新一波司法改革在千呼万唤中终于掀开门帘、徐徐登上历史的舞台。但作为司法改革的一名观察者和研究者，我对当前法学界的研究状况颇感失望。微博上、媒体上、期刊上的“高见”、“阔论”层出不穷，但切中要害、言之成理又有说服力的研究却少之又少。我对中国司法及其改革的总体判断，在本文中作了较为充分的阐释。即便已过去了两年多时间，该文仍可算理解中国司法及其改革的值得一读的佳作。目前关于法官遴选的最新改革动态，也包含在本文的政策建议部分。期待来自各方朋友的反馈与指正！

一、引言 大致从20世纪50年代中后期开始，中国形成了执政党主导一切、国家（包括党、政府、军队及其他公共组织）急剧膨胀进而支配社会的“总体性”（totalitarianism）结构。改革开放以来的社会变迁虽然在相当程度上消解了此种总体性，但有关“国家与社会”的这一结构仍在一定范围内存在并得到更新乃至强化，从而在正和负的两个方面构成了“中国模式”或“中国道路”的一种因素或含义。以此为一般背景，中国法院系统经过较长时间的演变，于20世纪80年代初形成了一种审判与司法行政相互交织混同的“合一制”组织体制。概言之，在法院内部，不仅审判人员与司法行政人员在“编制”、待遇、考核、升迁等方面不能截然区分开，而且在等级分立的职/级结构框架下，人事任免及相应的资源配置权被“领导班子”（党组）垄断并主要集中在院长个人手中。这样一种集权的、科层化的组织形式及管理体制是国家“总体性”向司法领域延伸的体现，但不可避免地造成司法审判与行政、政治在功能上的交错，产生所谓的“审判政治化”及“审判行政化”现象。 “合一制”曾使法院得以有效地参与“中国式联邦制”下的地区竞争，一度对中国经济持续快速的增长产生正面影响（参见下文的分析）。在此过程中，它也为法院的组织合法性以及与党政机关的“议价”能力提供了基本保障，为法院在改革开放以后发生的社会资源的重新分配中获益创造了基本条件。从国民经济濒临崩溃的改革起点来看，经济增长的确是此后相当长时期内的“第一要务”或核心议题。“合一制”也因此获得了充分的正当性。但是，随着国民生产总值持续保持较快增长，中国以投资促增长、以经济增长替代社会综合发展的单一取向模式开始遭遇瓶颈。不仅各生产要素对经济增长的贡献及相应的收入分配结构严重失衡，环境系统危机加深，而且随着长期分配不公导致的贫富差距拉大，社会出现了断裂甚至局部“溃败”的迹象。为了实现社会可持续的、科学的发展，促进政治社会系统的功能分化，形成能够容纳平衡各方利益、分解过滤矛盾冲突的有层次、有张力的国家政权结构，应当说已势在必行。而法院及司法作为介乎国家与社会之间的媒介，是社会秩序的“最后一道防线”，也应将其从“总体性”的框架中脱域出来，按司法的逻辑予以重构。作为历史的产物，“合一制”也需顺应时代潮流而嬗变、乃至消解。 学术界上一波有关法院体制改革的讨论“浪潮”已过去十年之久。检视这十年时间，对上述这种制度安排的质疑声不绝入耳，体制局部微观的变动也令人印象深刻，但“合一制”的根本始终未被动摇。理论的模棱两可或停滞不前会让实践无所适从；研究者不展示事实和逻辑的说服力，也不能对具有惯性与惰性的既成制度形成足够强烈的“刺激”，推动其进入变迁的轨道。近些年来，决策层已将推进和深化司法体制改革提上日程，法院体制改革无疑是最主要的内容之一。有鉴于此，承续上一波讨论积累的理论资源并推向深入，在现阶段可谓恰逢其时。就本文主题而言，如下一些问题显得尤为重要：“合一制”是如何形成的？它的具体制度内涵有哪些？它又对司法审判造成了怎样的影响？如何对其进行改革？这些问题构成了本文探讨的主要内容。

二、“合一制”的历史形成过程 诺思指出：“路径依赖意味着历史是重要的。如果不回顾制度的渐进演化，我们就不可能理解当今的选择。”这句话充分揭示了历史研究对理解当下制度以及预测制度未来变迁的重要意义。就“合一制”的具体内容而言，自建国后执政党即自上而下逐渐取得对包括法院在内的“政法系统”的领导权，其后虽有波折和反复（如“文革”前期、上世纪八十年代后期），但法院服从于执政党领导的基调始终未变。相比之下，审判与司法行政的关系则经历了更为复杂的演变过程。因此，为了叙述的简便，笔者将主要沿着审判与司法行政在机构、功能上的分合历程这一线索来追溯“合一制”形成的历史。 1949年建国后，中央人民政府以原华北人民政府法院和司法部的组织机构和工作人员为基础，分别成立了最高人民法院和中央司法部。从两机关最初试行的“组织条例”所规定的机构框架来看，最高法院为比较纯粹的审判组织，而相关司法行政事务主要由司法部负责。在中央政权机构层面，这一“审判”与“司法行政”分立的组织构架延续至1959年司法部被撤销之前。各地方的情况则相对复杂得多。虽然中国革命走的是“从地方到中央”的路线，但随着全国分阶段的解放，除革命老区外，新政权建设不可避免地沿着“从中央到地方”的相反方向进行。建国伊始只有中央及各大行政区才设专门的司法行政机关（统称为“司法部”），而两级地方法院的司法行政则由省级法院掌管。直到1954年8月，随着各大行政区及大区“司法部”的撤销，中央司法部才发出《关于各省与中央直辖市审判机关与司法行政机关分立问题的意见》，要求各省逐步建立司法厅（局），主持本地司法行政工作。因此，在省级政权机构层面，仅在1954-1959年极短暂的时期内出现过审判与司法行政分立的机构设置和职权配置。而基层法院（及此前的县级法院）则从未实行过审判与司法行政“分立”的制度。受制于客观因素，当时司法行政机关的正式建制只到省一级（仅有极少数地区延伸到专区或市一级），在部门人员编制极为紧张的现实下，司法厅（局）难以统辖本省为数众多的基层法院。因此，无论是1951年的法院组织“暂行条例”还是1954年的《法院组织法》均对县级法院和基层法院予以特别规定。如“暂行条例”规定县级人民法院得设秘书或主任秘书，掌理人事、统计、会计、档案等事务（第17条）。《法院组织法》取消了高级法院的司法行政管理权（相关事务交由司法厅、局负责），也未赋予新创设的中级法院该项职能，但特别规定基层人民法院“在上级司法行政机关授予的职权范围内管理司法行政工作”（第19条）。 1959年4月，受“反右”斗争扩大化的影响，以“司法改革已经基本完成，各级人民法院已经健全，人民法院的干部已经充实和加强，司法部已无单独设立必要”为理由，司法部被撤销，其所辖工作交由最高法院管理。在此前后，各地司法厅（局）也被撤销。历史不容假设；但如果没有错误地撤销司法部、厅（局），随着国家政权建设由上而下的逐步推进，很有可能会将将审判与司法行政“分立”的制度贯彻到基层。遗憾的是，历史最终将中国法院引入了审判与司法行政“合一制”的轨道，并为今后司法审判在运作、管理、监督等环节产生的一系列问题埋下了伏笔。 司法部、厅（局）被撤销以后，其掌管的司法行政事务一并交由法院负责。文革开始后，各级法院先后由军管委（会）接管，法院组织及各项工作均遭到严重破坏。1972年以后，各地法院逐渐结束军事管制，恢复组织机构建设，并沿袭了文革前的做法，在重建审判职能部门的同时也设立司法行政机构。因其时司法行政机关尚未恢复，包括公证、律师、人民调解、法制宣传等广义上的司法行政工作也均由法院负责。鉴于司法行政工作事务庞杂，而法院的组织机构建设还很落后， 1979年6月中央政法领导小组向中共中央报送《关于恢复司法部机构的建议》，提出：“人民法院是国家的审判机关，担负着行使审判权的重任，它不适宜并且也确实难以兼顾上述各项工作（指广义的司法行政工作——笔者注）”。同年9月，第五届人大常委会第十一次会议决定设立司法部，10月中共中央、国务院下发“迅速建立地方司法行政机关的通知”。而在稍早前（1979年7月）通过的新《法院组织法》延续了1954年法院组织法的规定，为此项机构及工作调整奠定了法律基础。新组织法规定，基层法院审判与行政“合一”而基层以上由法院和司法行政机关分别负责（第17条、22条）；各级法院的设置、人员编制和办公机构由司法行政机关另行规定（第42条）。 但颇为有趣的是，1982年5月司法部党组向中共中央报送《关于司法部的任务和工作机构改革的请示报告》，其中建议法院的司法行政工作交法院自行管理。1982年8月，最高法院与司法部联合下发通知，要求司法部主管的与法院相关的司法行政工作移交最高法院管理，各省级司法厅（局）管理的同类工作移交各高级法院管理。于是，在中央和省级层面上审判与司法行政的“分立”又回归“合一”，而县级司法行政机关由于建设缓慢，尚来不及对基层法院的司法行政工作产生实际影响。笔者没有发现说明司法部党组移交相关职权原因的材料，但推测应该与司法部刚刚重建，组织建设很不健全，没有能力管理好法院的司法行政工作，而最高法院及地方各级法院恢复工作及建制较早，并在复查纠正“冤、假、错”案中作出重大贡献，已非司法行政机关所能驾驭有关。 1983年9月，新修改的《法院组织法》将涉及司法行政机关的条文全部删去或修改，标志着从上到下审判与政治、司法行政“合一制”的正式确立。但是，新组织法没有任何有关法院行政管理的规定，因此严格说来是一部法院“审判组织”法。对此王汉斌在修改“说明”中有一个解释：“考虑到这项工作的分工（即由法院和司法行政机关共同研究商定分别管理的办法——笔者注）较易发生变动，为了有利于法律的稳定性，‘法院组织法’以不作规定为好。”在此以后，仅1995年通过的《法官法》对法官考核管理的组织（“法官考评委员会”）有所涉及，除此之外有关法院管理自身司法行政事务的立法规定付之阙如。因此，严格来说法院的审判与司法行政“合一”并未获得法律的正式确认，而是一种非正式制度。而法院在某种意义上成了组织经济学上的“黑箱子”（black box），外部观察者很难通过阅读法律文本获得有关法院组织制度的足够信息。游离于法律规定及研究视野之外的法院行政管理，悄无声息地塑造了法院的组织结构，并与司法审判相互渗透交织，产生了微妙而复杂的后果。

三、“合一制”的制度内涵 “合一制”作为中国法院的独特现象，其要旨不在于审判与司法行政共存于“法院”这一组织制度空间内——事实上各国法院或多或少都会自行处理一些行政管理事务——而在于以下两个方面：其一，“司法行政”涵盖的内容与西方国家不可同日而语；其二，审判与司法行政在“总体性”的政治背景下相互交错，融为一体。就前一方面而言，目前我国法院内的“司法行政”大致包含三个层次的内容。第一个层次“嵌入”案件的审判流程，为审判工作的正常开展提供最基本的服务和保障，如当事人引导、诉讼材料收转送达、案件分配、办公场所及设施维护、办公用品供配、档案管理等。这大致相当于国外由法院自行负责的司法行政事务的范畴。第二层次仍与案件审判紧密相关，但属于较具中国特色的确保质量、效率、效果的“审判管理”的内容，如案件审限管理、质量评查、质效监督、流程管理、审判运行态势分析等。第三个层次则是相当“另类”的人事管理制度，即法院院长及党组掌管内部人事权，将审判人员视同一般工作人员进行考核、管理和任免。如无特别说明，下文仅在后两个层次的意义上使用“司法行政”这一概念。 在分析和评价“合一制”对司法审判的影响之前，作为前提性问题，有必要先澄清它的具体制度内涵： （一）人员机构混同化 在“合一制”确立之后，法院除了设立狭义上的审判机构（民事、刑事、行政、审监等业务庭）之外，还不断增设司法行政机构及配备工作人员。在理论上这两种组织机构的性质及其工作内容并非不能甄别，但在实践中却往往边界模糊，呈现“你中有我，我中有你”的交错状态。不仅审判业务庭需要从事各种各样的考核、评比、检查、统计等行政管理事务，而且在审判力量严重匮乏的上世纪八、九十年代，司法行政人员以办案人员的名义参与案件审理的现象也并不罕见。更主要的是，两种工作部门之间始终没有从人员身份保障（编制、等级、待遇等）的角度形成应有的“壁垒”。 从1982年11月起，法院的人员编制从党政群机关中分离出来，作为政法专项编制单独管理。“政法专项编”属于特殊的行政编制，实即将包括审判人员或法官在内的法院工作人员视为专项管理的行政人员。在实践中，政法专项编既适用于法官，也适用于包括行政管理人员、司法警察、书记员等在内的其他人员。在人员级别管理上，也没有对法院工作人员“另起炉灶”，而是直接套用了行政人员的等级管理制度，强调按照特定级别配备法院干部。尽管1995年颁布的《法官法》将法官分为四等十二级，但这套单独的序列因没有得到任何制度的配合或支持而仅具有象征意义。根据《公务员法》的规定，法官与其他行政编制人员一样，纳入“公务员”的录用、考核、职级管理、任免及奖惩体系。只是根据现行《法官法》（2001年修改）的规定，担任法官还须具有法律文凭或知识，并通过全国统一司法考试。除此之外，没有任何制度从任职资格、遴选机制、晋升渠道等将法官与法院内的司法行政人员区别开来。不仅如此，在法院内部不但不禁止具有法官资格的人员在审判业务部门与司法行政部门之间流动，甚至提倡或强制中层干部、后备干部（基本是法官）换岗“交流”。由此造成非审判业务部门积聚大量不办案的“法官”，不但稀释了审判力量，而且模糊了两类工作的界限。在工资待遇方面，审判人员或法官也依照相应级别的行政人员执行职务工资，仅从2007年起对具有法官资格的法院工作人员发放180-340元不等的“审判津贴”，微不足道，意义寥寥。而自2004年起各地先后实行“阳光工资”改革，法官的办案补贴、任务经费、加班费等均被取消，统一按照行政级别确定工资等级（“同级同酬”）。这极大地缩小了此前在审判一线法官与行政工作人员之间因“按劳取酬”而形成的收入差距。正因为岗位区分不明确，公众一般也将法院工作人员笼统地视为“法官”。 （二）组织结构科层化 建国初期即将法院的职位（position）分等管理，确立了院长-副院长-庭长-副庭长-审判员的等级框架。[xxiv]这套职位等级连同党组“集体领导，个人分工负责”的领导体制构成了“合一制”的初始制度轮廓。司法行政与审判“合流”之后，司法行政工作、机构及人员比重大幅增加，但如前所述没有与既有组织体系区别开来自成独立的系统，而是将新增加的机构和职权融入原有体系。一方面，主要司法行政机构负责人进入法院党组，成为领导全院工作的“班子”成员；另一方面，随着司法行政事务的增加，庭、院领导除了抓审判工作以外，也不可避免地加强对本庭、本院乃至下级法院的行政管理。例如，在实践中庭长全面主持本庭工作，拥有管理本庭审判质量效率和队伍建设、主持审判长联席会议、指导下级法院对口审判庭工作、签发法律文书、阅看机要文件、参加院中层以上干部会议等行政职权。 当然，更关键的还是法院院长。院长作为单位“一把手”，同时担任院党组书记，负责主持党组会议、院长办公会和院务会，处于领导集体的核心地位（“班长”）。不仅如此，院长还主持审委会会议，负责对案件进行归纳总结，形成最终决议。概言之，院长主持审判与司法行政的全面工作。尽管法院工作贯彻的是民主集中制而非首长负责制，但“民主集中制”的基本内涵是“民主基础上的集中与集中指导下的民主相结合”，以统一的决策和执行或者说“集中”为核心。院长因其党内地位和行政职级，具有党组成员、副院长或审委会委员（三者有重合）不可比拟的决策权。而作为“执法责任制的第一责任人”，院长会因本院发生严重枉法裁判、其他重大违纪违法案件、在行政管理工作发生重大事故或造成重大经济损失等承担领导责任而引咎辞职或被免职。因此，法院在事实上形成了一个由院长全面负责且等级分立的“金字塔”型科层结构。而在其内部，又存在若干个类似的由庭长负责的小型管理单元。 在这样一种科层化组织结构下，院长、庭长已基本脱离了审判人员的角色，而主要承担组织管理者或行政长官的功能。司法行政部门则在其领导下作为服务、协助但主要是管理审判工作的工具。从实践来看，法院内部制定并实施名目繁多的涉及审判工作的管理条例，既包括审判组织与审判人员工作规则、办案或程序细则，也包括“庭审行为×不准”、审判“忌语”、“禁酒令”等。法官需履行各种考核评查手续，审判工作被纳入综合绩效考评体系，其结果又构成政工部门人事考察的重要指标，与等级制下的评优评先、晋级晋职直接挂钩。在院长及“班子”成员的领导下，司法行政俨然已凌驾于审判工作之上，法官处于繁复的管理制度约束之下，审判则被司法行政笼罩或覆盖。为了满足日益复杂的行政管理的需要，法院还出现了增加副职、配备“助理”、增设职位（如审判长、审委员专职委员）等“过度”科层化的现象。 （三）人事管理集权化 “合一制”最特殊也最重要的部分，是法院院长及院党组掌握本院包括法官在内的人事任免或干部管理权。在实践中，法院党组负责研究加强本院班子建设和队伍建设，按照干部管理权限协助地方党委管理本院及下级法院领导干部、决定本院相关人事任免和干部奖惩、考核。其具体实施过程类似于企业包括人员招募、培训开发、薪酬福利管理、绩效考核等内容的人力资源管理。由于法院内部不区分审判或行政均实行人员及职位的科层等级制，而政治、经济、社会资源按等级分配且随着职级提高差距拉大，由此形成了“倒金字塔型”的资源配置结构。正因为科层制基层到顶端之间近乎悬殊的人均资源层级差距，对法官形成了沿着职位等级向上攀升的强激励。而人事任免升迁、调配交流取决于“组织管理者”，这种强激励便在客观上保障了法官与“组织”目标的一致，从而确保“上令下从”的实现。 当然，这只是故事的一半情节。建国后全部国家职工被划分为“干部”与“工人”两大类。干部管理是在坚持“党管干部”原则的前提下实行分部、分级管理，由此逐渐形成了各级党委加各法院党组的覆盖全国法院的干部人事管理网络。虽然自1954年起从院长到助理审判员均须由同级人大选举产生或由其常委会任免，但执政党通过干部管理系统始终掌握着提名权。1984年党政干部管理体制发生重大变革，由“下管两级”改为“下管一级”。这意味着上级干部管理权“触角”的回收，除院长及主要领导自身由上级或本级党委主管、上级法院协管外，党组对本院范围内的人事任免几乎拥有完全的控制权。正是通过这种层层管理、环环相扣的干部管理制度，执政党才在司法领域实现了通过“管人”进行“管事”的效果。 具体来说，从中央到地方党及其组织系统将法院主要领导干部列入提名“清单”，按照党政领导干部选拔任用条例、以“德才兼备”为原则进行考察、选拔和任用。后者作为“链状”人事制度的一环，又按照相似的标准进行内部人员的管理。其中“德”也即服从执政党的意识形态及路线、方针、政策占据极其重要的位置。其结果是，一方面包括院长在内的法院领导干部（即组织管理者）由地方党委负责选拔任用从而服从地方党委的领导（近些年来随着上级法院对下级法院人事话语权的增强，也越来越服从上级法院的指令）；另一方面政治评价标准以领导干部为媒介，内化为法院的组织目标之一，从而将政治议程、政策、命令贯彻到法院包括司法审判在内的各个层面。由于审判是一种充分个性化的裁量、判断、慎思行为，无论是干部选拔中的“才”还是人事管理中的人力资本（即从事审判所需的专门知识、技能）均很难进行客观、准确的衡量。结果造成一方面法院依赖“数量化”（如办案量、调解率、上诉改判率、发回率等）的绩效考核管理，试图为监督、激励提供客观依据，另一方面以院长为主的领导的主观评价或“看法”在人事任免中占据主要位置。因此法院内的人事管理充满了情景化的张力，既是政治性干部管理制度向法院组织内部的延伸，又是院长及党组垄断内部行政管理之体制的具体实施。 综上所述，“合一制”下的法院形成了院长全面负责的、审判与司法行政相互交错的集权式、科层化组织模式。而以“党管干部”制度等为纽带，“合一制”下的法院又被纳入执政党主导一切的政治体制，从而在意识形态逐渐弱化的改革年代依然维持了法院及司法审判为党的“中心工作”服务的格局不变。 四、“合一制”下的司法审判 “合一制”对审判造成的直接影响便是后者按行政化的方式运作。法院以行政权责的配置逻辑，按职务高低分配案件决断权，并要求领导干部在其职权范围内对办案质量和效率负责。从庭室领导到主管副院长、院长、审委会依案件性质、标的额大小、量刑轻重等行使相应的审批权。除简单的纠纷处理或日常的事务性工作外，重要或疑难案件及特定裁判（如诉讼保全、缓刑假释）的裁判文书均须交由行政上级审核签发；最重大、疑难、复杂的案件，则由院长提交审判委员会讨论决定。人事任免及资源配置的高度集权和科层化，使得审判人员难以也不愿违背行政上级的司法指令或审批意见。不仅如此，“审批制”还超越了一个个“法院”的组织边界，将审级制度框架内的上级法院也纳入其中。通过不断增强的人、财、物的监督管理权，上级法院俨然将下级法院变成其行政下级。案件就像被放在生产“流水线”上，在上下级法院之间传递，由其完成各自负责的工序。由于所作裁判仅具有阶段性或暂时性的效力，下级法院为了事先获得上级法院的确认，还常常通过非正式或程序外的渠道“请示”、“汇报”。这种上下贯通、分段递进的审级制度安排，正是法院内“审批制”的向上延伸。因此，审判人员除了坚持“以事实为依据，以法律为准绳”，也不得不服从于行政“上级”的命令。在行政与政治相互交融的意义上，审判还需服务于政治方针政策，贯彻政治逻辑。 这种层层审批的制度安排既能够在一定程度上提高审判品质，又构成审判人员可资利用的分散风险（如“错案”责任追究）、推卸责任、自我保护的“反向”作用机制，更为重要的是，还在微观上确保了司法审判对地方党政机关政治“大局”或“中心工作”的服从。法院积极为本地经济发展“保驾护航”，曾一度导致司法“地方保护主义”的泛滥，但在客观上这是以牺牲司法独立和司法公正为代价，参与“中国式联邦制”（federalism，Chinese style）下的地区竞争。所谓“中国式联邦制”，指的是在中国单一制政府架构下存在着广泛而深刻的经济与财政分权，由此对地方政府维护市场和展开竞争形成有效激励。整体质量欠佳的审判/执行未能为产权提供强有力的司法保护，但作为地方政府参加经济增长“锦标赛”的工具，却对中国经济的持续高速发展发挥了积极作用。这也从一个微观层面解释了经济的“中国之谜”。从国民经济几近崩溃，政治均衡被打破而政权难以为继的改革起点来看，发展经济的确是“第一要务”，是评判特定历史时期中国政治（包括司法在内）正当与否的首要标准。“合一制”下的法院尽管存在诸多弊病，司法审判被侵蚀、扭曲甚至异化，但意外地介入了中国独特的发展轨迹，并藉此取得充分的正当性。由此审视上一波法院体制改革的讨论，尽管在理论层面风靡一时，但既有体制几乎完全不为所动，根本原因恐怕就在于没有正视中国法院在特定时期的特殊正当化机制，因而可谓在错误的时间表达了大体正确的观点。 在服务于“中心工作”的进程中，法院也获得了日益丰富的审判资源。历史地看，法院曾是一个孱弱的政法机关，不仅在建国初期不受重视，即使到了上世纪八十年代还存在审判干部“量少质弱”、业务经费严重不足、物资设备紧缺等问题。1985年鉴于法院“长期是我们党不重视的部门，从办公建筑、办公用费到人员设置，都比别的系统差”（胡耀邦批示）的现实，最高法院会同财政部下发通知，强调各级财政部门应单列司法经费，切实予以保障，但直到1988年全国尚有48%的法院没有审判法庭，到1992年底已建或在建的审判法庭也只占75%。法院从一种可有可无的以打击犯罪为主的办案机关，逐渐成为维护经济发展和社会稳定的“综合治理工程”中相当重要的一环。这种改变不仅来自社会资源的日益丰富和朝有利于法院的方向重新分配，而且与法院内在的符合社会通行的或者说具有“合法性”的组织结构紧密相关。审判与司法行政“合一”，不仅通过二者的“捆绑”扩大了组织规模，提高了与国家、社会关于资源分配的“议价”能力，而且在客观上保障了“议价”行为的正常进行。例如，法院院长的党内地位和行政职级确保了其在政治生活中的发言权，设立组织人事、财务基建等机构则方便与党政机关相应职能部门的工作衔接。 随着国民生产总值持续保持较快增长，中国开始走出片面追求“效率优先”的改革初始阶段，以经济增长替代社会综合发展的单一取向模式的缺陷逐渐显现。不仅各生产要素对经济增长的贡献及相应的收入分配结构严重失衡（表现为资本及自然资源所有者所占份额过大，而劳动者及人力资源拥有者受到严重挤压），环境问题不断恶化，而且随着长期分配不公导致的贫富差距拉大，社会出现断裂甚至局部“溃败”的迹象。在新的历史时期，民众对社会不公的容忍度明显降低（表现为近些年来“信访”量始终居高不下）——由于司法在理论上作为社会秩序的“最后一道防线”，是维护社会公平及过滤、消解社会不满的“阀门”——对司法公正、司法独立的诉求也日趋强烈。与此同时，社会分工和功能分化的客观趋势也将法院推到了解决纠纷与维护公正的历史“舞台”中心，使得法院在获得不断丰富的物质及符号资源的同时，也在政治、社会、内在、外在多方力量的推挤下落入一种责无旁贷、无所回避的结构性位置。换言之，社会正当性机制已悄然发生了转移，而新的社会正当性与法院、司法的关联性越来越清晰紧密。法院能否有效参与新的正当性资源的生产过程，将决定其在整个政治框架中的地位及司法在社会功能序列中的位次，也将决定不断加深的政治社会危机能否得以分解缓和。 近些年来，法院系统高调提倡以调解、和解、协调等为内容的“能动司法”，既是“合一制”下司法对宏观政策的回应和落实，也不妨将其视为一种通过扩张的、甚至无所不包的司法整合日益流动和碎化的社会，重建正当性的努力尝试。这种“能动司法”既有其客观上的必要性，也有利于新时期的社会管理。但不容否认的是，“能动司法”不仅吸引越来越多的纠纷涌向法院，而且要求各地法院以支付额外费用的方式（如“诉前调解”、“立案调解”、“判后答疑”）换取个案的“案结事了”，结果在人员编制不断增加的背景下“案多人少”问题日渐严重，很多地方甚至到了不堪重负的地步。目前差不多已达到了既有法院体制及组织规模下司法供给的极致，但并没有使政治社会危机得到根本改观，甚至也没有让法院自身从社会不满的“漩涡”中解脱出来。究其原因，除了中国特殊的政治传统、法律文化等因素之外，归根结底在于“合一制”下司法审判的运作方式及其效果并不具备生产新的社会正当性的能力。 从现代法治国家来看，司法作为社会正当性的来源，一方面依赖于卢曼提出的“通过程序的正当化”的机制，另一方面取决于司法通过对日常纠纷到重大政治、社会纷争的强制性判定从而形成“法的秩序”的功能。换言之，司法审判既要符合程序正义的基本要求，又应在不断适用、确认和动态发展规则的过程中获得与“引导基于规则的秩序生成”相对应的社会功能及位置。反观“合一制”下的司法审判，从根本上违背了这两项正当化机制。首先，在包括举证期限、证据交换、庭审等内容的审理及其准备程序之后，还隐含着一系列当事人不能正式参与的、却可能决定审判结果的审批环节。这不仅在形式上有违反（正式）程序的不可逆性、封闭性及透明性之嫌，难以消除当事人及公众观感上的疑虑，而且在内外关联、上令下达的科层体制下，实际上也构成各方在“事实”与“法律”之外进行相互角力、博弈的场域。“案件”，尤其是涉及重大利益的案件，常常因此演变为一个个“事件”，偏离法的逻辑和法的空间而由当事人的政治、社会、经济资源决定胜负结果。其次，以行政等级作内在支撑的审批制度无疑分化、削弱了一线法官的审判权责，使其局限于日常琐碎纠纷的解决，而无法在终局（final）意义上裁决重大政治、社会利益纠纷并由此形成权威的、体系化的利益“划分”装置。当然，中国古代实行“必要的覆审”的历史经验表明，采用层层“审批”制度仍可能将个案的判决上升为具有普遍效力的“条例”，形成规范整个官僚集团及界定社会纷争的准据。现行“审批制”之所以欠缺类似的规则生成机制，根本原因在于它为当事人频繁但临时性的介入预留了制度空间，甚至在很大程度上依靠后者来推动。当事人与相关人员之间基本只发生一次性博弈，因此难以在累积共性的基础上形成一套能够源源不断产生法律规则或规范命题的惯例或者制度性框架。当司法审判本身处于一种不确定、不自律、不独立的运作状态，又不具有终局的裁决重大政治社会问题以及生成利益划分基准的权威，自然很难成为介于国家与社会之间的媒介，发挥分散或缓解政治社会危机的功能。

五、结语 置于中国特定的历史背景下，“合一制”有其必然性与合理性。不仅古代有行政司法合一的悠久传统，而且在建国后的六十年时间里，人力资源、物质资源、制度资源等客观条件也不足以支撑起职业的、中立的法院的运转。相反，恰恰是“合一制”带来的科层化组织结构及行政化审判方式，才在司法环境恶劣的时代里维系了法院的延续和发展，并对改革开放以来中国经济持续快速的发展产生积极影响。法院组织与集权式、科层化“制度环境”相趋同或契合，不仅使法院成为观察、分析中国政治及社会的一个“切片”，而且使司法审判融入政治的整体运作。随着原有发展模式遭遇瓶颈，政治社会危机不断加深，缺乏必要分工和制衡的“总体性”体制显得僵硬而脆弱，面对层出不穷的矛盾冲突疲于应付但效果欠佳。 为了发挥法院及司法作为社会系统“减压阀”的作用，几乎肯定要将其从“总体性”的框架中逐步“脱域”出来。因为只有当法院逐渐剥离行政功能，成为一种相对纯粹的审判机关，才能以合乎司法审判的逻辑行使其职能，促进规则之治的形成并在此过程中建立社会公信力和正当性。从另一个角度看，中国改革已很难再局限于经济体制领域，而种种迹象表明目前决策层尚未形成关于政治体制改革及其具体方案的共识。由于相关经验的匮乏，选择区域或局部的“试行”不失为一种较稳妥的办法，也符合中国改革的一贯做法。除了目前在深圳等地试行行政体制改革，在各纵向体系中，法院并未深入涉及国民经济、财政金融等事关大局的领域，无疑是危险性最小的部门之一，因而是比较适合的改革试验对象。更何况，与其他部门相比，法院体制的成功改革将根本改变“总体性”社会的缺陷，实现政治社会系统的功能分化，形成协调效率与公平、发展与稳定的有层次、有张力的国家政权结构。从中央与地方关系来看，在经济与财政大分权的背景下，将法院像银行、工商、税务、质检等部门那样收归中央或省级管理，也有利于分散县市级地方政府（地区竞争的主要参与者）高度集中的权力，抑制地区间无序竞争乃至恶性竞争带来的负面影响。 因此，法院体制改革势在必行。最彻底的改革无疑是将法院从政治体系中解脱出来，将司法行政事务重新划归司法行政机关管理，从而将法院塑造成纯粹的中立审判机关。这种“分立制”不排除在较远的将来会重现，但因其牵涉根本政治体制及部门权力的调整，兹事体大，在较短期内出现不大可能出现。现实可行的是在法院内部将审判与司法行政区隔开来，并调整二者间的相互关系。虽然在这方面国外法院有相当成熟并行之有效的制度安排可供参考，但制度变迁不可能完全忽略所处的组织制度环境而按照“国际流行”的标准进行。综合考虑包括政治体制、社会认知、法官素质等在内的各方面因素，笔者认为中国法院体制改革或许可以按如下方案及步骤进行： 首先，对于第一层含义上的司法行政，可以在法院内设立类似“事务管理局”的机构，由其掌管本院及下级法院包括机构设置、财务经费、基建装备、档案管理、案件执行、司法统计等在内的司法服务及保障事务。该“事务管理局”为专门的行政事务管理机构，由作为行政长官的“秘书长”统一执掌，且秘书长只向院长报告工作并接受其领导。换言之，除院长外法官不得兼理司法行政事务，相关工作仅由专职行政人员负责，相互间不得换岗“交流”。等到时机成熟，可以将基层法院和中级法院的司法行政权统一收归最高法院和高级法院，前二者则为比较纯粹的审判机关。为了保障审判工作正常有效的运转，各级法院得配备一定数量的司法辅助人员（法官助理、书记员、司法警察等），从事移转送达文书、分配案件、检索法律、维持秩序等工作。由此在法院内构建“审判中心”的组织模式，司法行政处于附属地位，发挥辅助及服务的作用。 其次，对于第二层含义上的司法行政也即“审判管理”，应先加强再逐步弱化。台湾地区的司法改革历程告诉我们，在将司法从行政体制中解脱出来（即“特殊化”）及向人事、经费自治独立（即“独立化”）转型之前，需要经过一个较为漫长的时期，通过严训严考、裁判书送阅“指正”等措施提升司法专业水准和审判品质。法院在今后实施标准化的流程管理及质效评估体系，有利于通过合理调配司法资源和激励法官，提高司法效能，促进司法公正。当然，审判毕竟不是机械化的流水线作业，从严管理能确保其维持在一个较佳水准，却很难使其达到前述生产社会正当性的高度。因此，待到法院取得公众基本信赖或其社会公信力有了明显改善之后，应逐渐弱化对审判工作的管理和束缚，尊重司法特性，彰显法官个体性的裁断慎思。在此过程中，逐步建立起提高法官自我期许的外部机制。比如，将法官按专项编制单独管理，待遇、奖惩等与行政序列脱钩。在法官与司法行政、辅助人员相区隔的前提下，改善法官的物质待遇并由专项司法经费予以保障，缩小不同级别法院法官之间的收入差距，并实现同一法院内法官的待遇仅有任职资历所形成的区别，而没有等级差别。审判管理事务同样在院长的领导下由“事务管理局”负责。 最后，对于第三层含义上的司法行政，应在坚持“党管干部”的原则下调整法院人事制度，逐渐增强司法职业共治的色彩。具体来说，可以分全国、省（自治区、直辖市）两个层次成立全部由法官组成的专业委员会，由其负责对任命或晋职人选的“才”进行考核评定，形成职业素养、业务能力的考评报告，供党的组织部门参考；党委组织部门及法院党组仍负责对候选人的“德”进行考察；在综合专业和政治两方面考评结果的基础上，由相关党组织按照干部管理权限决定是否选拔任用及提请权力机关任命。“事务管理局”对本院法官的品行、能力、绩效等做详细记录，以备相关机构在人事管理中查阅参考。庭长除负责庭内案件分配、组成合议庭等极有限的组织管理事务外，与普通法官无异，因此可由本庭法官选举产生，报相关组织部门备案。院长则因其行政职权和政治身份（党组组长），仍按照现行党政领导干部选拔任用制度产生。 这种体制安排将审判与司法行政、辅助性事务与管理性事务、人事权与其他行政权、院长与法官（包括庭长）区别开来，以此分解“合一制”下高度集权的科层结构。院长作为法院的领导核心，仍全面负责法院的审判与司法行政工作，决定行政人员（含秘书长）的任免，但不再决定法官的任命、升迁及待遇；法官只负责从立案到裁判的审判事务，司法辅助人员协助其开展工作；司法行政机构负责保障法院正常有效的运转，从经费、装备、基建、统计等方面为审判做好服务工作；审判管理以提高审判质效为主旨，但不能干预审判的独立进行。法院内的分工为审判开辟了一个既有保障又相对独立的制度空间，阻挡来自院长或司法行政机构的侵蚀，相应的也能隔离来自外部的党政机关、上级法院的不当干涉。在此制度空间里，法官能够避免审批制、绩效考评体系下无法摆脱的“上令下从”， 只服从事实心证和法律见解，按专业逻辑而非政治逻辑办案。这一制度空间还为司法的权威性和公信力提供“土壤”，下级法院从中获得事实认定终局性的正当依据，上级法院则可以在其中不断确认、适用和动态的发展规则，获取与现代司法相匹配的社会功能及位置。这种制度安排也许不能使审判与司法行政彻底“泾渭分明”，但大致能够实现法院内“审判的归审判，行政的归行政”。微观的制度调整最终将映射到宏观制度结构，引起政治社会系统的功能分化，引导中国向“法治”国家转型。