下放的权力成了“烫手山芋”

——一个经济强镇“扩权”后的苦恼(上)

在中央简政放权的大背景下，多地推行“强镇扩权”试点，权力往基层下放的力度很大，但有的地方在接收过程中，出现了权力“断链”问题。半月谈记者在山西省晋城市巴公镇采访了解到，自2013年被划为全省转型综改扩权强镇试点以来，先后有市、县两级10个部门的54项权力下放到该镇，但由于承接不了，其中44项权力被闲置，不但没有激发出应有活力，反而造成了不少管理“盲区”，导致工作混乱，引发群众不满。

权力下放多半“晒太阳”

巴公镇位于晋城市泽州县，全镇户籍人口6.2万，镇区常住人口3万，多年来形成了以煤炭、冶金、化工和装备制造为支柱的产业结构，规模以上企业20多家，小企业100多家，GDP超过50亿元，有“太行第一镇”的美誉。

然而，环境污染、产业结构不合理等一系列问题，也使巴公镇的发展后劲不足，转型压力不断增大。为此，2013年山西省决定在巴公镇实施转型综改扩权强镇试点。晋城市、泽州县先后将市县两级发改、土地、规划、财政、安监等10部门6大类、54项权力下放到巴公镇。

晋城市发改委综改办一位负责人表示，这些行政许可及审批权限下放得很彻底，权力直接交给镇里使用，赋予了巴公镇更多发展自主权。但巴公镇许多干部表示，权力下放并没有产生预想的效果，反而变成了沉重的“负担”。“虽然上级的出发点是好的，但放权步子迈得太大，没有考虑到镇级政府的实际情况，很容易导致‘权力放羊’。”一位干部说。

据了解，巴公镇干部队伍年龄严重老化，学历层次偏低，全镇100多名干部只有13人具有全日制专科以上学历，城建、土地、规划、安监等方面的专业技术人员几乎没有，只能让一些业务能力不强的中专生来行使部分审批权，有的1个人要承接几个部门的权力，而且上级部门很少给予指导。而像行政执法12项、园林5项、人防6项、规划3项、住建8项等更多下放的权力，因为承接不了而处于闲置“断链”状态。

“权力‘断链’非常可怕，因为上级部门不再管了，乡镇又管不起来，这就会形成‘权力真空’，特别像巴公这样的工业重镇，安全生产和环保压力很大。”一位镇政府负责人说，如果管理跟不上，会产生巨大的发展隐患。

关系难理顺导致“处处违法”

截至目前，巴公镇实际承接的只有发改、经信、住建等部门的10项权力。但即便这10项权力也是勉强承接，各种关系并没有理顺，导致在实际运行中障碍重重。本来权力下放后，巴公镇引进3亿元以下符合政策的产业项目，只要镇上盖了章，市县两级各部门就会一路绿灯，但事实上很多事项直接对应省里的厅局，而厅局只认市里的章，不认镇里的章，导致以前需要盖的章现在还是一个也少不了。

记者了解到，晋城市对权力下放出台的是指导性文件，没有做具体说明，加上相关政策无法配套，巴公镇所做的很多探索也并不被相关部门认可，这使巴公镇从权力下放前的“处处碰壁”变成了现在的“处处违法”。如为了防止出现项目腐败，巴公镇建立了自己的招投标平台，但所招投标的项目得不到上级部门认可，难以实施；住建部门将所有权力都下放给巴公镇，巴公镇则在所有能推向市场的环节，都聘请有资质的专业机构来做，但住建部门认为是违法的。

此外，有些下放的权力上下交叉，客观上也形成了“明放暗不放”；有的因为对接不畅，只能沿用旧的审批模式。巴公镇有一个市属工业园区，其规划由晋城市规划局负责，泽州县和巴公镇无权管理，但巴公镇有的招商引资项目落户在园区内，这种交叉导致了项目审批困难重重。“我们落地的是一个年产92万吨纳米复合材料的转型项目，达产后可为地方创造利税26亿元，现在厂区即将建成投产，但规划许可证就是不给办，我们反而变成了违法企业。”兰花纳米新材料园的一位负责人说。

目前，巴公镇已经对22个工程项目进行了备案批复，办理选址意见书4个、建设用地许可证1个、建设工程规划许可证1个、节能认定书6个、实施许可证1个、质量监督注册证1个，这些已办结的行政审批手续能否得到上级部门认可还是未知数。“现在各部门都在说巴公镇的工作没有一处不违法，我们也不好向领导反映，你一说别人就认为你在争权，所以工作开展很艰难。”巴公镇一位干部说。

权力下放需“勒得住缰绳、骑得住马”

目前，随着中央推行简政放权，各地都在加大权力下放的力度，但权力对于基层来说就像一匹“烈马”，如果“骑得好”，会使经济社会发展驶上“快车道”；但一旦“脱缰”，则危害巨大。

专家表示，巴公镇权力“承接难”的案例非常典型，类似情况在全国各地都不同程度存在，有的是权力承接后运转不畅，有的是权力无法承接而被收回，也有的和巴公镇一样出现权力闲置，这都说明权力下放需要“量体裁衣”，既要灵活设计放权模式，也要完善相关配套措施。

中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯表示，从目前的乡镇实际情况来看，地方政府在权力下放时不宜“冒进”，应该坚持分类下放的原则，像婚姻登记之类的便民事项权限可以直接下放，而像行政审批、监管之类的权力则更适合通过成立分局、分中心等方式间接下放，做到权力“为我所用”，而不是“给我所用”。

巴公镇部分干部表示，权力下放是好事，但很多权力直接下到镇目前存在不少困难，一是镇级政府人数有限、人才缺乏，承接难度大；二是法无授权不可为，镇级政府被赋权以后的很多探索并没有政策、法律依据，有的甚至与现有政策法律相违背，因此设立分局是更容易操作的放权方式，既能为乡镇发展提供优质服务，也能避免乡镇为权所困。

在这方面，山西省介休市义安镇的探索比较成功。义安镇是全国25个经济发达镇行政体制改革试点之一。2012年，介休市国土、公安、环保、规划、安监等五个部门成立了分局为义安镇提供相关审批服务，义安镇党委参与5个分局局长的任命和考核，这种模式取得了良好的效果。近年来，该镇有14个重大工业项目、3个大型农业项目落地，45个民生、基础设施项目建成竣工，总投资200亿元，2013年GDP达205亿元，财政收入7.8亿元。

“改革以后义安镇的投资环境得到了很大优化，我们有什么审批事项，相关分局马上就会介入。”义安镇镇长鹿人杰说，以前需要几个月的审批事项现在只需要几天，五六年没落地的项目半年就办完所有手续，很多企业都主动打电话表示想来投资。(半月谈记者王奇)

有了独立“金库” 添了发展“包袱”

——一个经济强镇“扩权”后的苦恼(下)

在试点转型综改扩权强镇后，山西省晋城市巴公镇有了独立财权，并于2013年12月设立了镇级“金库”。然而，“自己挣钱自己花”并非想象中那么美，巴公镇反而因为收支相抵、应入库收入“短斤少两”等问题，导致很多以前能干的事现在不敢干。

“金娃娃”抱起来“烫手”

据介绍，巴公镇设立镇级“金库”后，财政收入主要来自税收分成和非税收入两部分：一是在现有财政支付体制下，巴公镇范围内所有企业上缴税收的县留成部分实行镇、县三七分成；二是土地出让金、排污费等8项收入，除上缴国家和省级以外，市、县分成部分全部留在巴公镇“金库”。

“一开始以为捡了个‘金娃娃’，但真正抱起来才知道，这个‘金娃娃’太‘烫手’。”巴公镇一位负责人说，去年镇税收分成3195万元，但几乎全部用来弥补了县财政应付未付的不足。

此外，应入库的非税收入也出现了“短斤少两”。该负责人告诉记者，土地出让金、排污费、价格调控基金等征收主体为市、县政府部门，乡镇不具有征收资格，因此非税收入采取的是市县征收后返还的方式，但在执行过程中，是否返还和返还多少的随意性很大，去年泽州县仅返还了一部分非税收入，今年有好几项至今未返还一分钱。

“在目前经济下行的大背景下，财政增收压力很大，再加上低保、救助、人员增资等硬性支出不断增加，我们将面临收不抵支的窘境，独立财政饭并不好吃。”这位负责人说。

独立财权变成“跛脚鸭”

根据试点之初的规划，2014～2015年，巴公镇将启动41个项目，但由于资金、土地等问题，这些承诺事项基本都未兑现，原本打算利用财政资金筹建融资平台，也面临无钱可用。有些工作没干成不说，还激化了村镇矛盾。

巴公镇东四义村一位村干部向记者抱怨：“当初镇政府以承诺返还土地出让金的方式，鼓励我们村将原村办水泥厂倒闭后留下的50多亩地出让盖楼，也改善村民居住条件。现在我们搞起来了，当初承诺返还的出让金却泡了汤。”

“县里早就返还给镇上了，但我们找不到政策依据返给村里。”巴公镇相关负责人说，长期拖欠导致村民意见很大，村镇关系也很紧张，“现在是‘白花花的银子’变成了‘烫手山芋’，想尽快脱手政策却不支持。”

更让人尴尬的是，巴公镇“金库”运行依托的是乡镇财政所，但财政所只有15人，不足以承担专业的财政职能，导致巴公镇财政已连续两年没有被县财政列入预算范围。

这位负责人还告诉记者，除了上述问题，在发展中遇到的最大困难是财权得不到发展空间的支撑。改革之初，泽州县政府为巴公镇试点扩权强镇配套了专门的土地管理制度改革方案，在不占用基本农田和不突破用地指标的前提下，可通过实现耕地“先增后用”、工矿废弃地“先转后用”、宅基地整治“先建后拆”，满足城乡一体化发展的用地需求。

为此，巴公镇先后复垦土地1800多亩，但实际使用过程中却得不到山西省国土厅的批复，用地难问题至今无法解决，许多产业项目和搬迁项目前期规划早已完成，可是无法开工。

鉴于种种困难，巴公镇政府已经向泽州县政府建议，将巴公镇财政收支重新纳入全县的大盘子中予以统筹考虑。

财权下放需先“建渠”后“放水”

专家表示，目前多地都在试点“强镇扩权”，一些沿海发达地区还在此基础上试点“镇改市”、小城市培育等，下一步将面临财权下放和成立镇级“金库”问题，因此巴公镇遇到的困难具有警示意义。

财政部财科所副所长白景明、中国社科院财经战略研究所副研究员汪德华等专家指出，财权下放虽然可以解决乡镇财权事权不匹配问题，但搞不好也会面临很大的风险，因此在下放乡镇独立财权之前，一定要做好充分准备。

首先，在财权完全下放之前，一定要全面准确评估镇级政府的发展能力、投资规模、风险应对等方面的水平，防止因为能力不足而出现收不抵支、无力发展的情况。同时要围绕财权的运行详细梳理相关环节涉及的政策、法律，据此做好顶层设计和制度配套，以免因相互抵触造成财权运行“卡壳”。

其次，在税收分成和非税收入的返还上，要通过地方人大审议等方式确保形成刚性制度，避免随意化。同时要加强镇财务队伍建设，确保财权下放之前，镇级政府具备财权承接能力，使乡镇财政依法规范运行，避免出现财务漏洞和滋生腐败。

再次，镇级政府有了独立财权和发展自主权后，可能会积极搭建融资平台筹集资金，加剧乡镇债务风险。因此，财权下放镇级要有效防范金融风险，设定债务底线，严格限定举债程序和资金用途，把债务分门别类纳入全口径预算管理，实现借、用、还相统一。(半月谈记者王奇)