法官“员额制”改革会失败吗？

清水

刘桂明导语：　

新一轮前所未有的司法改革正如火如荼，有关司法人员分类管理，司法责任制，司法人员职业保障制度，省以下地方法院、检察院人财物统一管理等改革措施，也正严阵以待。随之而来的是，质疑、顾虑、犹豫、为难……

显然，在这些改革中，最大的挑战来自改革推进者自身。所以，改革推进者们如何摆正自己的位置，如何考量自身的利益，就成了改革成败的关键。

所有这些改革都绕不过、躲不开，处于司法改革中间推进层面的法院、检察院，如何实现“法官更像法官、检察院更像检察院”，面对危言，面对困难，怎么办？

正如习大大在3月24日下午主持中共中央政治局就深化司法体制改革、保证司法公正进行第二十一次集体学习时所强调指出的那样，司法体制改革必须为了人民、依靠人民、造福人民。司法体制改革成效如何，说一千道一万，要由人民来评判，归根到底要看司法公信力是不是提高了。司法是维护社会公平正义的最后一道防线。公正是司法的灵魂和生命。深化司法体制改革，要广泛听取人民群众意见，深入了解一线司法实际情况、了解人民群众到底在期待什么，把解决了多少问题、人民群众对问题解决的满意度作为评判改革成效的标准。

习近平强调，要紧紧牵住司法责任制这个牛鼻子，凡是进入法官、检察官员额的，要在司法一线办案，对案件质量终身负责。法官、检察官要有审案判案的权力，也要加强对他们的监督制约，把对司法权的法律监督、社会监督、舆论监督等落实到位，保证法官、检察官做到“以至公无私之心，行正大光明之事”，把司法权关进制度的笼子，让公平正义的阳光照进人民心田，让老百姓看到实实在在的改革成效。

这篇来自于法院系统的研究与思考成果，告诉了我们一种答案、一条道路。

△ 中共中央政治局第二十一次集体学习

上篇：把问题交给“问题”是一种纠结

员额制改革，无疑是当前司法体制改革试点工作中的重中之重，是决定司改成败的关键环节，也是整个司改进程中最大的“拦路虎”。如果最高决策层不拿出反腐“打虎”的决心，以坚定科学审慎的态度率先摆平这只拦路虎，那么，广大司法人员刚刚被激发出来的改革热情、参与意识和职业理想就将在短时间内湮灭，整个司法体系亦将陷入失去活力生机、充满怨怼不满的“暗黑时代”。

这恐怕不是耸人听闻。因为，我们对员额制改革方式的选择，其实即意味着我们在司法体制改革的方向上所面临的道路抉择：是走行政司法的传统老路，还是寻求民主司法的创新之径？

当前最高决策层及社会各界对司法已经形成了这样的共识：法院不再是通常意义上的党政机关，法官也不再等同于政府公务员，司法改革要尊重司法权的本质、遵循司法的基本规律来进行。这判断无疑是正确的，但问题却尖锐痛彻：那个存在于各级法院，经数十年行政化性思维及实践浸淫形成的庞大的官僚化司法团队，岂能仅通过简单、短促的身份整合在一夜之间即华丽地转身，变身为从骨子里奉行“公正、平等、民主、中立”等现代司法理念的新型法官团队？矛盾的现状令决策者焦虑不安，汹涌的民意让改革家血脉偾张，但真正能够有效解决这一问题的对策却是：既要攻坚克难、脱胎换骨，亦当步步为营、渐次推进。

尽管司改试点工作才刚刚起步，尽管各试点地区法院对如何作为也讳莫如深，但强大的媒体舆论令那些秘而不宣的改革举措都昭然若揭，无法掩藏。从中，人们不难发现，此次司法体制改革，尤其是员额制改革方面，暴露出了准备不足、急功近利和避重就轻的重大缺陷，为司改前景笼罩上了一层厚重的阴影。

首先，顶层设计中有关员额制改革的规划存在明显的先天不足。尽管中央对于员额制改革有着理想化的目标设定——让真正称职的法官入额办案，并且，有着防范改革误入歧途的原则要求——不能让徒有法官职务的领导者法官自然入额，不能简单粗暴地剥夺助理审判员们的办案资格令其“就地卧倒”转任法官助理，但这些显然远不足以防止在具体改革方案的制定和实施过程中出现游离目标之外，规避原则要求的变通之举。因为改革方案的参与制定者和组织实施者，其自身也恰恰是改革的对象。3月17日，周强院长在全国法院电视电话会议上要求，“要敢于打破各种利益藩篱，不计个人得失，勇于向自身开刀，动自己的‘奶酪’，敢啃硬骨头，甘当‘燃灯者’。”然而，“挥刀自宫”，显然并不是每个人都能下得去手的。把问题交给“问题”自己解决，那后者得有多么无私的胸怀和敢于担当的勇气才行呢？

其次，司改试点的“一窝蜂”局面凸现了改革主导者和地方司法主官们的政治功利思想。显而易见的是，本次司法体制改革的框架蓝图比以往历次改革的设计都更宏大、更深入，它不但突破了司法工具主义的传统思维束缚，突破了部分现行法律乃至宪法的立法红线，甚至也突破了许多局内局外人的心理承受能力。所以，对于如此重大的改革事项，非经中央决策、全国人大立法授权不能付诸实施，并且，必须首先经过局部试点，待总结试点工作经验教训后才能在修宪立法的基础上全面推开。然而，目前的司改试点却不再局限于之前中央全面深化改革领导小组在《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》中确定的六省市，俨然已经在全国铺开，甚至有的高级法院表态将于近期在辖区法院全面推开，改革“于法有据”原则显见已被束之高阁。可是，若全国都开展起“试点”工作，那还能称之为试点吗？

第三，避重就轻的员额制改革方案不啻为逼迫部分法官盲目逃离的最后通牒。从几个试点法院的员额制改革设想来看，院庭长、审委会委员以及审判员的入额仍是自然的，即便有些前置程序恐怕也是形式主义地走走过场而已，而对于助理审判员们则在形式上的业绩评价之外，又祭起了考试这一法宝。且不论这些做法是否科学合理公平，是否会寒了众多一线业务法官们的心，是否深深地损害了因工作需要被安置在行政综合部门工作的非业务法官们的权益，单与改革的初衷相比较，即已南辕北辙、背道而驰远矣。君不见，各地，尤其是发达地区年富力强法官们的辞职现象非但没有减少，反而有愈演愈烈之势，这显然并非科学司改所带来的大浪淘沙式的适者生存效应，而是偏私任性改革所构造的劣币逐良币困局。

难道本轮司改果真将像一些圈内人调侃的那样，一如既往，有疾而终吗？

中篇：让法官更像法官是一种大义

在《司法改革试点法院的责任与担当》一文中，笔者曾提出了员额制改革首先应从改造法院副院长团队入手的建议。现在看来，这一观点显然是有些保守了，是过于顾及“一把手”的官位与面子了。不错，司法体制改革，其实首先应该拿首席法官说事儿才对，即应率先解决首席法官“不是”法官、不像法官的问题。

“让法官更像法官”，其实就应该从首席法官改起，只有让首席法官名副其实，才有望实现“让法院更像法院”的理想目标。长久以来，中国各级法院的院长们在审判活动中扮演着什么样的角色，可以说举国共睹、尽人皆知，基于传统政治思维，人们对于法院院长不用办案、不必内行的“潜规则”似乎也都是能够接受的。而在法院内部，很有一些首席法官们终其任期也没参加过几次审委会研究讨论案件，遑论登上审判台执槌听审了；大家更无缘见到首席法官召集法官们开会，是为了研究探讨案件的法律适用问题，即便有那么一回两回，也多半是照本宣科地念念别人整好的业务问题讲稿。

而今，在重倡法治的治国方略指引下，于政治思维之外，无疑迫切需要植入法治思维的基因了。法院院长不仅应在政治上经得起考验，业务上也不该输于其他法官们。突然之间，我们不得不要面对这样一个尖锐却又无法回避的问题了：改革后的司法，需不需要一位有学识、懂业务、会审判的首席法官来统率职业法官团队呢？法院院长懂业务、会审判难道就真的那么重要吗？对此问题，其实根本无需作答，但如果疑问恰恰是来自于改革重要参与者们的潜意识，那么，员额制改革则真的会面临失败的危险。

反观过去，我们对于各级法院院长的任职要求，并不将具备审判业务技能作为必选项，这导致了长期以来各级法院始终不够重视提高法官审判业务能力的尴尬局面。显然，片面强调拟任法院院长官员的政治品质和领导资历，仅将法学学历或者法律工作经历作为形式上的点缀，导致了首席法官们更像行政官员，即便出身于法院系统内部的院长，首先被看中的也是其政治才干而非审判业务能力，所以，像邹碧华那样德才兼备、业务精通的法院院长，其实是不多见的。如此，也就不难理解，为什么司法改革已经探索了近30年，我们的法院还依旧保持着行政化司法的样貌。

坦率地说，员额制改革，已经首先把首席法官们推到了风口浪尖上，只是基于各种因素的考量，没有人来捅破这张窗户纸罢了。员额制的基本内涵要求，入额的院长也必须参与办案，这个“办案”可不像过去，一切由实际上的承办法官打理清楚，只需要开庭时请首席法官以审判长的身份上台走个过场而已，这回可是要真刀真枪地阅卷、听审、研究合议、撰写判决呐。如果说员额制改革是司改探险必须顺利闯关的黑洞，那么，首席法官制度的改造就是这黑洞中的奇点，只有深入洞中，堪破奇点的奥妙，才能全面掌控黑洞的强大力量，为我所用。那么，奥妙在哪里呢？

一个初步的设想是：改革各级法院的领导体制为党委领导下的法官会议（审判委员会）负责制。首席法官主持下的法官会议为一切审判事务的最高决策机构。同时，为确保首席法官的主要精力投入到提升团队的司法技能、业务素质以及履行审判监督职责方面，确保改革之后党对法院工作的领导得以改善和加强，确保司法的中央事权特质得以维护和延续，应改变法院现有的党组领导制为党委领导制，各级法院设置党委，配设非法官身份但又熟悉法院工作的党委书记，履行党管司法的工作职责。

在《司法改革还需要怎样的顶层设计》一文中，笔者曾建议，由中央补充细化司改顶层设计，为各级法院中优秀的党务、政务领导干部开通一个出口，同时也打开一个入口，既能让不愿意或者不适合继续担任法官的现任领导者法官顺畅地离开法院到其他部门任职，也可以吸收法院系统外能够胜任法官、甚至是首席法官职务的人士，如法学专家、学者、杰出律师等担当司法重任。这应当是一个不错的选择，尽管实施起来有些艰难，但司改不也就是要攻坚克难吗？

与领导层法官入额问题同等重要的是，员额制改革不可一蹴而就，必须设置过渡期，分步实施。为什么说为遴选入额法官工作设置过渡期是不可或缺的呢？原因多多，这里仅举一例说明之：目前，每个法院都有相当数量的法律科班出身的挂名法官，由于工作需要被分派到综合管理、后勤保障部门工作，有的从事过审判业务工作，有的则始终与业务无缘。众所周知，有没有机会去审判业务岗位工作并非基于个人意愿，而是看组织需要、领导安排，如果不给这些法官一个证明自己的机会，那么，我们的改革就背离了以人为本的价值取向，是有失公平公正的。其实，给大家一个“是骡子是马拉出来遛遛”的平台，不仅于非业务部门法官极其重要，对业务部门法官也干系重大，因为，充满竞争的过渡期还能够让那些在审判岗位上滥竽充数的低能法官原形毕露，将其淘汰出局，或者给一些想退出员额的现任办案法官一个权衡考量的余地，免遭日后懊恼之苦。如此设计，显然也契合改革初衷，何乐而不为呢？

也许有人会问，大家都去办案，那综合部门谁来干？其实，综合部门设置过多过滥，冗员多、效率低的问题在各级法院已经存在良久，与“奥卡姆剃刀定律”的简单有效原理完全格格不入。而司改，正是要令法院回归科学理性，去沉疴、务正业，大量撤并综合部门，不也正是改革的应有之义吗！又问，“遛”多久才能分出高下呢？事实上，仅仅是司法技能检验的话，一年、两年足矣。这就意味着，加之解决领导层法官入额问题的用时，到2017年，至迟不超过2018年，全国法院的员额制改革都将能够顺利完成。

行文至此，本该就此打住，但从人趋利避害的本性而言，笔者恐已将自己树为众多法官同仁欲加挞伐的“敌人”了。所以，同样出于趋利避害的考虑，不妨祭起党性这个法宝，也来说教式地谈谈作为一名中共党员、人民法官的责任与担当。

下篇：为司法改革而付出是一种担当

司法改革不是一蹴而就的事情，不能奢望一觉醒来就功德圆满。无论是决策者、当事者，还是期待者，都应当做好长期攻坚克难的思想准备。而担当，也不仅仅是司法者的担当，更是一切为司改负有责任的人们的担当。

日前，中国社科院法研所发布的载有批评2014年司改方案闭门造车内容的《法治蓝皮书（2015）》，将法学专家学者的职业良知和担当精神展现无遗，令人肃然起敬。司改，关乎政权稳固、社会公义，必须付诸专业、科学、理性的框架之中，必须由真正懂得司法为何物并且超然于司改利益归属的机构和人员来主导。整个司改的推进过程，也不应当脱离民众的视野、社会的关注和舆论的监督，这既是公民的权利，也是公民的责任。而当下，司改主导者们的责任，则主要是应当多倾听那些奉献在司法工作第一线的“司法民工们”的呼声，听听那些与司改并无多少切身利益纠葛却时时处处以国家法治为念的学者、智者们的良言，毕竟，司改试点容许试错、失误，但绝对容不得主观臆断、狭隘偏私。

为司改而付出，自然还是整个司法机构的责任。凤凰涅槃，非浴火不能重生。眼下中国司法的整体就是一只等待浴火重生的不死鸟，而不应被人为分割为若干部分，却仅将那些并无多少话语权的普通人员掷入火中烧烤。

为司改而付出，更是每一位司法工作者的责任。尽管司改的决策者不应当在设计方案时将保障司法者个体利益的问题置于人性与党性相冲突的境地，但无论怎样兼顾，也无法消解改革事实上将带给所有人的观念冲击和价值重构。那么，好吧，如此看来，司法改革无疑就是一场司法者的救赎之战、牺牲之旅。那些预期以争取权益、提升待遇为追求的改革幻想自然会落空，而裹挟私利，以保全既得利益为目的的改革，也注定要失败。但事实上，或许没有多少人注意到，真正有志于司法公正的法官们并不在乎做出更多一些的牺牲，他们多年来始终默默奉献在司法最前沿的疲惫身影以及化解的无数的恩怨纠葛即已经证明了这一点。他们并不惧怕牺牲，他们只是从心底里难以接受自己成为任性司改、利益争夺和责任推诿的牺牲品。

为司改而付出，也是笔者作为一位曾经在审判与非审判岗位来回跳转的资深法官的责任，在职业生涯还剩下十余年光景的今天，自觉更比之前的任何时候都渴望重圆当年报考法律系时的梦想，那是一个单纯少年的单纯的法官梦。然而，笔者也深知，我们这一代法律人，注定要背负着承上启下，以牺牲自身利益来换取中国司法艰难转型的历史使命。为此，许多胸怀理想、无私奉献的中老年法官已经以各种不同方式离开了他们深深挚爱的法官岗位，有的甚至已无缘哪怕是在退休之后看到师弟师妹和后辈法官们圆他们自己的法官梦了。

可以想见，我们的梦想终将在未来的某个时候成为现实。那时，中国的法官也将是有权威、有尊荣的，他们享受着明显高于其他公职人员的薪资待遇，累并快乐地工作，俨然是法治社会中令人仰止的精英和楷模。只是，此时此刻，对我们这些心怀梦想、身陷荆棘的法治人梯们而言，纵然极度渴望理想早日实现，却也不能放弃呐喊：司法改革，请你务必要蹄疾而步稳！

来源：桂客留言（微信公众号）