行”

撰稿| 翟珺 陈颖婷

作为第一个获得中央正式批准试点方案的省市，上海司法体制改革全国瞩目，任重道远。今年两会期间，全国人大代表陈旭表示，根据司法改革的总体步骤，今年二季度将在上海全市推开，目标是年内初见成效，基本实现中央批准的上海改革方案。今年两会期间，正值全面推进依法治国的开局之年，对于进行中的司法改革，人大代表、政协委员纷纷建言献策。

【代表】

建议惩戒委员会直接接受社会投诉

今年两会期间，全国人大代表陈旭在审议中指出，上海作为中央第一家批准试点方案的地区，司法改革，特别是司法权力运行机制的改革，力度大、涉及面广，也关系到司法机关每一个人。“经过一段时间的改革实践探索，社会各界对改革方案的认同度越来越趋统一，目前法院、检察院队伍思想稳定，改革的方案积极稳妥。”陈旭说，先行试点的单位为面上全面推进改革取得了经验，尤其是对落实办案责任制、完善司法权力运行机制方面形成了一套制度机制。“根据司法改革的总体步骤，今年二季度将在本市面上推开，目标是年内初见成效，基本实现中央批准的上海改革方案。”

对于上海的司法改革，陈旭建议完善遴选和惩戒委员会的作用。目前，上海遴选委员会由政法部门和社会知名人士、专家学者组成，通过遴选委员会遴选的法官、检察官，要求标准更严，社会公信度更高。“许多国家都有独立于司法机关的投诉惩戒机构，”陈旭建议创新惩戒委员会的建设，由惩戒委员会直接接受社会对法官、检察官的投诉、审查和惩戒。

此外，陈旭指出，在依法治国中司法官是重要的“少数人”。在对法官、检察官实施严格准入、严格管理、严格要求的同时，应当建立单独的职务序列和较高的薪酬体系，从而有利于法官、检察官对自己的职业有更好的职业预期和职业保障，这既是司法人员职业忠诚的重要基础，也是确保公正司法和廉洁自律的重要保障。

陈旭还建议，在人财物统一管理的改革中，要加大检察机关反贪机构的整合力度。“中央批准最高检建立新的反贪污贿赂局，把反贪、反渎、预防整合起来，是一项重大的措施，但从地方的工作实际来看，仅仅在各级院内部整合还不够。”陈旭说，检察机关的反贪机构都是根据行政区划建立的，如上海反贪、反渎、预防共660人，分散在22个检察院，即使3个机构整合了，每个检察院也平均只有30人，形不成工作合力，也容易受到各种干扰。为此，他建议可以通过这次人财物省级统一管理的改革，将反贪机构在省市和地市层面上整合起来。“只有整合后，才有可能推进反贪查案和预防工作的专业化建设。”

重视地方差异健全职业保障制度

今天，记者在全国人大代表陈晶莹处看到了一份万余字的调研报告，深入阐述了司法体制改革情况、问题与建议。据介绍，2014年7至9月，15名在沪全国人大代表组成“司法体制改革”专题调研组，并邀请部分专家、市人大代表参加，围绕当前司法体制改革内容、试点工作推进情况、改革中亟待解决的问题和改革的法治需求等进行深入调研。

“中央选择6个省市开展司法体制改革试点，就是立足于各地差异性，”陈晶莹坦言，在调研中她发现中国东、中、西各地的区域差异客观存在，各地法院的案件数量、人员结构、发展状况等有着明显区别。此外，各级法院在案件总量、人均办案量、案件类型、难易程度，都存在差异，而且同样是基层法院，因受地域差别的影响，差异也很大。“司法改革要在全国推开，必须注意到各地差异。”为此，调研报告建议在保证全省的员额比统一的情况下，应该赋予省级法院（检察院）对下级法院（检察院）动态调整员额比的权力。

“改革要想顺利推行，必须有一套健全的司法人员职业保障制度，”陈晶莹认为，这种职业保障不仅仅体现在提高法官薪酬待遇和建立法官延迟申领养老金制度，“更应该包含司法职业人员的特殊安全保障制度。”例如，对于因依法履行审判权和检察权而遭受不法侵害的，法官、检察官有权得到职业特殊保障，对于报复侵害法官、检察官的犯罪行为人，要依法严惩。

尽快出台权力清单及监督机制

责任制是司法改革的核心。调研报告呼吁细化责任制方案，尽快出台权力清单。具体而言，权力清单既要根据不同岗位设置，也要根据不同组织体设置。既要有司法权力清单，也要有司法辅助权力清单和司法行政权力清单。例如主审法官、法官助理、书记员等等岗位都要有职责边界；审判长联席会议、审判委员会等的权力清单也要建立。此外，在去行政化的改革中，庭长、院长都将编入司法序列，到一线办案，同时也会承担行政工作，其权力清单更需要清晰。

在细化责任制的同时，监督机制需要妥善涉及，确保任何权力都要受到制约。“强调的责任制不是为了追究责任，而是为了防止错案，保证办案质量。” 调研组认为，所以，当确定了办案责任主体之后，不仅要从业务上帮助其权力正确行使，还要从制度上建立权力监督机制。在取消庭长审批个案的同时，应该建立抽查、发现问题裁判的工作机制，或授予庭长享有个案审核权，或授予某机构享有个案抽查权，对抽查审核中发现影响公正裁判可能的，应该有权提请主审法官联系会议讨论的启动机制。

调研中发现，大家对“谁审理谁裁判”非常支持，然涉及裁判者对案件要终身负责，却有点底气不足。因为，法官的违法失职行为并不一定导致错案；反之，错案的产生也并非一定由违法失职行为引起，比如一些错案的产生源于当事人举证能力不足等情况。

“错案原因很复杂，有客观原因，也有主观原因；有法律方面的原因，也有证据方面的原因；有政策方面的原因，也有社会惯例方面的原因；有徇私舞弊枉法裁判的原因，也有业务不精或工作疏忽的原因等等。”报告指出，有观点认为，“错案责任追究”应当理解为“违法审判责任追究”，强调对故意及重大过失等主观原因造成的错案追究责任。

同时，调研组认为应当建立法官职业豁免机制，明确法官依法履职行为不受法律追究。调研组建议，要研究错案责任追究的认定标准、认定程序、排除责任的条件等，建立错案责任追究的制度，才能保证办案责任制的改革任务得以落实。

【委员】

建立全国范围跨省法院和检察院

“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院”是四中全会确定的重大的司法改革措施。这对排除地方保护主义对审判工作和检察工作的干扰，保障法院和检察院依法独立公正行使审判权和检察权，提高司法公信力，具有重大意义。为此，在今年“两会”中，中国民主促进会中央委员会提交了一份《关于解决跨行政区划人民法院和人民检察院试点中发现的问题的提案》。

提案指出，近期，上海、北京跨行政区划的法院和检察院挂牌成立，标志着此项工作开始试点启动。但从试点范围和格局设置来看，与四中全会精神和社会期待相比尚有距离：首先试点区域仅限于本辖区内跨区、县，没有解决省一级的地方保护主义问题，跨行政区划的区域范围过窄。其次，试点的案件仅限于中级法院管辖的案件范围，数量极为有限，且管辖的案件多为本辖区内的案件。另外，依托铁路司法机关设立的“跨行政区划的法院和检察院”，其基层院却被排除在外，这不仅冲击原有铁路司法系统内部的组织管理结构，也未充分利用铁路司法系统既有的全国范围内跨行政区划的优势。

为此，民进中央建议建立全国范围跨省（自治区、直辖市）的法院和检察院，对一些重要案件、特殊领域案件交给跨省级行政区划的法院、检察院来办理，更好地体现最高法、最高检的领导。同时，我国铁路、民航、河运、海运、海事及部分央企都在全国范围内按片区设立有分支机构，由于这些单位跨行政区划的属性，使得地方司法机关对其管辖、服务不便，监督不力的问题比较突出。而按照相应的片区跨省设立法院、检察院，将有利于对这些单位的司法管辖及司法服务。

提高准入门槛避免“外行领导内行”

民革中央则提交提案建议改变司法大众化现象，提高职业准入门槛；提高担任法院院长和检察院检察长的任职条件和资格，以改变备受诟病的“外行领导内行”现象。提案认为，法官、检察官不仅需要具备专业知识和素能，还需要较为丰富的社会阅历和经验。我国目前担任法官和检察官的准入年龄为23周岁，退休年龄为男60周岁、女55周岁。建议准入年龄设定为28周岁，退休年龄确定为男65周岁、女60周岁。如果身体条件等允许、本人自愿，退休年龄可顺延5年。

“我国实行的司法考试属于大众化自学考试。没有学过法律的人，经过短时间突击记忆，可容易地通过司法考试；而具有法学博士、硕士学位的人，很多没能通过司法考试。这种现象是不正常的。”提案建议将司法考试分为初级阶段和高级阶段两个层次进行；欲担任法官和检察官，须通过高级阶段考试。

提案建议，提高担任法院院长和检察院检察长的任职条件和资格。目前的《法官法》、《检察官法》规定，担任法院院长（含副院长）和检察院检察长（含副检察长）仅需具备本科学历、具备一定法律工作经历，而无需通过司法考试，甚至可以不具备法律教育背景。这种规定，导致在实践中出现备受诟病的“外行领导内行”现象。建议通过立法规定，凡担任法院院长（含）和检察院检察长（含）者，都应当具有法律本科以上学历，通过司法考试，且具备长于普通法官和检察官的法律工作经历。