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易鹏，知名城镇化问题研究专家、盘古智库理事长、国际金融论坛城镇化研究中心主任、兼任多个地方政府咨询委员会委员

易鹏这个名字被外界熟悉的时候，正是中国政府大力推动新型城镇化之际。外界急切盼望了解新型城镇化新在哪里，此时易鹏以评论员名义，频频在英国《金融时报》、美国《华尔街日报》及新加坡《联合早报》等国际知名媒体发表专栏文章，以专家身份介绍、讲述其对城镇化问题的见解。

 

易鹏曾在国家发改委担任城市和小城镇改革发展中心研究员。去年10月，民间智库——盘古智库成立，易鹏担任理事长，研究重点就是城镇化。易鹏为此走访各地，进行了大量调研。说到重点做新型城镇化研究的原因，易鹏告诉环球人物杂志记者，城镇化在中国是大势所趋，城镇化率有两个衡量标准，一个是常住人口城镇化率，我国是53.7%。还有一个是户籍人口城镇化率，我国只有36%，不仅低于发达国家80%的水平，也低于世界52%的平均水平。而且，中国的城镇化还存在很多问题和风险。

四大风险造成“鬼城”

环球人物杂志：你认为中国目前城镇化的风险主要在哪里？

易鹏：我认为主要存在四大风险。一是地方政府盲目投资，可能出现巨额的地方负债。地方政府长期以来依靠投资拉动经济，城镇化异化成他们的融资平台。二是城镇化被片面理解成征地建楼建厂，农田被糟蹋，农业可能会陷入凋零。三是城市综合承载能力不够。农民进城首先要有产业支撑，否则贫民窟将大量出现。四是存在刻意追求提高城镇化率的风险。有些地方政府玩弄数字游戏，只贪图城镇规模的扩张，不顾民众生活福利水平的提高。最近我发文痛批城镇化过程中出现的“鬼城、空城”，这些“鬼城、空城”就是这四大风险的集中体现。

环球人物杂志：提起“鬼城”问题，它产生的原因是什么？

易鹏：“鬼城”主要分为两种，一种是政府在土地财政的驱使下，卖地“种”房。现在卖地增加1%，房价就上涨2.4%，来钱又快又多。结果房子“种”起来了，需求跟不上。另外一种是政府也引进了产业，但不是根据市场规律，而是根据长官意志，建立起高度集中的单一产业。随后因为产业衰退，导致人口大量迁移，形成类似美国“汽车城”底特律式的“鬼城”，底特律因为汽车业衰败而走到破产边缘，类似现象在中国也会出现。简单地说，“鬼城”主要是地方政府主导的盲目行为导致的，是追求政绩的短期行为。这些“鬼城”往往没有产业支撑，在城镇扩张方面也没有边界的限制。而目前地方政府的考核体制也存在问题，在很多地方唯GDP论、唯工程建设论的导向机制仍然在起主导作用。

环球人物杂志：你曾说过，改变“鬼城”模式就要改变土地财政。

易鹏：我提出三个建议，一个是中央和地方的事权改革，即上收部分事权，加大中央对地方的转移支付；二是税收体制改革，现在营业税归地方，增值税多数归中央，营业税不合理要改，但改后要补充地方政府；三是要允许地方发债。为了防止土地财政改革变成只有补没有减，还必须用法规约束，财税分配不得随意调整，土地财政收入必须采取精细化的专项管理。

地方政府的三种态度

环球人物杂志：据你了解，目前地方政府对城镇化持什么态度？

易鹏：地方政府对城镇化的态度主要有三种。第一种是“迷茫型”，因为新型城镇化对城市建设规划和管理有更高的要求，这让一些地方政府感觉不知从何处入手。他们有的是等待中央政策出台再考虑出手，有的是找不到办法和路径，还是想走依靠投资的老路。第二种是“敢于先行先试型”，这类政府负责人一般思想比较先进，富有魄力，在土地流转、居住证改革、扩大基层的自主权等方面敢于探索，但这类政府总体数量很少，还不是主流。第三种是占主流的“揣着明白装糊涂型”，他们思想是明白的，但他们既不想在公共服务上多投入，又不想失去土地财政，所以就刻意把“投资大跃进”“房地产化”“人造新城”等老模式装到“新型城镇化”这个筐里，这种类型的地方政府遍布全国各地，是新型城镇化的最大挑战。

环球人物杂志：推进新型城镇化的困难在哪里？

易鹏：城镇化对既有发展模式已经形成了路径依赖，大建大拆征土地修新城，这个模式背后有很多利益，卖土地来钱快，获利大。现在中央也想改变这种路径依赖，但是却涉及到综合的制度改革，如户籍、行政、融资等等，如何落实非常困难。现在利益愈发固化，改革也更难了。还有行政能力的问题，地方政府想改却改不好，不知如何入手。新型城镇化建设也需要大批资金的投入，从哪里搞到这些钱，也是一个大问题。此外，中国大部分城市可扩张的空间不大，而城镇化中产业和人口一定时期向大城市集中，也是一种趋势。

环球人物杂志：你认为如何才能突破路径依赖？

易鹏：要靠综合改革往前推，需要当局的魄力和决心。同时，还要注意市场培育，用市场规律来发展产业。对中国而言，中央政府比地方政府掌握更多的资源，只有中央政府真改革起来，地方政府的积极性才会被大幅调动起来。而市场倒逼改革也很重要，比如雾霾治理，就是市场倒逼政策改变的例子。

六类小城镇有前途

环球人物杂志：你提出了新型城镇化要产业先行，有没有成功的例子？

易鹏：新型城镇化才提出来不久，尚没有这种典型，但以往的城镇化过程中有这种例子。比如深圳，就是一个产业先行的成功例子。以前它只是个渔村，它的发展首先就是产业政策带动起来的。但是深圳也存在问题，比如城中村的问题，常住人口和外来人口比例失衡问题，这些都需要公共服务均等化改革来加以解决。

新型城镇化要改进“深圳模式”，要实现城镇常住人口的福利公平，不能因为没有户口就低人一等。至于如何产业先行，首先要简政放权，给予市场足够的自由空间，其次要重点发展服务业，服务业能解决更多的就业，有更大的衍生产业能力，是未来城镇化的支撑力。

环球人物杂志：城镇化过程中的地方债风险怎么办？

易鹏：地方债要“开前门，堵后门”。之前可能存在地方政府将土地抵押给银行来借债的情况，现在要改变了，第一是清理地方债，第二是限制土地抵押，第三是用地方政府的其他资产来发行长期的债券。目前已经“吹风”了，不久会有这方面的新政策。

环球人物杂志：如何解决城镇化给农民带来的风险？

易鹏：首先要改变户籍制度，允许农民进城落户，现在一些小城镇已经放开了，却有产业支撑不足的问题。而“北上广”又不放开，一放开涉及到城市福利分配难题。我建议两条腿走路，一是改善小城镇的就业环境，二是发展城市群，像武汉城市圈，西安、成都等城市圈，形成产业的聚合，吸收外来人口。

环球人物杂志：目前，新型城镇化的当务之急是什么？

易鹏：首先要出台规划，我估计今年上半年就会出台国家城镇化的规划，第二个要落实十八届三中全会改革的精神，这涉及到综合改革问题，这个不落实，新型城镇化很难推进。应该以城镇化为核心，以城市产业政策为支撑，以制度改革为保障。

环球人物杂志：城镇化需要成立一个综合部门吗？

易鹏：现在牵头的是发改委，但是环保部、住建部等都在参与，全面深化改革领导小组成立后，最高决策这块会统一。

环球人物杂志：你认为哪些小城镇有发展机会？

易鹏：一是人口规模较大的镇，可通过镇改市做强；二是有旅游文化资源等专业特色的城镇，比如凤凰、宏村等；三是口岸城市，比如霍尔果斯、满洲里等；四是交通枢纽的节点城镇；五是城市群里的小城镇，可承接大城市的产业转移；六是承担国土安全的小城镇。

来源：《环球人物》杂志，2016年3月10日

http://www.chinathinktanks.org.cn/content/detail/id/2940973