27日）则规定，人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行（第9条）。实践中，基层法院仅一般仅出具法律文书，根本不愿意出面执行，其弱势地位也决定了很难有效执行牵涉社会稳定的案件。

 

司法机关的这种倾向，与地方党政系统的考评体制紧密相关。社会稳定的事项，易于考评且已被纳入考评体系中；而经济发展事项，不易对司法机关进行具体考核，只能通过个案协调、指令的方式来解决矛盾。地方党政对司法机关的考核，会进一步渗透、进入法院系统内部的审判管理过程中，导致各级法院强化对审判过程的管理，最终体现为对案件实体处理的把关监督之上，从而导致法院管理中的责任制。在法院内部的科层管理中，这种责任制就变成了司法运行各个环节的层层报批、层层把关。

 

（三）领导干部干预司法的新渠道

 

地方法院日益受到上级党委和法院的控制，这构成了干预司法权独立行使的重要新渠道。近年来，上级法院越来越对下级法院实施较为有力的控制，这主要体现在两个方面。一是法院院长的产生。根据《人民法院组织法》，地方各级人民法院院长由地方各级人民代表大会选举产生，副院长、庭长、副庭长和审判员由地方各级人民代表大会常务委员会任免。事实上，作为党的干部，院长、副院长、庭长等还接受党委组织部任命管理。目前，地方法院院长在干部职级上一般比同级地方政府部门的主官高半级，因此由上级党委组织部任命管理。随着专业话语的兴起，在院长的产生和任命过程中，上级党委和法院领导越来越可以发挥更大作用，下级党委的作用呈缩小趋势。

 

笔者在湖北、山西、河南等省调研发现，省高级人民法院干部下派担任中级人民法院院长，中级人民法院干部下派担任基层人民法院院长的现象越来越多，已占近一半的比例。有人在山东调研估算这一比例已达到近三分之二。二是目前法院的管理考核制度。法院系统内部的各项考核制度，强调调解率、结案率、上诉率、改判率、审理期限等，上级法院将这些作为考核下级法院的具体指标。这些案件考核指标与法官的利益（包括收入和晋升）直接相关，激励了法官通过事先请示来规避风险，实现利益最大化。上级法院在管理下级法院中的调研、报表、统计、信息、宣传甚至论文写作等任务，已经成为下级法院沉重的工作负担，占用了下级法院大量的人力、财力。

 

上级党委组织部和法院对下级法院在上述两方面的管理，在地方党政系统的横向行政化干预之外又增加了纵向行政化干预。党政干部干预司法，有很大一部分正是通过这种纵向渠道进行的。湖北某市中级人民法院的院长坦陈，在他担任院长的4年多时间里，通过上级法院渠道干预司法的，远超过来自地方党政渠道。目前各地正在进行的司法体制改革试点方案，试图建立省以下法院法官、检察院检察官省级统一管理体制，未来这必将进一步强化纵向行政化。上级法院掌握下级法院的人、财、物，还掌握对下级法院和每一个法官的考评，这样下级法院有变成上级法院的办事部门的危险，甚至有使目前设定的审级制度虚化的危险。这种纵向行政化的危险甚至超过地方党政系统对司法的干预。由于上级法院掌握了下级法院所有的资源，其控制将不局限于组织机构上的控制，还体现为对每个法官的具体控制，因此，上级法院对下级法院的介入，很可能是在微观上渗透到下级法院的每一个法官。

 

三、预防措施可能面临的挑战

 

司法在复杂的制度条件和社会环境中运行，“防止领导干部干预司法，保障司法权独立公正行使”的相关制度措施付诸实践后，其运作成效也会受到多方面因素的制约，面临复杂的现实挑战。

 

（一）监督腐败性干预存在现实困难

 

领导干部干预司法，可能造成多方面的危害，尤其是领导干部基于人情、关系和金钱的干预，其本质是腐败，理应杜绝。然而，这些行为往往有很大隐蔽性，因此不易监督。针对领导干部干预司法的记录、通报和责任追究制度，落实起来会有很大困难。尤其是对隐秘性的干预行为进行记录和责任追究，存在诸多现实困难。

 

从制度上看，实行司法机关“省管”有助于促使法官与地方党政保持一定的距离，但是这些法官仍然要生活在地方社会中，省管能多大程度上避免人情关系网及其带来的腐败性干预，这不无疑问。在不少学者以及政策制定者的预设中，权力和责任平衡、且拥有独立性的法官，会更少接受领导干部对司法的干预。但是，这种预设需要建立在法官良好的专业素养和职业伦理的基础上，而目前中国法官的现状与此还有相当大的距离，中西部情况尤不乐观。2014年暑假，笔者在湖北的两个中级法院和多个基层法院调研，法官的专业素养与十多年前几乎没有差别，因为法院系统一直严重超编，因此十多年来几乎没有招录新法官。由于司法人员待遇偏低，在外兼职做生意的很多，在个别法院甚至达到了近2/3。在这种状况下，司法人员很难会有较高的职业伦理，在有足够的权力时更可能会利用手中的权力寻租，主动迎合腐败性干预。

 

在湖北法院系统，“一五”改革期间曾进行过向主审法官（审判长和独任审判员）“放权”的尝试，其结果是案件审判质量出现了大量问题，有些问题至今还有当事人上访申诉，其中也包括一些法官陷入地方社会的人情关系网，以审判权力进行人情交换，从而导致审判不规范甚至违法审判。武汉市中级人民法院的整体腐败主要发生在这段时间，这是一个沉重的教训。为了遏止案件审判质量下滑的趋势，湖北法院系统又纷纷开始上收权力，限制主审法官的权力。在制约监督机制还不健全，法官专业素养和职业伦理还不够高，基层社会环境未能得到大的改善的前提下，如果贸然增强法官的独立性，很有可能会消解司法制度改革已经取得的一些成果。

 

（二）禁止治理性干预将遭遇多重压力

 

党政与司法的关系，核心的问题和难点并不在于遏制腐败性干预，而是在于如何认识和处理治理性干预上。治理性干预涉及国家不同职能部门的目标冲突和协调，一定程度上有其制度性需求，如果禁止治理性干预，则会有很多新的问题需要解决，其中的关键问题在于如何定位司法在地方社会治理中的位置。地方党政系统不干预司法，司法就需要直接面对地方社会治理问题，面对与社会稳定、经济发展紧密相关的具体案件，这意味着：第一，司法机关将从地方治理的具体任务中抽离出来，成为影响地方社会发展大局和社会治理大局的案件的终局决定者；第二，司法机关需要有能力承担这些案件的独立裁判工作，并应对与之相关的社会稳定工作。这样的新问题和新任务的出现，无论是对于地方党政系统，还是对于司法机关，都会是很大的挑战。

 

在现代社会，权力按照部门划分，不同部门组成的国家就很容易变成“烟囱型组织”：每个烟囱机构都会发展出有利于自身存在和发展的利益，但可能不会体现更上一层次的利益。如果过于强调司法权独立行使、切断地方党政系统影响司法机关工作的制度性渠道，这很有可能出现这样的局面：法院可以依法裁判，但是法院将比现在更难以执行判决，判决可能会成为一纸空文。笔者在湖北、山西等省的调研中，司法机关的领导普遍对此感到担忧。

 

此外，在权力加大的情况下，司法人员是否具有承担相应责任的能力，这也是新一轮司法改革中需要认真对待的问题。

 

总之，在防止领导干部干预司法这一问题上，涉及到制度、人、社会环境等多方面的冲突与协调，尤其是同时强化法院和法官的独立性牵涉面太广，可能遇到的问题多、挑战大，相关制度建设还需相应的配套措施和思路。■

 

原文刊于《法学》2015年第7期，经作者授权，财新网编辑，注释略

文章来源：财新网