转自微信号法官之家

　　作者：南门徙木，法官之家特约撰稿同事，原载：基层法匠(fyggxsw)

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　　一、法院人员分类管理是大势所趋

　　法院改革的最终目标是实现公正与效率，而法官的职业化和精英化是上述改革目标得以实现的前提性和基础性工作，而实现法官的职业化和精英化又以法院人员分类管理的实现为前提和保障。为什么这样讲?因为现代社会是一个高度工业化的社会，工业化社会的核心特点就是讲求效率，而效率得以实现的最重要方式就是社会化大分工和大协作——这种分工和协作不仅仅体现在各生产单位之间，而且体现在同一生产单位的不同部门、岗位和工种之间。请问，现代化工厂的标志是不是流水作业，每个工人只负责一道工序?一个生产电视机的工人，其唯一的工作任务可能就是拧电视机上的一颗螺丝钉。现在，这种分工协作的现代化组织模式和管理模式已经而且完全应该渗透到包括服务业在内的社会各行各业。分工和协作管理理念在服务行业的体现就是各种辅助人员的大量涌现。现代服务行业中最重要、最核心、最有技术含量的服务环节往往被单独剥离并由为数不多的少数精英分子掌握，其他数量多得多的辅助人员的工作任务就是为这些行业精英分子更好地完成工作提供辅助服务。因此，现代社会中，在饭店工作的大多数都不是厨师，而是服务员或勤杂工;在医院工作的大多数都不是医生，而是护士或护工;在航空公司工作的大多数都不是飞行员，而是空姐或地勤人员。

　　为什么要分工?答案是：1、分工更有效率。2、分工更节省成本。假如你想开一个饭店，需要招20名工人，有两个招工方案供你选择。方案一：招录20名厨师，厨师除做饭外，还要利用空闲时间从事买菜、洗菜、择菜、切菜、端饭、刷碗、为客人服务、打扫卫生等一切日常工作;方案二：招录5名厨师、5名勤杂工、10名服务员，厨师只负责炒菜，勤杂工负责买菜、洗菜、择菜、切菜、刷碗，服务员负责为客人服务、打扫卫生。厨师月薪5000元，勤杂工和服务员月薪2000元。请问，聪明的你，会选择哪种方案?

　　所以，我们实行法院人员分类管理改革，不但是司法运行规律的内在要求，也是现代社会追求分工协作、追求效率和节约成本理念在司法工作领域的具体延伸和体现。纵观当今世界的法治成熟国家，几乎无一例外地实行了法院人员的分类管理，其法院辅助人员大多是法官的数倍甚至十几倍。在这些国家，每名法官都有一个由书记员、法官助理、法警等组成的庞大助手群，法官将大量的辅助性、事务性、技术含量低的工作，如送达、庭审记录、庭前调解、证据交换、整理卷宗、值庭等，都交给他们去做，自己仅仅负责主持庭审、合议案件、起草或审核判决等案件审理的核心环节。正是在这样的人员配置模式下，国外的法官们每年审理几百起案件而仍然可以有足够的时间去反复思考和衡量他们即将作出的判决;也正是在这样的人员配置模式下，国外法官们70%以上的工作时间都是呆在法庭上而不是自己的办公室里。

　　二、法院人员分类管理改革的两个现实难题及其解决

　　(一)法院系统实行人员分类管理改革面临的首要现实难题是法院司法辅助人员过少，法官过多，法官与辅助人员比例严重失衡，如何把法官人数降下来的问题。笔者称之为“启动难”。请问我们的法院人员分类管理改革喊了这么多年，为什么一直无法实现?答案就是由于上述难题的存在，使得法官、法官助理、书记员、法警的职责根本无法科学划分。在西方法治成熟国家，书记员是仅仅负责法庭记录的，法警是负责组织旁听和维持庭审秩序、押解犯人、送达法律文书、保卫法官的，而法官是仅仅负责主持庭审、合议案件、起草或审核判决的，其他大量的、琐碎的事务性工作均交给法官助理们去做。在上述运行模式下，法官与司法辅助人员的合理配置比例应当是多少?我认为最佳的比例应当是1：2：1：1，即一名法官配备2名法官助理、1名书记员、1名法警，即1名法官配备4名左右的审判辅助人员。在这样的人员配置下，一名基层法院法官一年可以至少审理三四百起案件而仍然可以保证案件的公正和效率。

　　而目前我国法院系统的现状是，全国法院系统大约33万名工作人员，其中法官将近20万人，约占60%。法官与审判辅助人员的比例是1：0.65，这与1：4的理想比例相差甚远。司法辅助人员过少，法官过多，法官与辅助人员比例严重失衡，是制约中国法院推行人员分类管理改革的最大障碍。

　　因此，法院系统要启动人员分类管理改革，首先必须要把庞大的法官人数给降下来，使部分法官降为法官助理等审判辅助人员。关于应该把哪部分法官降为法官助理，有几种方案可供决策层选择。

　　第一种方案是，最高法院出台各级法院法官员额(即法官占全院工作人员的比例)的指导性意见，让各级法院通过组织考试、竞争上岗、民主表决等形式自行决定哪些人有资格继续当法官，哪些法官应当被降为法官助理(即目前的法官员额制改革方案)。这相当于把“皮球”踢给了各级法院。这种方案可操作性相对较强，但结果肯定是以失败告终。为什么这样讲?因为在上述方案下，被保留法官资格的必然是那些法院领导和有资历的年长法官，而那些被降为法官助理的毫无疑问是那些资历较浅、没有话语权的年轻法官。但随之而来的问题是，在中国，各级法院领导一般是只决定案件而不亲自办案的，实际办案的是那些年轻法官。一旦年轻法官被降为法官助理，丧失办案资格，那些被保留法官资格的院领导们就必须要亲自开庭审理案件了，而这是那些院领导们不愿意面对的——好不容易熬到了院长、庭长，谁还愿意再亲自办理案件?其最后的结果很可能是，被保留法官资格的院领导们依然不亲自办案，而是只在办案时挂个名，实际承办人仍然是法官助理们。于是改革成为“挂羊头、卖狗肉”的把戏。

　　第二种方案是最高法院出台具体的实施方案，规定各级法院系统哪些人有资格继续留在法官岗位上，哪些人应当被降为法官助理。这个去留的标准大体有两种方案可供选择。第一种笔者称之为“裁新人方案”，即最高法院可以规定所有被任命为法官不足一定年限(比如五年)的年轻法官一律降为法官助理。这种方案启动时的阻力相对会小一些(因为年轻法官没有话语权)，但科学性不足(详见中国法官的先发劣势)，且维持改革成果难(因为这又会导致那些被保留法官资格的院领导们必须亲自开庭审理案件)。第二种笔者称之为“裁老人方案”，即最高院规定2002年之前所有未通过司法考试而被任命为法官的人若在一定年限内不能通过司考，则一律降为法官助理。这个标准虽然是比较科学的，但势必会遭到各级法院领导层的集体反对和抵制，因为届时各级法院的院领导将会有一大部分因未通过司法考试而被降为法官助理。

　　而且需要说明的是，无论采取哪种方案，那些被降为法官助理的法官都会以各种方式对改革进行抵制。而且改革存在的一个技术性难题是，法官的任职条件是《法官法》规定的，包括最高法院在内的各级法院都是无权对法官任职条件作出修改的。在《法官法》未被修改的情况下，最高院通过内部改革文件自行剥夺部分法官的法官资格是不合适的。

　　基于上述困难，最高院关于法院人员分类管理的改革举措虽然提了至少十年，但至今一直没有实质性的进展。就连2008年之前最高院一直强力推行的法官助理制度改革在2008至2013年间也一直处于偃旗息鼓状态。法官助理制度改革试点为什么推行不下去?一方面，最高法院在试点文件中把大部分的审判辅助性工作都分解给了法官助理，这就要求必须为法官配备足量的法官助理，法官与法官助理的比例以1：2为理想状态，至少要达到1：1的标准;另一方面，法官助理却面临着无人可用的窘境。强行把部分在职法官降为法官助理必然会遭到既得利益者的强烈反对和抵制(毕竟牵扯到尊严和法官津贴的问题);从书记员中去择优选任，问题是中国法院书记员本身就不多，在编书记员人数仅为法官人数的三分之一左右，从中可供选择的法官助理数量有限(总不能把所有书记员都变为法官助理吧，而且后勤部门也需要占用部分书记员编制)，根本不足以承担试点方案中所规定的法官助理职责。纵观前些年各试点法院探索出的诸如“1+1+1”(即1名法官配备1名书记员和1名法官助理)、“一二三一”(即一名审判长、两名法官、三名法官助理、一名书记员)、“三二一”(即三名法官组成合议庭，配备二名法官助理、一名书记员)、“3+2+2”(即3名法官配备2名法官助理和2名书记员)等人员配置模式，共性特点都是法官助理数量偏少，与法官人员比例失衡，法官助理无法充分履行预设的职责。全国的情况也是如此，2004年，法官助理开始在第一批18个法院试点;2008年，第二批试点在西部12个省份的800余个基层法院启动。而截至2008年底，西部基层法院共有法官助理3275名，全国共有法官助理4725名[1]。全国800余家试点法院平均每家仅有6名法官助理，估计连试点法院法官人数的五分之一都不到。

　　(二)法院人员分类管理改革面临的第二个现实难题是司法辅助人员向法官的流动条件过宽，造成司法辅助岗位流动性过强，形成不了稳定的、专业化的司法辅助人员队伍，法院人员分类管理改革成果难以长期维持的问题。笔者称之为“维持难”。目前的司法辅助人员向法官的流动条件过宽主要表现在两个方面：一是对法官的法律工作经历年限要求过短，仅为两年;二是2007年以来司法考试持续“放水”，加之最高法院、最高检联合司法部在中西部法检两院搞只准内部人员报考，过关率极高的“小司考”，使司法考试的过关门槛大幅降低，并由此导致司法辅助人员向法官的晋升难度降低。以笔者所在的法院为例，2006年来我院通过全省公务员统一招录考试录用的16名工作人员均陆续通过司法考试，其中9名已经被任命为法官，剩余7名即将被任命。长此以往，法院将没有正式编制的审判辅助人员可用。

　　如果我们不解决上述司法辅助人员向法官的流动条件过宽问题，那么我们即使通过十年的大规模招录实现了法院人员的分类管理，也不可能将这一胜利成果长期持续下去。可以说，开展十年的人员大规模招录是我们实现法院人员分类管理的必要途径，而解决司法辅助人员向法官的流动条件过宽问题又是我们实现法院人员分类管理长期、可持续发展的必然要求。否则，即使我们通过十年的大规模招录实现了1名法官配备2名法官助理、1名书记员、1名司法警察的合理配置，但如果我们保持不去解决辅助人员向法官流动条件过宽的问题，大量司法辅助人员将通过司法考试向法官岗位流动，法官会越来越多，司法辅助人员会越来越少，过不了几年，法官与辅助人员的比例将重新失衡。

　　截止2012年底，全国有各级人民法院和专门法院3556个，共有各类工作人员417622人(含编外临聘人员)，其中法官(包括正副院长、专职审委会委员、正副庭长、审判员、助理审判员)195028人，法官助理4595人，书记员82213人，执行员2708人，司法警察47522人，司法技术人员256人，司法行政人员85300人。法院现有的各类人员中，使用中央政法专项编制314465人，占76%;使用地方事业编制和其他编制17564人，占4%;地方财政以政府雇员等形式统一供养或使用法院办公经费临时聘用的编外人员有85593人，占20%[2]。从上述数据中可以看出两个问题：一是195028名法官均为中央政法专项编制，占法院系统中央政法专项编制(314465名)总数的62%。也就是说，只要你是政法编制内的人，成为法官的概率是非常大的。二是法官助理人数反而比2009年少了130人，仅占法院总人数的1%，法官助理与法官人数的比值为1：42.4。说明法官助理制度2009年以来一直在原地踏步，根本没有取得实质性进展。

　　(三)我的解决方案

　　第一个难题可以通过大规模的人员招录来解决。笔者的建议是，按照每年招录3000名法官、6000名法官助理、3000名速录员、3000名司法警察的比例和规模开展连续十年的大规模招录工作。大规模招录五年后对法院人员进行大规模地清理，将大量的不适合继续在法官岗位上工作的人调整出法官队伍，使法官队伍彻底实现高度的精英化和职业化，以及人员的分类管理。

　　要解决司法辅助人员向法官的过度流动问题，笔者的建议是：其一，在全国实施司法助理官制度。全国实施法官助理、检察官助理、律师助理制度，法官助理、检察官助理、律师助理统称司法助理官。建立全国统一的司法助理官资格考试制度作为司法考试的前置性考试，本科以上学历法学专业大学生毕业后可参加司法助理官资格考试，国家按考试成绩和个人志愿将考试合格者分配至全国各基层法院或检察院从事法官助理或检察官助理工作(上岗前先培训三个月)，未被分配的考试合格者可以选择做律师助理。从事司法助理官工作满5年者可以报考司法考试，国家按考试成绩和个人志愿将考试合格者分配至全国各基层法院或检察院从事法官或检察官工作，未被分配的考试合格者可以选择做律师。每名司法助理官终生只有3次参加司法考试的机会，3次考试均未成功者终身不得报考，丧失成为法官、检察官或律师的机会。如此才能够保持法官助理、检察官助理和律师助理队伍人员数量的相对稳定，并降低司法考试的“放水”压力。其二，提高书记员和法警晋升为法官的门槛。建立书记员和法警统一招录考试制度。书记员的最低服务年限为五年，法警的最低服务年限为八年，服务期满后才有资格参加全国司法助理官统一考试。司法助理官考试合格后还要经过五年的司法助理官经历才有资格参加全国统一司法考试。如此一来，书记员至少需要十年，法警至少需要十三的时间才有可能被任命为法官(若考虑初任法官培训的时间，实际时间可能会更长)，法院系统能够形成一支相对稳定的书记员和法警队伍。

　　三、法院招录：谁也别有酸葡萄心理

　　笔者的上述改革举措，很可能会引起目前法院系统内在职书记员、法警，尤其是年轻的、高学历的书记员和法警们的强烈反对和质疑，因为笔者的改革建议使他们晋升为法官的难度大大增加，时间大大延长，可能性大大降低。在这里，笔者想告诉大家的是，法院招录，谁也别有酸葡萄心理。当一扇门为你关闭的时候，必然同时有另一扇窗为你打开。如果每个人都能够轻而易举地成为法官的话，那么法官还会是这个社会公平正义的最后守护神吗?如果大家都轻而易举地成为法官的话，那么多繁重而琐碎的事务性工作又交给谁去做呢?当不了法官，并不意味着自已的人生就会是一片黯淡。试想，空姐可能永远无法成为飞行员，护士可能永远无法成为医生，但空姐和护士仍然有自已的职业理想和职业追求，仍然有专属于自已的幸福和快乐。能够用自已的专业特长为这个国家和民族的法治事业做出自己的一份贡献，不也是一件十分快乐的事件吗?所以，未来的法官助理、书记员和法警们，请大家都不要有酸萄萄心理，司法的规律就是如此，与其埋怨，不如适应和享受。

　　[1]引自吴兢：《4725名法官助理初显身手》，载人民日报2009年2月4日第八版。

　　[2] 陈陟云等著：《法院人员分类管理改革研究》，法律出版社2014年3月版，第85页。