法院“案多人少”与国家变革之困应该如何破
发布时间：2015-05-27 来源: 法律出版社 点击:
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诉讼爆炸”是现代社会的普遍现象，它的确与人们法律观念的变化、经济和社会变迁引发的矛盾增加有密切的关联。但也正是在这样的一个大背景下，观察我国法院面临的“案多人少”问题，容易使我们忽视它的特殊根源。
“案多人少”已然成为中国法院面临的一个严重困境，而现有的对策性研究主要集中于两个方面：一是扩大“替代性纠纷解决机制(ADR)”的使用以分流案件;二是增加法院人财物供给以提高案件处理能力。这些举措显示了社会对司法改革的高度关切，但总体上是回应性的，即在接受案件增长现实的前提下探究如何缓解“案多”与“人少”的矛盾，这两个方面也集中于司法系统内部的改革。
从效果上来看，它们的局限性已有所显现，替代性纠纷解决机制在热议多年后反而呈现萎缩的趋势，而法院人财物的供给又面临由自身膨胀导致的负面后果，诸如加剧管理上的官僚化、难以大幅提高法官待遇、法官尊荣感不高，等等。
基于此，有必要对“案多人少”作出新的理解，并探究不同的应对思路。本文拟通过反思“案多人少”之现有解释方式的不足，揭示我国法院所处的特殊而堪忧的外部环境，指出缓解法院负担应置于维护司法过程专业性和自主性、改善外部政治过程、推进国家治道变革的视角下考虑。
本文认为，尽管这些原因不同程度上存在，但根本上是由于公共治理的路径缺陷——政治过程的堵塞——造成的，亦即由于公众无法通过司法之外的政治机制表达诉求，导致公共权力膨胀，政治审议过程萎缩、社会自治空间窄化，限制了纠纷预防与处理机制的多样化。
法院功能的正常发挥，应立基于司法过程与政治过程的功能区分：前者以专业与独立品质专注于处置法律性争议，后者借助民意监控和公共审议防范纠纷于未然，化解矛盾于萌芽。怠于疏通政治过程，放纵对诉讼的“路径依赖”，将严重损害司法赖以安身立命的独立与专业品质，不但难以弥补因政治堵塞造成的功能缺陷，还会最终削弱司法自身的正常功能。
本文的讨论立基于“案多人少”这一问题。不过，由于对此问题的真伪尚存不同看法，故有必要先期作一个讨论，目的既在于说明此一问题之真切存在，也借此厘定本文的论述范围和基本立场。
全国法院受理的案件量在改革开放以来特别是近些年来出现了大幅增长，法官办案压力持续增大。我国法院受理案件数量已连续增长30余年，由1978年的61万件增加到目前的1200多万件，增长约20倍。这种急剧增长有时被人们形象地称为“诉讼爆炸”。与此同时，虽然法官人数从1978年的6万余人增加到目前的21万余人，是1978年的3倍多，但与案件增长幅度相比明显不成比例。
不过，从国际比较数据看来，中国法官的数量似乎并未到捉襟见肘的地步。2012年部分国家每10万人拥有法官的数量为：美国10.59个，英国6.77个，德国24.46个，法国9.5个，日本2.73个。我国是14.4个，位列法官数量较多国家之列。从人均处理案件的情况来看，我国法官的负担至少从统计学上来看也不算重，一份十几年前的数据表明，美国纽约州1200名法官人均结案近3000件;日本各级裁判所有法官2900人，人均结案1500件;德国慕尼黑初级法院的117名民事和刑事法官，平均每人处理案件716件]韩国2008年共有法官2352人，平均每名法官年处理720件案件，而据2008年我国最高人民法院工作报告，全国法官19万人中直接承担案件审理工作的为11.9万人，当年案件约900万件，平均每名法官处理75件，仅为韩国的约十分之一
对“案多”问题的怀疑弱于“人少”问题，没有人否认我国法院在过去一些年间案件持续增长这一事实，尽管如此，“案多”中的一些问题仍有必要予以澄清，因为这些问题即使在那些明确承认“案多人少”的研究中也是存在的。人均结案数的国际比较，应当将国外对诉案的统计口径较宽这一因素考虑进去。例如，美国法院的“案件”(cases)包括一些我国法院未计入的案件，例如交通违章、停车罚单等违警行为，在我国这类行为通常作为行政处罚问题来对待。
另外，从全国范围来看，尽管法院处理的案件总量呈快速增长趋势，但也存在较为明显的区域性差异和案件的结构性差异。从地域特征来看，“案多”主要表现于东部经济发达省份和城市区域，而在中西部和农村地区，案件的增长相对不明显。
例如，江苏法院有8000多名法官，每年审理的案件都在90万件以上，一线法官人均年结案数约为140件。河南省有1.3万名法官，每年审理50万案件，人均办案数只有约40件，为江苏法院人均办案数的零头。
与此同时，“案多”也存在纠纷类型分布上的差异，增加的案件主要集中于传统民商事特别是婚姻家庭纠纷、经济和金融纠纷、交通肇事案件以及劳动争议，而行政诉讼案件即使在东部地区增长也不明显。我们在山东莱西法院和即墨法院的调研发现，行政诉讼案件在某些年份还有所下降，行政庭法官存在“吃不饱”的情况，有时还被抽调去别的庭协助办案。
如何看待上述情况?首先，就“人少”反映的法官数量不足问题而言，尽管从基于每10万人拥有法官的数量的国际比较数据来看中国法官并不少，但这不能否认“案多人少”所代表的法院负荷沉重这一命题。有三个事实支持这一判断(后文亦有详细论述)：
1.我国法官办案都是“单打独斗”，而前述作为比较对象的美、英、德、日、韩等国，皆有数倍于法官的人员直接协助处理案件;2.在我国法院，许多人虽身为“法官”却并不参与案件审理，这就使得人均办案量这一指标的可比性大打折扣;3.中国法院不但受案件增加之累，而且面临沉重的“功能负担”，例如“维稳”等非司法功能的嵌入，既大量占用法官工作精力，也使得许多个案处理难度加大，因房屋拆迁、土地征收、社会保障等引起的纠纷和集团诉讼案件大量存在，处理中稍有不慎就可能激化矛盾。
其次，地域性差异是观察问题变化趋势中的一个必然特征，“案多”问题在过去数十年日益明显，也是从经济发达地区开始的，而随着中国经济的发展、城市化进程的加快和社会的逐渐“陌生化”，这一问题势必扩展至更为广泛的地区，而且从整体来看，正如前文数据显示的，中国法院总体上面临巨大的案件负担这一事实是有目共睹的。
第三，“案多”的确存在纠纷类型上的结构性特征，但这也不能否认问题的存在。这里仅回应前述行政诉讼的例子，虽然在一些地区，与传统民商事案件、经济案件、劳动争议案件、交通肇事案件增长的同时存在行政案件没有相应的增长甚至有减少的情况，但这与其他领域的案件增长有着相同的原因。
行政案件增长不明显主要是因为：一、行政纠纷大量存在，但许多诉至法院的案件被以不正常方式撤诉了。“案件”少并不代表“纠纷”少，由于政府权力的普遍强势和民意监控的缺位，大量纠纷由于撤诉多而没有转化为诉讼。
二、许多行政案件被拒绝受理，根本没有进入司法过程。这不是由行政诉讼的法定受案范围小造成的，而是因为政府部门的非法干预。在许多地方，涉及土地征收、房屋拆迁、计划生育等“敏感问题”的行政纠纷，实践中立案审批手续十分严苛，或者根本不予立案。上述分析显示了政治过程的缺陷，其在行政诉讼领域表现为案件减少，但在其他领域恰恰表现为案件增加。
存疑者还忽略了一个重要问题：“案多人少”以及中国法院的沉重负荷不只是由案件增加同法官人手之间的矛盾造成的。中国法院实际上面临两类沉重负担：一是前面述及的由于诉讼骤增而带来的“案件增加型负担”;二是由于法院担负其他非司法职能而形成的“功能增加型负担”。
与奉行“司法独立”原则的西方国家不同，中国法院已然成为一体化社会管理体系的一部分，不但承担大量的日常案件审判，而且被赋予了诸多非司法功能，如为经济发展“保驾护航”、保障民生、反腐倡廉以及维护社会稳定，它们本质上属于行政目标，其中维稳是最为耗费法院精力的一项。
“功能增加型负担”是过去十几年中国法院面临的一个新问题，它不一定直接表现为案件量增加，而主要表现为非司法目标的嵌入使得个案处理难度的加大，以及对司法自身专业与独立属性不同程度的扭曲，“案多人少”之所以广受关注，实际上是内在地包含这个因素的，只是质疑的声音仅仅注意到了案件负担这个方面。
第一，“案多人少”及其反映的法院负担沉重，是一个难以否认的事实，这一判断是下面讨论的基础;
第二，“案多人少”矛盾不只反映了案件量同法官人手之间的关系，由于“功能增加型负担”的存在，问题可能甚至比人们想象的还要严重，这更使得我们有必要站在一个反思性的视角看待这一问题的通常解释和应对方式。
文章下面的四个部分，分别对造成“案多”的三个通常归因以及“人少”背后的政治根源作一反思性讨论。
“天赋人权”、“为权利而斗争”、“认真对待权利”等观念的广泛传播，堪称我国改革三十多年来蔚为壮观的景象，流行的观点是，“法治”凸显了规则的重要性，对实现社会治理目标具有重要的工具价值，在这一过程当中，公民权利意识的增长是自然的和建设性的。但是，认为权利意识的增强导致了诉讼增加并乐观其成，却是对“权利”理论的误解。事实上，是政治的缺失使我们背离了权利观念的应有之义，不恰当地放大了诉讼在权利保障中的含义。
权利意识不等于诉讼。肇始于西方的权利观念，并不是一个独立于政治过程的法律概念，它立基于以周期性选举和日常性表达自由为核心的公共审议机制，目的是以公民参与来构建健康的政治过程，那些激励权利意识增长的流行口号，无论是“天赋人权”、“为权利而斗争”还是“认真对待权利”，都蕴含着明显的公共关切。
正像英国学者理查德·贝勒梅(Richard Bellamy)所说的，权利是属于“政治环境”的，它并不是一个纯粹的法律机制问题。约翰·杜威也很早就指出，“从历史上看，凡争权利的运动，都因反对坏政府和官吏侵害个人自由而起”，对于个人而言政治权利——参加选举和公共政治生活的权利“是最为重要的”，无此则其权利难以得到保障。
权利的根本价值，是构建健康的公共生活空间，通过疏通政治过程来保护个体利益。言论自由、结社自由等“政治权利”皆然，它们既防备政府也塑造公共生活，它们是公共的而非私人的。德国法学家耶林在他著名的“为权利而斗争”演讲中所强调的，也是权利的道德与政治价值而非个人利益：“牺牲一种被侵害的权利是怯懦的行为，人们的这一行为招致耻辱，招致对共同体的最大损害;为权利而斗争是伦理的自我维护的行为，是一种对个人自己和集体的义务。”
德沃金所主张的“认真对待权利”，也是在政治道德的视野中指明拥有权利意味着什么，特别是对与个人相对的政府的地位而言，正是在这种意义上，权利才堪称个人手中的政治“王牌”。
然而，当下中国的“权利”话语几乎是在与公共生活疏离甚至刻意回避的语境下展开的，它不是在为公民通过公共参与和政治表达来改善权力的品质，而是鼓励以诉讼来救济个体利益，与此同时，不使用诉讼也没有被视为对共同体政治义务的违反。正是这种狭隘的权利观成为法院讼案增加的观念之源。
这一境况并非思想市场自由竞争形成的。由于经济发展的压倒性重要性和转型时期矛盾重重，“权利”这样一种同“法治”联系在一起的话语，要比谈论政治体制改革更加安全，也更具可接受性。在此环境下，政府和社会都渐趋把“维权”等同于“诉讼”了，一个司空见惯的口号就是“拿起法律的武器”!
但是，或许我国的问题并非由于我们的法律太少，而是宪法所确认的政治表达机制严重堵塞。第一，对公共权力的政治约束不足，使得来自政府部门的侵权风险增加，这本身就是诉案增加的原因之一;[14]第二，非政府组织的发展空间狭窄，抑制了纠纷解决的社会机制，导致矛盾易发并涌向司法渠道;
第三，重诉讼救济而轻政治过程的法律理论，把保护个体利益的方式局限于诉讼而非参与性的、以优化公共权力品质为目的的“公民意识”。在政治过程堵塞、民意监控缺失、社会性纠纷解决渠道不畅的情况下，“司法是正义的最后一道防线”俨然已被置换为“司法是正义的唯一一道防线”。
按照德沃金的理解，“权利”是个人手中的政治“王牌”，它不受制于政府基于行政目标的政策性权衡，但是在我国，刚性的“权利”似乎已经政策化了——有利的诉讼鼓励之，不利的诉讼回避之。
有目共睹的是，现实中许多重要的“权利”被有意无意地忽视，或干脆被拒绝在法院门外。前者如作为公民基本权利的言论自由、结社自由、选举权等，虽赫然列于我国宪法，实践中却备受冷落。[16]后者如一些关涉公民重大财产和人身利益的事项，如土地征收、房屋拆迁、计划生育等，即使公民有再强的“权利意识”，也难以敲开法院的大门。
法院甚至不能对位阶较低的乡镇文件进行审查，这种高度的选择性，显然不是“权利意识”的应有之义。与此同时，我国的各级人民代表大会——宪法确立的核心政治过程——对于多样化的公民诉求却显得极为迟钝，结果是在许多重大公共问题上既无民意约束又无司法审查，这就激励了某些地方政府以所谓“抽象行政行为”侵犯公民权利情况的大量发生。
“纠纷”与“诉讼”不能画等号。法治本为定纷止争，扭曲的权利意识带来的却是诉讼陡增。“纠纷增加只要求更多的纠纷解决，但不一定诉诸法院。”[18]但是，我们对权利意识与诉讼增加的共存似乎是乐观其成的。否则，我们就难于理解为什么各级法院院长的工作报告中都将受案数量的增长视为一项政绩。
法院案件负担的急剧增加，其实是预防和解决纠纷的政治机制失灵造成的。那种强调保护个体利益的权利观，尤其反映了“权利意识”同政治渠道不畅之间的关联。这就像一对闹离婚的夫妇，当情感的纽带不复存在，才会诉诸法律的“权利”和“义务”。
有一种观点认为，中国在实现经济增长的同时，政治过程其实已经有较大程度的改善了。这一观点的合理性在于，在那些与政府实现经济增长目标切近的领域，公民的经济自由的确是有明显增长的，例如政府管理经济和社会生活的权力以市场化为取向的改革举措，的确是积极而富有成效的。
但是，同样不容否认的是，一方面这些积极举措并未延伸到那些对政府推进既定目标构成障碍的方面，比如更为充分的表达自由、参与公共事务的管理机会等。另一方面，进步成就的取得往往离不开互联网技术的迅速发展，以及因为国际交流增加而形成的舆论压力。特别需要指出的是，政治渠道的改善尚不能回应中国由于经济和社会变迁产生的需求，近些年维稳压力的增长引发的社会管理创新机制危机，已经说明了这一点。
或许还会有人质疑：政治过程通畅就会减少诉讼吗?民主社会与好讼的人民也可能共存，例如美国。对此的解释，是要看到其为何如此。权利意识在美国的高涨以及诉讼的增加，只是20世纪50年代以来的新景象，它是在推动种族平等的社会运动中出现的，在很大程度上源于政治过程对种族、伦理等尖锐议题回应能力的先天不足。争议溢出政治过程，才进入司法领域。
哈佛法学院的玛丽•格伦顿教授指出，在那之前美国人对权利的理解，完全与政府的结构性问题相连——关注联邦与州或者联邦政府内部的权力分配，这种理解一直遵循着建国时代亚历山大•汉密尔顿的看法：宪法本身就是权利法案，把权力约束好了人民自然拥有自由，无须明确列出权利条款。
美国学界对权利话语并不是欣然接受，而是深刻反思。格伦顿提醒人们：一意孤行的“权利”话语带来的是“绝对化的幻念”、“孑然而立的权利承载者”、“迷失的责任话语”、“消逝的社会维度”以及“权利问题上的闭门自守”，它“使核心民主价值面临平凡化的风险。一种以权利冲突的形式对几乎所有社会争论进行统驭的趋势妨碍了相互妥协、相互理解的达成以及共识基础的发现”[20]。对于我国而言，这样的警示并不为时过早：罔顾公民精神而兴好讼之风，并非“权利”的本意。
下面，让我们从对权利理论的抽象讨论，转到对“案多人少”具体原因的探究。
诸多司法便民措施的采用，降低了诉讼成本，常被视为案件增加的重要原因。2009年3月《最高人民法院关于进一步加强司法便民工作的若干意见》(下文简称《意见》)发布，直接要求各级法院提供多种便利群众诉讼的措施，如设立立案大厅或者诉讼服务中心、非工作日立案和信访接待;对特殊当事人上门立案;加强巡回办案就地解决问题;采用电话、网络等方式实现远程立案;简化案件审理程序，等。
时任最高人民法院院长的王胜俊大法官在当年5月的工作报告中进一步提出“继承和发扬‘马锡五审判方式’”，这一提法是最高人民法院工作报告中30年来首次出现。[21]在政策要求和政绩考核压力下，各地采用的司法便民措施不一而足，江苏法院为当事人提供“一站式”全程诉讼服务;上海、广东、山东、福建、黑龙江、湖南等地大力推行“立案信访窗口”建设;贵州出台“司法便民33项具体措施”;重庆则以128个法庭为中心，建立庭、站、点、员四位一体、覆盖全辖区的便民诉讼网络。[22]许多地方法院提出“把法庭建在群众身边”、“司法便民无止境”等口号，浙江某法院出台的便民措施更是多达50余种。
由于司法资源的有限性，“便民”本来并非一个重要的司法价值。不少国家反而有意通过提高诉讼成本来分流案件，例如保持一定标准的诉讼费、严格的诉讼程序、承担对方律师费以提高败诉风险等，这样可以使法院保持适度的案件负担，专注于解决法律性纠纷。一定的诉讼成本也有利于激励非诉讼纠纷解决渠道的发育和多样化，而便利的诉讼会降低当事人防范法律风险的内在动机，造成讼案无谓增加，徒增社会成本。
便民措施在我国的大量采用，实出于司法逻辑之外的政治考虑，“为大局服务”、“司法为民”、“群众路线”等政策的背后，存在着明显的行政目标——平息当事人怨怒，迅速解决纠纷以“维护社会稳定”。最高司法长官的讲话和官方文件，显示了便民措施同司法政策间的密切关联。
在2003年召开的全国高级法院院长座谈会上，肖扬大法官第一次提出“确立司法为民宗旨，实现公正与效率主题”的目标。2009年出台的《意见》开篇指出了该文件出台的背景和特定目标：“在新的历史条件下，通过扎实有效的工作更好地满足人民群众对法院工作的新要求、新期待，是人民法院落实‘党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上’指导思想，深入贯彻落实科学发展观，努力解决司法为民中的具体问题的必然要求，是人民法院一切工作的根本出发点和落脚点。”
值得注意的是，基于政治考虑的便民措施，不是作为一个选择性的而是作为压倒性的目标出台的，它不惜承受其对司法规律的负面影响。浙江某法院一份调研报告显示，便民措施在实践中削弱了程序正义，凸显了司法经费的不足，加大了法官工作负担。
另一份研究表明，法官的沉重工作负荷反过来影响到了便民措施的执行，在很大程度上抵消了“便民”价值。例如，“假日开庭”多是针对矛盾尖锐的案件，当事人情绪容易激动，处理稍有不慎，当事人就会发生冲突，但假期又没有足够的人员和警力维持秩序，有时法官自身的安全都没有保障。而且，假日开庭使得本来就很疲惫的法官连基本的休息权都没有了。再如“巡回审理”，巡回办案周期长，时间不确定，经常出现群众等不来法官或法官等不到群众的情况，当事人还得赶到法院立案，这就违背了便民的初衷。尽管存在诸多此类情况，司法便民政策没有丝毫松动的迹象。
与此同时，承载民意的机制正从政治过程转向司法过程。与大量便民措施结伴而行的，是司法对“民意”的庸俗化趋附：法官被要求在审判中“广泛听取人民群众的意见、自觉接受人民群众的评判”。这是令人奇怪的，以各级人民代表大会为中心的政治机制，本应履行对民意的吸纳、整合功能，运转不良闲置一边，却由法院越粗代庖追求“民意”。、
难怪2009年《关于进一步加强民意沟通工作的意见》一出台就引起学界广泛争议。很显然，没有比法律本身更能体现民意的了，严格司法本来是对民意的最好坚持。然而，司法过程对民意的刻意追求，在实践中把“当事人意愿”当成了民意，而当事人的意愿往往是对立的，所以最终把那些“能闹”的当事人的意愿当成了民意。司法与民意的“短路”，直接的原因是法院在维稳压力下越来越怯于当事人上访，间接的原因是政治过程和行政权力吸纳民意、处置纠纷的能力严重缺失。
再举诉讼费的例子。降低诉讼费已成为便民措施的重要方式，它对案件量的增长“贡献”巨大。诉讼费的一般功能，是弥补司法成本、防止滥用诉权、惩罚败诉方、强化个人对纠纷的防范意识等，但2007年4月生效的新《诉讼费用交纳办法》，使诉讼费总体上降低了约60%，[28]严重削弱了这些功能。新收费办法规定，对经济有困难的老年人、未成年人、残疾人、下岗职工、外地民工和国家规定的优抚对象等六类人追索赡养费、抚养费、抚育费、抚恤费、养老金、社会保险金、劳动报酬等案件实行司法救助，免收其应负担的诉讼费;对经济确有困难的交通、医疗、工伤等事故的受害人要求赔偿的，缓交诉讼费;执行案件立案时，一律不预收执行费。这些举措被认为突出地体现了国家“以人为本”、“构建和谐社会”的决心。
新收费办法一出台，法院收案量即出现井喷式增长，[29]不少地方增加50%以上。到2007年底，全国法院的民商事案件受理数达472万多件，比前一年增长近8%。[30]修改前的《诉讼费收费办法》(以下简称《办法》)制定于1989年，诉讼费在执行多年后不增反降，突出反映了决策者宁可牺牲司法效率也要换取社会稳定的意图。法院系统有力贯彻了这一政策，但其对大幅降低诉讼费的担心同样明显。
在《办法》出台前的协商过程中，最高法院希望遵循“区别对待”原则降低诉讼费，以免加剧司法经费困难，但最终没有被采纳。在2005年正式向中央报送的关于司法体制改革的意见中，最高法院对修改诉讼收费办法确定的原则是：
一，按阶段收费，改变大家反映比较强烈的不论是调解还是判决、不论是适用普通程序还是简易程序等情况一律都按一个标准收费的做法;
二，取消弹性条款，即原收费办法中第四条“人民法院认为应当由当事人负担的其他诉讼费用”;
三，取消社会上反映非常强烈的像“实际支出的费用”这样不可量化的条款。最高法院并不认为诉讼费应该大幅降低。
2005年1月，最高法院联合财政部下发《关于制定基层法院经费保障标准的意见》，并多次召开会议督促各地加紧制定基层法院公用经费保障标准，[31]也显示了法院系统对新诉讼费政策的深刻担忧，但是，这几乎没有对该政策的实施产生任何影响。我们在调研中发现，大多数地方的经费保障方式依然如旧。
只要诉讼费降低背后的政治原因存在，那种以提高诉讼费以分流案件的主张就很难被采纳。这种主张在决策者那里可能会显得太过学究气了。对新《办法》最敏感的人群是经济上弱势的当事人，而标的较大的案件当事人受到的影响有限，因为他们的诉讼成本构成主要是律师费而非诉讼费。特别是劳动争议案件，按照新《办法》，这类案件的收费标准是每件10元，适用简易程序减半(5元)，调解还能再减半(2.5元)。
实践中有些法院干脆免收，因为如此之低的收费还不及行政成本，免收理由却也常常冠以“司法为民”。劳动争议案件与其他便民措施涉及的当事人，具有同样的社会学特征：属于“弱势群体”;标的额不大但个案处理难度大，极易引发政治风险，处理不好就会引发上访、缠讼及“群体性事件”。对于政府来说，这是一个重大的政治问题。即使这类小额案件背后的社会性纠纷难以在法院得到解决，司法过程仍可以成为一个宣泄不满的有效渠道。这也是决策者聊以慰藉的方面，尽管它的代价是增加法院负荷。
《物权法》《劳动合同法》《道路交通安全法》等一批与“民生”相关的法律的出台或修订，使一些原不具有法律性质的争议具有了可诉性，这也被认为是法院案件增加的一个重要原因。表面来看，这一原因似乎是技术性的和理所当然的。实际情况如何?
2008年1月生效的《劳动合同法》对案件增长“功不可没”。[32]劳动争议的增加通常被认为是经济发展的自然后果，但这一看法在两个方面遮蔽了政治过程的缺陷。第一，严重缺失的行政监控。如果相关行政部门能够尽到监管责任，许多劳动争议根本就不会发生，或者发 生后能够通过行政方式解决。但是，由于缺乏政治性压力传导机制，行政部门对尽力监管此类事务没有动力，这项工作根本不是地方官员的政绩之源。
极为可能的一种推测是，其他领域的政府侵权吸引了太多的社会关注，劳动部门的不作为很大程度上被忽视了。在我们的调研中，不少代理劳动维权案件的律师反映，劳动行政部门怠于履行监督职责，导致劳动侵权行为随处可见。《劳动合同法》第95条对行政部门的职责予以特别强化，从一个侧面反映出当前劳动行政执法存在着严重缺陷。目前的状况是，行政部门作为劳资关系中的第三方，至多是在事后对已经破损的劳资关系进行补救。
第二，工会作用受到抑制。我国工会虽然组织庞大，但与其发挥的作用极不相称，这是一个“艰难困局”。[33]依照域外经验，劳资争议本来可以更为有效地通过工会力量来预防、化解，或至少部分地予以解决。工会作用受到限制，并不是《劳动合同法》造成的。
但由于种种原因，我国工会一直难以摆脱“吹拉弹唱、拍照录像，领导讲话、带头鼓掌”的尴尬处境。在劳资双方博弈中，由于缺少工会作为协调组织，劳动侵权的发生概率畸高，而为了维护社会稳定，许多劳资争议被迫“塞”进司法过程，“打官司”成为劳动维权的主要渠道。
对于地方政府来说，或许也夹杂着现实利益的考虑：由于《劳动合同法》不可避免地加重企业用工成本和风险，强化工会势必削弱经济竞争力。这样，即便中央政府有更强的意愿改善工会权力以平衡劳资双方法律博弈的力量，地方政府也没有动机采取措施防患于未然，而是有意无意地引导通过诉讼来机会主义地应对劳资纷争。[34]同时我们也注意到，《劳动合同法》虽然并未否认工会作用，但删除了在立法草案中规定的若干重要的工会权力。《劳动合同法》“保护劳动者”这一动机，由于抽空了中间组织的缓冲机制而打开了诉讼的闸门，劳动密集产业集中的地区此类案件的急剧增加证实了这一判断。
该法也是公众提出意见最多的一部法律，它尤其是在面临大量经济学疑问的背景下实施的。例如有经济学家指出，该法的颁布是导致大量中小企业(如珠三角地区)倒闭的重要原因。[36]尤其在那些强调市场自身作用的经济学家看来，《劳动合同法》是在以一种错误的方式追求其保护劳工权益的目的。尽管该法产生了诸多始料未及的消极后果，其多年来仍“我行我素”，看不出有实质性的修改意向，由此足可窥见其背后的政治考量相当坚定——即使是一贯重要的经济绩效，也要让位于政治目标。这从一个侧面显示了《劳动合同法》深层立法动机同其法律后果之间的紧张。
再看《物权法》。这部表面上看属于调整民事关系的法律，其出台至少有两方面的政治背景：第一，由于公共权力未受有效监控而大量存在政府侵害财产权引发的社会关注。有目共睹的是，《物权法》出台的背景是强制拆迁、土地征收等对私有财产权带来的巨大影响。在很大程度上，它们代表着许多地方政府为追求经济绩效和财政收入而漠视产权的行为方式。令人忧虑的是，这种行为方式的背后存在“土地财政”的强劲驱动;第二，因产权保护的不确定性而对新兴有产阶层资本外逃的担忧，引发了立法者制定《物权法》以稳定人心的偏好。《物权法》(及先前的“草案”)的制定、2004年宪法修正案对私有财产的强调，都与大规模资本外逃引发的高度社会关注在时间和逻辑上存在密切关联。
尽管如此，如果没有迫使政府尊重产权的政治性压力，叠床架屋的修宪、立法以及大开诉讼闸门都不会奏效。现实的情况是，虽然宪法修正案和物权法生效多年，那些最为危险的侵权行为——如土地征收和房屋拆迁中的蛮横、暴力与血腥——仍然屡禁不绝，2009年11月“唐福珍自焚”案之后的一年内，暴力强拆引发的恶性案件依旧大量发生，没有证据表明宪法修正案和《物权法》对这些行为起到了阻止作用。
在缺乏民意监控和独立司法权威约束的情况下，刚性的法律规则已无情地让位于短期政策考虑或被地方利益绑架。从实践层面看，一方面进展顺利的土地征收和房屋拆迁行为多出于地方官员对激化社会矛盾的担心，这种担心使他们能够提供高额的补偿或者采取温和的措施;另一方面，先前为强化中央财政而进行的分税制改革，仍一如既往地激励着地方政府对土地财政的病态依赖，这种情况不改观，可以预见未来的公共权力侵权仍将大量存在。
近几年，随着城市国有土地资源的渐趋枯竭，对建设用地的渴望激励着一些地方政府转而通过“增减挂钩”觊觎农村集体土地，政府权力与政治责任的不对称孕育着巨大的侵权风险。如果一部新法只是增加了纠纷的可诉性，而没有某种有效机制遏制纠纷的发生，那么立法就只是意味着增加讼案，这就是人们把《物权法》同“案多人少”联系起来的原因。
再看一下《道路交通安全法》(下文简称《道交法》)。该法也导致相关案件多发。对此的通常解释，是“车多、事故多、案件多”。但是，事故本来不一定成为诉讼。
统计显示，《道交法》实施的十年(2004—2013)中，全国机动车数量增加数倍，但事故数量和死亡人数却呈下降趋势。[39]而与车多、事故少形成鲜明对照的，却是涌向法院的讼案骤增。《道交法》颁行后的数年，交通案件以每年7%—11%的速度递增。讼案在很大程度上是《道交法》自身“制造”的。这部法律加剧了非诉讼纠纷处置机制的萎缩，使法院几乎成了纠纷的唯一解决场所，公安交管部门、保险行业协会、保险公司、人民调解委员会的纠纷解决作用严重弱化，法院在道路交通事故损害赔偿纠纷的诉前调解、诉调对接机制也更加不畅。
最引人注目的，是先前交警部门纠纷处置功能的明显弱化。[41]按照新《道交法》，当事人可以就交通事故损害赔偿争议提请交警部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼，这意味着交警调解不再是诉讼的前置程序。
该规定的立法目的，是给当事人提供更为方便、快捷的纠纷解决途径，但也直接导致交警部门调处功能的极大弱化，使转移至法院的讼案剧增。加之《道交法》加大了事故赔偿力度，肇事方往往缺乏足够赔偿能力，强调诉讼救济同时降低当事人通过协商解决问题的动机，这些因素引发了诉讼的增加。
此外，一般而言，交警部门在处置交通事故问题上拥有知识和经验优势，但由于其在处理交通事故纠纷时缺乏监督而滥用权力、当事人有异议时申诉渠道不畅，产生诸多问题，这迫使立法者转而用司法作为回应方式。总之，《道路交通安全法》增加的不是“纠纷”，而是“诉讼”。
“案多人少”及其反映的法院负担沉重，不只是由于案件量的绝对增多造成的，必须考虑到案件审判的实际负荷、法院内部的结构性原因，以及在“案件增加型负担”之外的“功能增加型负担”等诸多因素。
首先，我国法官办案几乎都是“单打独斗”。诉讼是由一系列法律行为构成的程序性活动。法官不仅要主持庭审、证据交换、法庭调查、制作裁判文书，还要进行诉前或诉讼保全、文书送达、庭前谈话、案件调解及当事人接待等工作，其中的事务性工作占据了法官大量精力与时间，而国外法官多由辅助人员完成此类事务。
同时，我国法官还必须应付大量的“业外负担”。与国外法官专司案件审判不同，我国各级法院除了日常的案件审理、判决执行事务外，还要承担大量的非司法工作，如院长工作报告、繁杂的专项报告、上级法院布置的调研任务、各类考核评比、征地拆迁乃至扶贫帮困、环境保护，等等。这些业外事务决定着权力机关、地方党委和上级法院对法院工作的评价，进而影响到能否从地方和上级获得经费保障、福利待遇、人事安排等支持，所以必须由一些熟悉法院工作、具备审判经验的法官去做。
这显然是由我国法院管理体制的高度行政化造成的，不过，“在现状暂时无法改变的前提下，将一部分法官投入非审判部门，也是权宜之计”。换言之，这种极具“中国特色”的做法是一种刚性的“工作需要”。非审判事务不只是一个工作量大小问题，它们根本上是权力高度集中的治理体系的需要，不但加重了法官的案件负担，而且扭曲了司法的专业和独立品质，反过来也削弱了法官处理日常案件的效能。
可想而知，法官的高度职业化和独立性不符合体制对法官进行有效的统一“管理”，也不利于自上而下地贯彻政治性目标。行政化问题已几成我国法院难以治愈的顽疾。
其次，许多法官并不在一线审判案件。时任最高人民法院院长的肖扬大法官在2002年就指出，在全国约20万法官中，真正从事审判工作的只有15万人左右，有近5万名法官并不在审判岗位。这是最高法院的统计，实际上不在审判岗位的法官人数还要多。
这一状况一直延续至今。来自基层的调研也证实了这种说法，真正从事实际办案工作的一线法官，在不少地方仅占到具有审判资格的法官的60%，而从一线法官占法院编制内人员总数的比例来看，不少地方只有三、四成而已。某些政策性因素也加剧了这一问题，有的法官因达到当地规定的“退居二线”年龄(52岁左右)，虽然仍占据法官编制但不再审理案件，这种情况不在少数。
第三，特别需要强调的是，中国法院不但面临前述的“案件增加型负担”，而且承担着沉重的“功能增加型负担”。法院的非司法职责——为地方经济发展“保驾护航”、确保民生以及“维护社会稳定”，几乎已经成为法院日常工作的一部分，其中维稳是最为核心的一项。法官以多种方式参与“维稳工作”——治安值班、定点接访甚至半路“截访”。
由于这些非司法功能的存在，许多案件的个案处理难度较大，例如普遍存在的情况是，地方因城市拆迁、土地征收、社会保障等引起的群体性诉讼和集团诉讼案件不断增加，案件处理难度日益加大，处理中稍有不慎就可能激化矛盾。调研中有的法官反映，由于某些案件特殊的政治和社会后果，司法资源和法官精力不可能平均分配，20%的案件可能会牵扯80%的精力。
“维稳”不仅占用了法官的工作时间，也实质性地嵌入了案件审理，直接影响到具体的裁判结果，削弱法院的独立和专业品性，进而使法院应对“案多”负担变得前途暗淡。经验研究显示，在稳定压力下法院会违背法律规则的要求来安抚那些“能闹”的当事人。
法院对许多“群体性闹访”的处理明显缺乏法律依据，或根本不符合法律逻辑。[47]个中原因在于，由于我国以选举制度、表达自由为核心的政治过程堵塞，社会转型中产生的大量矛盾无法有效解决，而出于对政治体制改革的谨慎，执政党、政府和社会均不由自主地将解决问题的希望寄于司法过程。
“维稳”试图让法院越粗代庖，承担应由政治过程负担的责任，导致法院功能负荷过重，由一个本应对纠纷起到“隔离、冷却、中性化功能” 的系统沦为贯彻政府行政目标的手段。正如贺卫方教授指出的，“如果法官的头上悬着一把剑，他不仅要对法律负责，还要对其它因素负责，就会影响对法律的负责，这有悖于司法独立的原则和精神”。[49]法院的“非司法负担”削弱了司法的权威和公信力，扭曲了司法的独立与专业品质，反而内在地加剧了“案多人少”矛盾。
为什么诉讼如此受“青睐”？对于个人而言，司法过程比政治过程在实现诉求方面更为便利，诉讼的成本和收益都适合进行个人计算，而诉诸于政治过程不但需要集体行为，而且个人收益极不可靠。这也意味着，政治渠道比司法过程更容易受到限制或堵塞。个体性的诉讼比集体性的政治参与也不容易引发令执政者担心的外部性影响，更不用说对分享权威的担心了。这样来看，无论是从个人角度还是从执政者角度而言，纠纷和矛盾交由司法过程处理会更加便利而且安全。但是，所有这些诉诸司法过程的好处，都是在忽略骤增的法院负荷及其恶性后果的情况下才可能成立的。
“法治”在于定纷止争，而非兴讼滥讼。上述讨论表明，权利意识的增长看似是法治建设的成就，实则因为缺少政治方式实现诉求。
在当下的我国，可能正是“法治”话语流行，“民主”观念淡出甚至颇受非议，导致了公民参与和政治审议对于立法和政策选择的空间被大大压缩，产生了对诉讼的高度依赖;便民措施的广泛采用，在“司法为民”的政治话语下理所当然地凌驾于司法本身的规律之上;若干新法的颁行，表面上看是法制建设的成果和亮点，相当程度上实为“此消彼长”的制度挤压后的突围之举;而“人少”反映的法院内部的结构性问题和功能型负担，更是司法行政化和工具化的必然后果。
单纯的案件量增加或可部分归因于经济发展、社会转型以及法制的进步，但“案多”与“人少”之间的矛盾，主要是由于政治过程的堵塞造成的。基于这一认识，可以说“案多人少”只是当下中国法院不堪重负的一个集中表现，而非根本的原因。政治失灵不但向法院“转移”了大量纠纷，而且“制造”着大量矛盾。
在我国，政治过程堵塞“制造”和“转移”的纠纷主要流向两个渠道：一部分流入信访过程，一部分流向司法过程，而相当一部分“涉诉信访”案件借助体制的强制性力量又回流到了司法过程，使得法院的负荷雪上加霜。因此，权利意识的增加、便民措施的采用、若干新法的颁行以及法官数量不足，这些对“案多人少”已经几成共识的解释，即使不是错误的，也是很不完整的，它们遮蔽了我国当前政治过程严重堵塞这一根本性的治道危机。
诉讼的功能本来就是有限的，很多矛盾例如劳动纠纷、交通事故纠纷等，司法过程根本不具有优势。以劳动纠纷为例，偏重诉讼的做法不符合世界范围内处理劳动争议的普遍经验，国际劳工组织早在1980年的一份报告中就指出，由于劳动关系的维持特别依赖劳资互信，纠纷宜通过非诉讼机制——谈判、工会协商、仲裁等——加以解决，这样才最终有利于劳动者。[50]而当前的“先裁后审”、偏重诉讼的做法，也完全放弃了仲裁“一裁终局”的优点。
同样，在交通事故纠纷的处置上，法院也不具有知识和经验优势。对诉讼的强烈依赖激励了一些当事人对司法的机会主义利用。江西高院的一份调研报告显示，在当事人司法维权意识不断增强、法院受理案件数屡创新高的同时，虚假诉讼、不服裁判、不履行裁判、规避执行、暴力抗法、信访不信法、以信访谋取不当利益的现象也越发突出。
这些情况削弱了通过协商来解决问题的可能，降低了改善政治过程的愿望和激励。司法权威在社会治理中的工具性作用急剧膨胀的同时，司法权威和公信力却不升反降，便民措施和诉讼费的大幅降低，从公众对法院工作的回应来看，也并没有获得积极的效果。
对诉讼的依赖是基于司法过程的特有性质，本文对此的反对亦基于此。当承载民意的机制从政治过程转向司法过程，似是而非的“司法为民”正扭曲着法院的独立与专业属性。“当社会把纠纷解决都推向法院时，最先受到危害的往往正是司法本身：劣质司法会彻底毁掉法院的权威和公信度，正在走向成熟的法官队伍也可能会被急功近利的超负荷使用所腐蚀。”
繁重的案件负担削弱了法官的荣誉感、专业品质和职业预期，许多法官不堪重负，无暇业务学习，自感职业前景暗淡，近年出现的大量一线优秀法官辞职现象已经敲响了警钟。“司法为民”口号下的便民措施和诉讼费下调，不但无视其案件分流和防止滥讼的价值，而且其附带的政治学习、工作考核等，也大大增加了法官额外负担;诉讼费的大幅降低直接导致一些地方法院经费困难，反而加重了对地方政府的依附风险。
政治过程与司法过程的性质和功能本质上完全不同，不适用“此消彼长”的一般道理，更不能相互替代。政治过程是指一个以公民参与、选举制度、表达自由为核心的过程，它的功能是为社会中存在的多样化诉求制度性地传导至政府、形成政治责任，迫使政府积极回应公民的要求。
政治过程把矛盾和纠纷化解在法院之外，解决在基层和萌芽状态，减少矛盾向司法系统汇集。司法过程的价值在于提供一个隔离、冷却、中性化的机制，将社会矛盾过滤为法律争议，由专业、独立的司法程序解决。因此，法院功能的正常发挥，决定性地依赖于法官的专业、独立和适当的案件负担。
正像政治过程依赖一个独立的司法系统作为护卫一样，法院功能的正常发挥也依赖于一个运转良好的政治过程。如果政治过程对社会矛盾“消化不良”，司法过程就会因不堪重负而功能失调。因此，现有的以增加法院人财物供给和改善法院内部管理方式为方向的改革，可能是相当不足的，它只是在“头疼医头、脚疼医脚”。
已有的研究表明，我国为回应案件增加而日益膨胀的司法系统，已经形成了“坚硬的科层化”和“纵向一体化”格局。“司法人员数量增加，导致管理层级增厚，传递链增密，意志机关对末端人员行为的识别钝化，法官徇私枉法、滥用职权的机会主义心理倾向增加。”过去三十年为回应案件增长而扩编的做法，已经造成诸多“非预期后果”：法官人数众多，薪酬难以大幅提高，自我认同降低、社会认同弱化，职业荣誉感淡漠，普通法官和下级法官只有通过晋级晋职出人头地。[56]这些后果同样威胁司法的独立与专业品质。
域外经验多少能够给我们一些启发。美国同样面临“诉讼爆炸”，但增加法官数量的办法并不被看好。理查德·波斯纳将人们对司法的需求与对龙虾的需求相对比，指出投入资源雇佣更多法官可能会使司法成本和司法产品的价格不适当地抬高，因此得出结论“我们不一定要增加法官”。
事实上，即使是改善法院的人财物供给，在本质上也是一个应该交由政治过程解决的问题，它需要经受公共审议，并与界定司法的恰当功能相提并论。司法改革并不存在智识资源的不足，但在沉重的案件压力和功能负荷下又难于“按法理出牌”。尽管“顶层设计”强调法院政治功能的初衷无可厚非，但改革的进程正受到紧迫维稳需要的“绑架”：它一方面表现于进步性改革措施因为领导人的支持得到迅速落实，另一方面也表现为先前的改革措施很快被新的司法政策否弃或虚置，这就使得司法改革处于摇摆不定的状态，它日积月累地消耗着人们的热情，却难以形成累积性的制度成果。
出路何在?转型时期利益矛盾纠纷集中表现，必须大力推进国家治道变革，将多数矛盾预防、化解在政治过程之内。政治过程最重要的价值，在于约束公共权力，改善其在立法和制定公共政策中的品质，防止矛盾过多地涌向司法过程。“党和国家面临的最大、最突出的矛盾和问题，正是政治体制改革严重滞后，而且有越来越滞后之势。”
社会转型时期，执政者和社会均对推进政治体制改革持谨慎的态度，这是自然的和无可厚非的，但现实已经提出了治道变革的议题。首先，放权让利式的改革红利已近极致，必须通过制度创新来应对层出不穷的新问题。其次，由政治渠道的堵塞引发的治道危机已经向深层延伸，矛盾纠纷的两个非政治渠道——信访过程和司法过程——均已显现出滞涨的征兆。第三，一些学者所主张的“以司法改革作为政治体制改革的突破口”的设想，由于十多年来司法改革总是触到“天花板”的惨痛教训，也有对之予以反思的必要。
我国宪法已经提供了一个回应问题的结构性框架。一方面，应当发挥各级人大、政协、社会团体等机构组织对公共政策和立法的监督、审议、形成功能。这些机构的责任并非直接处理矛盾和纠纷，而是通过审慎立法和政策制定“防患于未然”。如果各级人大发挥对税收、财政的监控职能，就能够阻断“弱势群体”产生的政治根源;如果人大积极强化司法经费的刚性保障，减少法院同地方政府的无规则博弈，则能够有效提高司法的独立性，改善法院发挥正常功能的外部环境。
另一方面，宪法所规定的公民各项表达自由，应该得到更为坚实的保障，它们既是公民表达多样化诉求的个人方式，也是向政治过程传导必要信息的公共机制，缺少这一机制，国家机关就难以正常运转，公共政策将背离民意，健康的市民社会也难以发育成长。
司法不应成为社会矛盾的消防员，它在我国已不堪重负。现代分权学说的核心关注，即在于防止权力交叉引发的功能紊乱。疏通政治过程将在两个方面改善我国法院所处的困境：
第一，减少转移至法院的讼案数量以缓解“案多”之累;第二，削弱赋予法院非司法功能(比如维稳)的政治激励，为其恢复独立与专业品质创造条件。这两个方面能够减少法院扩充编制的压力，从而能够使法院恢复作为小规模机构才可能有的权威、专业、独立和声誉。拒绝公民参与和政治表达的完善，导致狭隘权利意识的流行，根本不是法治进步的表现，它选择性地激励了对诉讼的“路径依赖”，却忽视或有意回避了社会的自我组织空间。
便民措施和降低诉讼费试图解决的“打官司难”，不过是对诉求表达的政治渠道堵塞的替代性回应。新法的颁行看似是一个可圈可点的立法成就，其实担当的是政治失灵的替罪羊，它们要弥补民意对公共权力的监控不足，但这既无助于从源头上遏制防范政府侵权引发的矛盾增加，也把一些本应由行政部门处置的纠纷推向了法院;法院内部的结构性问题，更是直接显示了长期以来司法行政化弊端以及代议制体制对问题回应的迟钝和麻木。
基于政治渠道不畅而对司法过程的“路径依赖”，既部分地出于司法过程的独立与专业品质，也正日复一日地消蚀着这一性质。但是，法院正常功能的发挥依赖于适当的案件负担，汹涌而至的诉讼浪潮会冲毁它并不坚固的堤防。回避当前社会矛盾的结构性根源，罔顾国家治道危机，通过强化诉讼主义来解决问题，最终会导致政治过程与司法过程的双重失灵。
基于此，我们致力于改善法院人财物供给和法院系统内部管理方式改革的努力，终究是治标而不治本，十多年来中国司法改革进二退三、缺乏制度性累积效应的现实也表明，必须跳出司法谈“司法改革”，从推进国家政治体制改革、改善公共治理的结构性方面寻求出路，这本是多年来执政党和社会的一个原则性共识。
“诉讼爆炸”是现代社会的普遍现象，它的确与人们法律观念的变化、经济和社会变迁引发的矛盾增加有密切的关联。但也正是在这样的一个大背景下，观察我国法院面临的“案多人少”问题，容易使我们忽视它的特殊根源。
透过“案多人少”观察中国治道变革，看似把问题投向了一个更为模糊的大背景之下，让人产生无从下手的困顿之感——毕竟，治道变革并不对应着唾手可得、立竿见影的对策性举措，甚至本文将问题归于政治过程不畅这一命题，也很难说能够获得足够的实证证据支持——它只是一个“大概率”可能。
然而，这并非大而无当，如果司法改革的方向有误，每向前一步都可能远离“依法治国”的既定目标。没有正常运转的政治过程，司法改革的“法理牌”充其量不过是一张无足轻重的小牌，而且难逃憋死手中的可悲命运
(责任编辑：郑源山)
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