文| 翟珺 王川

今天，市人大常委会听取和审议了《上海市预防职务犯罪工作若干规定（草案）》（以下简称“草案”）。草案聚焦职务犯罪中的贪污贿赂和渎职犯罪问题，通过地方立法的形式对多项职务犯罪问题进行了重申和明确。

草案明确，本市将建立行政处罚裁量基准制度，该制度的完善和推广将终结“同案不同罚”的情况。同时，草案还对党的四中全会公报中的“领导干部不得干预司法”进行了“落地”。而欠缺效力的“司法建议”等建议书经草案明确后，其效力也将在一定程度上大大提升。

“草案”全文请见明日出版的《上海法治报》

【立法背景】

历时两年“滚动”推进立法

贪污贿赂等职务犯罪是腐败的主要表现形式，2013年1月，王中等13名市人大代表在市第十四届人大一次会议上联名提出关于预防职务犯罪立法的议案。历时两年，这份草案终于出炉，被提交今天的市人大常委会审议。

“目前我国在职务犯罪方面还没有专门的法律，相关规定散见于众多法律、法规和文件中。有些规定比较原则，操作性不强；有些规定各自为政，协同性不够，在一定程度上影响了预防职务犯罪工作的开展。”市人大内务司法委员会主任委员沈志先介绍，有必要通过地方立法，对相关法律、法规和文件进行梳理，进一步明确预防职务犯罪工作的方针、原则、机制和措施，界定相关部门、单位的职责，强化违法责任的追究，形成整体工作合力，从而营造一个清正廉洁的法治环境。

然而，由于草案是创制性法规，且预防职务犯罪工作涉及面非常广，分寸感的把握难度很大，法规制定过程分外艰辛。沈志先介绍说，“结合议案办理工作，市人大内司委会同相关部门以人大为主导、各方参与的方式，历时两年，累计修改20余次，‘滚动推进’此项立法工作。”

聚焦贪污贿赂和渎职犯罪

值得注意的是，此次立法采用的并非条例形式，而是通过“若干规定”的体例呈现。对此，沈志先介绍，由于预防职务犯罪工作量大面广，若立法体例采用条例的形式，既无法全面涵盖预防工作的各方面内容，又难突出预防工作的重点。为此，草案遵循“有几条立几条”的原则，采取了“若干规定”的体例，着力追求法规条文的针对性和可操作性。

“法规名称中的‘若干’有两层意思，”沈志先说，“一层是指聚焦预防贪污贿赂和渎职犯罪，而非针对全部职务犯罪，另一层在于聚焦重点领域和关键环节的预防工作，而非面面俱到。”

记者获悉，从本市近年来查办职务犯罪案件的情况来看，规划、土地、工程建设、政府采购、专项资金管理、金融行业等一些权力集中和资金密集的领域案件多发，发生在国有企、事业单位中的案件居多，医疗卫生、教育等涉及民生领域的犯罪也较突出。针对这些重点领域，有必要通过制定《规定》完善关键环节的管理制度，对职务犯罪行为形成有效遏制。

基于此，草案针对这些领域的职务犯罪风险，就切实有效地开展预防工作，专门规定了重点预防措施，目的在于强化相关部门的监管职责，完善关键环节的监管措施，着力推动形成预防职务犯罪的长效机制。

【审议现场】

建议摸清案件规律提升立法针对性

“腐败犯罪情况复杂、方式多样，如何才能有针对性地采取对策？”审议现场，许德明委员率先抛出了这一问题。他指出，现实中的腐败问题，他建议深入分析贪腐现象的规律，“摸清主要有哪些手段，案件有什么规律，工作中还有哪些漏洞，通过案例分析的方式来充实该法。”

许德明委员在审议讨论中

许德明的这一提议得到了在不少委员的呼应。“哪些问题是没法解决，需要人大通过立法来解决的？”丁伟委员认为法规应该进一步突出重点和问题导向，起到拾遗补缺作用。

有的委员认为，法规的覆盖面可以再广一些。比如杜悦妹委员建议，应当结合职务犯罪中的新情况，特别是一些经济案件中的体制漏洞作出规定。“在审批权事项中，政府有时会通过购买服务的方式将权力转嫁到相关中介机构，这些中介机构在工作时也可能存在利益输送。”为此，杜悦妹建议适当扩大法规的覆盖范围，结合政府职能转变、事权下放的现状，以及已经发生的一些经济案件，对这些中介的行为进行规定，以防权力寻租及利益输送。

预防职务犯罪工作机制仍待理清

草案第二条明确了法规的适用范围，明确该规定所指预防职务犯罪工作为贪污贿赂、渎职犯罪。审议中，不少委员提出职务犯罪并不是一个法定罪名，根据我国《刑事诉讼法》等相关规定，在司法实践中一般是指由检察机关自侦的贪污贿赂犯罪、国家工作人员的渎职犯罪和国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利犯罪、侵犯公民民主权利犯罪。

“现在，法规名称为‘预防职务犯罪工作若干规定’，但仅对两类职务犯罪进行了规范，对侵犯公民人身、民主权利的犯罪要如何开展预防？”丁伟建议对草案的使用范围再加以研究，或者可以考虑将对法规的名称加以修改。

丁伟委员在审议讨论中

审议中，职务犯罪预防的工作机制也是委员们关心的一大焦点，不少委员们建议对实践中检察机关、监察机关、纪委、审计等部门的预防职务犯罪职能加以研究，理清具体工作的领导部门。

吴尧鑫、马新生等委员还建议，人大对一府两院的监督职能应当在草案中提的再明确一些，使得人大的监督作用能得以有效发挥。

【专家谈亮点】

行政处罚裁量基准制度终结“同案不同罚”

同样的行政违法情况，却往往出现不同的处罚措施。这让很多当事人觉得不公平。由于法律给予行政部门相应的裁量权，具体到个案处罚，不同执法人员对处罚尺度把握不一，畸轻畸重时有发生，执法的随意性也为职务犯罪埋下了隐患。

对此，此次草案第八条（行政权力规范）明确规定，“本市建立行政处罚裁量基准制度。市和区、县人民政府行政执法部门应当完善执法程序，建立执法全过程记录制度，明确操作流程，规范执法行为，全面落实行政执法责任制”。

“建立行政处罚裁量基准制度，就是给处罚裁量权提供细化、量化的规则和标准。”市法制办法制监督处诸晓鸣说。

据了解，这并非本市首次提出建立行政处罚裁量基准制度，早在2013年市政府就印发了《关于本市建立行政处罚裁量基准制度的指导意见》，截至目前，本市已有18个部门率先制定行政处罚裁量基准制度，这些执法部门包括：市食药监、市统计局、市环保局、市工商局、市公安局等部门，他们根据各自行业特点，形成了划分裁量阶次模式、打分模式和百分比模式等三种基准模式，促使相同性质案件量罚的尺度趋于统一。

诸晓鸣认为，裁量权的规范行使可以有效避免人情执法和选择性执法问题，此次通过地方立法的形式对行政执法裁量权问题加以固定，可以进一步杜绝执法问题上的职务犯罪。

据悉，到2015年年底，本市主要执法部门都将基本建立裁量基准制度。

明令禁止“行政干预司法”

草案第九条（司法权力规范）中规定：“本市建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究的工作制度，建立司法机关内部人员过问案件的记录、通报和追究责任的工作制度，完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的工作机制。”

华东政法大学刑法学专家杨兴培教授指出，这条规定出现在上海地方立法中意义非常重大，这也是对党的四中全会公报规定的落地，是一种“动真格”的体现。相比三中全会公报提出的“确保依法独立公正行使审判权检察权”，四中全会公报在宪法规定的独立审判权的基础上，更进一步提出对领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的行为进行“记录、通报和责任追究”。针对这一全新表述，有专家指出，这不仅是对于“法治高于人治”这一核心观念的强化体现，也是对现实问题的回应。

“结合当前上海的法治环境情况，‘领导干部不得干预司法’的规定一旦被立法确定，可以预见，上海应该可以基本杜绝行政干预司法的情况出现”杨兴培说，这并非是一句口号或空话。

此外，对于草案中第十条（预算监督）规定的“财政资金安排的因公出国（境）费、车辆购置及运行费、公务接待费，应当依法向社会公开”。杨兴培认为，这条规定与目前国家正在紧抓的“八项规定”也有一定关联，可以一定程度上杜绝因公出国（境）旅游以及公车私用等问题出现。

“司法建议”效果大增

草案第十三条（预防建议）对审判、检察、监察、审计等机关发出的司法建议、检察建议、监察建议、审计建议等作出了规定。

草案明确：“被建议单位应当自收到建议书之日起三十日内，将办理情况书面反馈提出建议的机关，同时抄送其上级机关或者主管部门。提出建议机关和被建议单位的上级机关或者主管部门应当加强对建议办理工作的督促检查。”

华东政法大学司法研究中心主任游伟告诉记者，虽然司法建议书等是由司法机关或监察机关等发出，但很难保证其实际效力，被建议单位的反馈往往是出于“给面子”，没有相关法律规定一定要对相关建议进行反馈。

“现在就不同了，如果草案得以通过，那么就是通过地方立法的方式对司法建议等的效力问题进行了完善和补充，起码也会增加司法建议的社会效力”游伟说，同时这也从另一方面对法院、检察院等司法机构在制定相关建议书时提出了更高的要求，使相关建议书更具针对性和可操作性，有利于被建议单位的采纳和改进。

游伟指出，对于司法建议等的效力问题，其实已在一些法规中零星体现，此次实际上是一次“重申”。它的意义非常明确，即在打击职务犯罪的时候，更需要注重预防。

游伟认为，草案第十三条的规定是通过对个案的处罚，过渡到了对相关制度的完善，同时也可以使司法部门等更多的参与到社会管理之中。而且通过立法重申，也可以加强被建议单位的对相关建议的重视程度，进一步实现制度层面的“亡羊补牢”和“举一反三”，在治标的同时达到治本。

█ 《上海法治报》