根据2010年国务院第六次全国人口普查数据，全国至少有1300余万人没有户口，约占中国所有人口的1%。1300多万“黑户”浮出水面，成为数十年来中国人口政策和社会治理中不容忽视的问题人群。他们没有户籍资料，没有户口卡（常住人口登记卡），也通常没有身份证，所以被社会俗称为“黑户”。他们中大多数是超生人员，也有部分是属于弃婴、收养或领养子女，还有部分则是因为户籍办理程序的繁琐或基层部门的不作为而被迫成为无户籍人员。因为没有户口，他们大多数人没有社会保障，没有正常的工作、生活和受教育机会，甚至连出行也困难重重。

2014年，我们专门就“黑户”群体的生存状态进行了田野调查。

由于调查对象的特殊性，一旦真正满足“黑户”的条件，就很难通过正式的渠道去获取这部分样本，因此我们采用社会学的田野调查方式来对黑户家庭进行追踪式调查。此次调查，我们获得了分布在全国15个省（自治区）的1928个有效黑户个体，并通过分层线性随机抽样的方法以保证样本代表性，利用设计好的访谈提纲，我们对黑户个体进行了调查，同时让我们对不同类型的黑户总量可以进行合理推论。

总的来看，通过调查，我们发现“黑户”群体普遍缺乏权利保障，心理环境较差，生存状态堪忧。由于长期被排斥在主流社会之外，他们普遍收入较低，就业稳定性差，没有归属感，容易产生报复社会心理，继而成为社会不稳定的潜在来源。

“黑户”群体知多少

总的来看，黑户现象不仅存在，而且非常普遍。在城市，黑户在大中专毕业生和流浪人员中比较普遍，如广东和河南都有接近15%的大学生毕业后找不到户口档案；而在农村，甚至几乎每个村都有黑户的存在，如江西名口镇的每个村庄都有1%～2%的人从来没有上过户口。

相比其他为社会所共知的脆弱人群，黑户们通常不为大家所了解。他们隐匿在社会的某个角落，公众也无法直接感知到这部分群体的存在。他们无法上学，不能到正规医院看病，甚至不可能获得一份像样的工作。可以说，由户籍改革滞后和社会管理缺陷造成的黑户问题，是一个具有中国特色的社会问题，这已成为困扰经济增长和社会发展的重要因素。总体来看，形成“黑户”的原因有很多。

不符合政策超生型。新生儿出生后（二胎甚至三胎），由于计划生育政策的原因，经济状况困难的家庭往往会为躲避罚款，而不会及时到派出所办理落户手续。在我们的调查中，为逃避罚款而没有到派出所办理户口的比例最高，目前占到50%左右。以此类推，全国至少有650万这样的黑户。

这种类型的黑户，一般会等到孩子上学（现在小孩读书需要户口）的时候再去上户口。在办理的时候，派出所一般会要求出具家庭、村/居委和区县的各种证明，手续繁杂，而且要补交较高的罚款或社会抚养费。有些地方有规定提出，社会抚养费数额取决于当地的平均工资或该家庭收入的若干倍。但在实际操作中，具体金额一般取决于个体的讨价还价能力，一般在3000元到5万元左右。

未婚生育型。这里面又分两种情况。其一，一些人未达到结婚年龄就生育，而这按规定不可能获得结婚证和准生证，因此会导致孩子无法上户口。其二，一些人未婚先孕，而父母亲最后没有结婚。而按规定，小孩出生上户口必须随父亲或者母亲，这种情况就会使得新出生的孩子难以办到户口，从而成为黑户。总体来看，未婚生育的黑户公民占到10%左右，全国至少有130万人。

这部分黑户群体去派出所办理户口，一般会被要求出示医学出生证明。而这么多年过去了，出生证明早就不见了；或者孩子本来就是在家里出生的，根本就没有出生证明，所以要办理户口相当麻烦，而且成功办理的可能性也非常低。

没有主动登记型。首先，小孩出生后，父母一直在外打工，留守的儿童没人管，户口也没有主动上，这类黑户儿童一般在5岁左右。其次，孩子出生后由于各种原因没有及时上户口，孩子一直到长大成人也不知道（农村以前上学不用户口），等到工作后才发现自己是黑户。对于符合计生要求，而只是没有主动要求领取户口的居民，占到黑户群体的15%，全国至少有195万人。

这部分没有户口的群体，可以直接申请补录，需要谈话材料、本人申请、村/居委会证明等证明此人确是事实存在。由于未满16周岁的人，还需要另一个医学出生证明，而这个证明材料不容易获得，所以很多人发现自己没有户口的时候，还是会选择等到满16周岁后，再去派出所申请补登户口，而且申请的程序相对简单，成功申请的可能性也较高。

毕业迁移证丢失型。大中专毕业生在考取大学时一般会将户口迁入读书所在地，毕业后由于丢失或户籍接续的原因，而没能在规定的时间内办理入户手续。大学毕业生因档案丢失而导致的黑户现象，在近年有稳定增加的趋势。这种情况在2014年占到总黑户的15%左右，全国推算就是195万人左右。

这类群体在发现没有户口的时候，都会主动去派出所申请上户口。成功办理的可能性较高，但一般要花费半年到两年时间，而且寻找户口档案的各种信息成本、交通成本和协调成本很大，要多次不断往返学校、原户籍所在地、公司所在地等，交通差旅费要花费5000元到2万元不等。

这里还有10%的黑户是其他各种原因造成的，比如派出所漏登记，或户口仍在办理过程中，从而出现户口状态的真空。

“黑户”生存区域在哪里

在以前，黑户主要分布在偏远农村和少数民族聚集地区，许多村民信息闭塞，几乎不与外界联系，更没有主动申领户口的意识。在我们调查走访的“黑户”群体中，相当一部分是属于弃婴、收养或领养子女等。另外，在我们的调查中，也有部分是属于计划外生育子女，由于没有多少文化，不懂得户口还要主动申请登记，所以一个家庭中很容易产生多代都是黑户的现象。

云南省文山自治州31岁的刘二花就是其中的代表。在村民刘辉的带领下，见到了这个多少让我们有点吃惊的妇女。她略带羞涩，不善言辞，不愿意跟陌生人说话，甚至我们3个人的“庞大”调研小组（其中一位是当地户籍科工作人员）显然也让她紧张了。由于语言上的沟通困难，再加上对“公家人”的天生敬畏，她对我们的造访感到不适。据村民刘辉介绍，她小时候是引产活产婴儿，所以没有出生医学证明，至今也没有办理过户口和身份证，所以在13年前嫁给本村的智障人员后，一直没有申领结婚证。

据同行的户籍科工作人员介绍，出发前他们也在户籍系统里搜索了刘二花的名字，发现确实不在里面。而更让他吃惊的是，刘二花的两个儿子也都不在他们的系统里，虽然最大的孩子明明已经12岁了。当被问及成为黑户的过程时，刘二花的反问“户口还需要登记，去哪儿登记？”，这让我们的访谈难以继续。只不过在回来的路上，村长告诉我们说，这个12岁的孩子没有进过校门，6岁就开始跟着妈妈割草放牛，早上6点起来，吃一顿早饭就去山上割草去了，直到晚上才回来。所以，村里人一般也不太能见到这个孩子。在调查中，像这样一出生就是黑户的儿童并不在少数，他们因父母是黑户的历史原因，延续成为“黑二代”，这类群体在户籍问题的解决上更为复杂。

为了完成计划生育任务，很多地方都采用计生与罚款相结合的方法，超生即需要缴纳社会抚养费，所以超生而未缴纳社会抚养费的就不能办理户口。据调查，华东一些省市的社会抚养费征收率略高于70%，也就是说大约还有30%的超生人群未缴纳社会抚养费而不能落户。当然，这只是发达省份的数据，在一些偏远省份，社会抚养费征收率更低，黑户比例更大。

由于不能办理户口，这导致有一些未缴纳罚款的超生儿、非婚生育或早婚早育未办证的孩子被送给他人，或者流入到网络送婴、卖婴的人贩子手里。相当多的“黑户”孩子被拐走后，父母也不报案，因为公安找回孩子的可能性并不大，纵然孩子要回来了，计生委罚款要钱的可能性更大，所以干脆就不报案了。在未来，这些儿童则相当程度地流落到城郊地区，因为这里的管理水平不如城市，而且黑市交易相对活跃，因此成为黑户儿童的常态生存地。

由于多年来“超生罚款”与“新生儿落户”捆绑成为通行的政策，从而有大量的新生儿没有户口。到目前，这部分孩子大都成年，甚至开始有了“黑二代”。在中国经济增长和人口流动管制放松的前提下，这些“黑二代”也在很大程度上流动到了城市地区，成为建筑工地、餐馆或煤矿的工人。虽然工作条件恶劣，但是在这里干活能拿工资而且不需要身份证。

而对于那些缺乏工作能力或者没有工作意愿的黑户，则倾向于滞留在城市并成为“流浪群体”。根据民政部门的一项统计，在城市流浪人员中，有20%是属于没有户籍的黑户群体。在此次调查中，来自河南陕县的刘伟名就流浪在义马市。由于没有身份证，他无法找到一份像样的工作，而没有好工作就挣不到钱，挣不到钱就不能买房，买不到房他就没法落户，因此他被迫在义马市做了一名矿工，后来由于煤矿倒闭，所以他就一直流浪在义马市区长达5年。

“谁动了我的户口？”

近年来，另一种形式的黑户正以快速增长的趋势在提高，即前述的由于户籍档案交接所导致户口档案丢失的现象。

一般来说，离开老家去外地读书的学生一般会被要求把户口迁到学校的集体户口，而在毕业后，如果找到工作并能解决户口的，一般就迁到单位集体户；而毕业后单位不能解决户口的，一般是挂靠当地人才交流中心；而一直没有找到工作的，一般会被要求迁回原籍。而正是在区域间的接续过程中，不同部门的交叉衔接与不同地区对户籍政策的理解存在差异，再加上管理制度上的各种冲突等，由此造成了大量毕业生成为黑户的现象。

老家来自湖北的刘全是2008年从广州大学毕业的，当时读书把户口迁移至学校集体户口（广州越秀公安局），毕业后去了苏州的一家小公司，户口迁移到苏州虎丘公安局（人才中心的所在地）。在工作3年后，刘全辞职回老家。这时他去虎丘公安局办档案，由此了解到他的户口从越秀公安局迁出后，一直没有迁入虎丘公安局，由此变成了黑户。

在咨询朋友后，他从学校，越秀公安局，虎丘公安局来查询办理。首先是去了学校，人家说先需要老家派出所开个拟接收的证明。去了老家的派出所后，他们说要有新工作地的人事局介绍信才给开。所以，他又跑去人事局那边，人事局领导经常不在办公室，跑了好几回，最后得知需要学校出具的未婚证才给开证明。而学校那边的居委会说他的户口早就迁出去了，所以不可能给开这个证明。

“哎，这回真是两头难了，现在我都急死了，跑来跑去的，花了好多钱，到哪都是要证明，没证明就不给你办。”最后，还是通过找关系让学校的居委会给破例开了个证明。然而，学校这边刚办好，老家派出所那边又说，像刘全这样的即使回老家也只能保留城镇户口。“想要非转农是不可能了，他们根本就不办理，因为我们这儿农业户口有分红，而且地方有城镇化率的考核指标。”“跑了大半年，最终才落下了一个自己不想要的城镇户口，没有房、没有田、没有宅基地、没有工作，也没有收入来源。”

在调查过程中，一个显著的事实是，有十多个部门在一起管理户籍，这一方面使得部门分割严重、互相推诿扯皮现象严重，而且不同部门之间互相牵制；不同的部门有不同的规定，而且还自相矛盾，经常让居民陷入自我证明的死结中去。所以，经常出现“不同部门规定太多，甚至连管户籍的公安也搞不明白”的现象。

万海远

南风窗2015年3月13日

根据国务院第六次全国人口普查数据，全国在2010年至少有1300余万人没有户口，占中国所有人口的1%。4年之后，如果再加上被漏统计的人群，“黑户”的总量可能要远超过这个规模。

从调查结果来看，成功对户口进行漂白的成本取决于不同的“黑户”成因。总体来看，大学毕业生因为档案接续而导致的“黑户”漂白成本最高，但是成功漂白的可能性也最大；其次是不按计划超生和非婚生育的“黑户”个体，他们往往需要进行很多的协调、办理各种证明等，最后成功漂白的可能性很低。调查结果也表明，超生而无法缴纳社会抚养费或其他罚款，是阻止很多“黑户”去主动办理户口的原因，比例上最高，其次是往返交通费和协调过程中发生的一些费用过高，使得“黑户”群体没有很强的动力去漂白自己的身份。

追寻1300多万“黑户”问题的历史背景，在于一些制度设计的漏洞和不规范的基层执法，由此积聚了难以面对却无法回避的社会矛盾。户籍制度的初衷是管理人口，而“黑户”的存在却可能给社会管理带来各种问题。

“黑户”就业权利难保障

从样本的主要分布来看，“黑户”样本主要生活在农村，占57.8%；其次是13.7%的大学毕业生“黑户”，其主要在工作地、原户籍所在地和学校之间往返；再次是在不同城市进行流浪的“黑户”样本，占13.2%。

具体来说，女性群体占多数。在中国农村，传统的观念是要多生男孩，男性在封闭社会中的地位也显著更高。因此，对于新生的男性婴儿或儿童，家长为其主动去派出所登记的可能性就更高，从而其成为“黑户”的比例显著低于女性。除了大学毕业生由于户口档案接续而导致的“黑户”外，其他原因导致的“黑户”个体普遍都接受非常少的教育，文盲或完全没有接受正规教育的比例高达44.2%，而为小学教育程度的也达到30.7%以上。

由于受教育程度很低，而且几乎没有出过远门，大多数“黑户”几乎没有机会说普通话，能熟练使用普通话的比例也非常之低，不太会讲和完全不会讲的比例加起来占比一半。

从调查结果来看，“黑户”群体的心理健康状况普遍较差。由于没有途径实现受教育的权利，大部分不能上学的“黑户”孩子都散布在村庄里，常年没有工作，缺少父母的照顾，因此也特别容易受到其他孩子的歧视。长期下来，“黑孩子”很容易养成自卑、自闭、没有安全感、缺乏合作精神的性格特征，成为“问题少年”的几率也大增。另外，在中国经济增长和人口流动管制放松的前提下，一些“黑二代”也在很大程度上流动到了城市，通常从事最苦最累的工作，却无法享受到正常公民的各项权利。总体上看，“黑户”作为一个不被社会承认其客观存在的群体，在心理上没有认同感和存在感，性格比较自卑，通常缺乏与外界的沟通，甚至不爱与陌生人说话，心理健康程度较低。

根据调查数据，“黑户”个体没有工作的比例达43.8%（含从事农业活动）；而在拥有稳定工作的群体中，仍有37.4%的“黑户”从来没有签订过劳动合同，因此他们就业的基本权利很难得到保障。

“黑户”问题危害社会稳定

“黑户”个体是权利被剥夺的弱势群体，由于长期被排斥在主流社会之外，他们没有归属感，容易产生报复社会心理。而一旦心理底线被激化，他们随时成为社会的定时炸弹。而且，由于“黑户”群体中的一些违法人员长期习惯地游离于公众视线之外，他们“反侦察”的能力更高，“人间蒸发”而不被发现的概率更大，因此容易成为一些非法组织努力争取的对象。在新疆、云南发生的多起暴恐袭击事件表明，很多恐怖组织正是看中了“黑户”个体“看不见、摸不着、找不到”的特征，偏向于雇佣“黑户”个体从事暴恐活动。所以，“黑户”个体一旦被某些非法组织利用，会给防治和处理暴恐事件带来极大的困扰，并增加新的社会不稳定因素。

在当前，绝大部分中小企业都没有承接户口管理的能力，但是农民工和大学生又那么多，如何制定相关政策来鼓励大学生到中小企业工作甚至创业，相关的户籍制度必须衔接上。而且，人口迁徙到外地之后，如果户籍管理无法进行无缝对接，“黑户”现象就会不可避免，由此对流动激励构成负面影响，并成为个人和企业的发展障碍。

我们在调查中还发现，在城乡户籍统筹的背景下，城市的户籍价值慢慢削弱；相反，农村户籍的价值却日益增加。所以，附着在农村土地上的福利和补贴吸引了大量的城郊甚至城镇人口申请“非转农”，倒城镇化现象严重。在这种情况下，一些农村出去而没有工作的毕业生，就会申请回到农村从事农业活动。

然而，当地派出所的规定是，纵然回村从事农业活动或自营劳动，也不能落成当地户口，因为这会让他们镇的城镇化率不断走低。一些户籍管理部门为了完成城镇化的考核指标，轻易地把居民的农业户口改成了非农业户口，同时还不允许外迁的农村籍大学毕业生返回农村从事农业活动，也不允许他们把户口迁回成当地户口，以此来提高城镇化率。这一做法，往往会带来农村大学毕业生不能回迁而把档案自留，由此带来大量的“黑户”现象发生。

在这种情况下，那些没有工作、没有农田、没有宅基地的毕业生，在成为“黑户”的同时，生存状态堪忧。而且，在调查中我们发现，个别地方的城镇化存在盲目的、运动式发展苗头。虽然城镇化率在快速上升，但是“被”城镇化的居民却并没有享受到城镇化所带来的好处。虽然在户口簿上被转化成城镇居民，但他们依然没有好的住房，依然没有优质的社会保障，孩子也依然没有享受到好的教育。换句话说，居民所得到的城镇化不是真正有质量的城镇化，而是盲目追求数量的城镇化。

剥离户籍利益分配功能

在当前，所有的证明如准生证、出生证、身份证、暂住证、未婚证、流动人口证、健康证、失业证、乞讨证等，都离不开户口。对一些部门来说，各种证明是为了管理方便的需要，但是有些非人性化的政策设计、复杂的办理手续，使得公民不得不为“验明正身”而付出大量的人力、物力和财力。在调查过程中，一个显著的事实是，有十多个部门在管理户籍，这一方面使得部门分割严重、互相推诿扯皮现象严重，而且不同部门之间互相牵制；不同的部门有不同的规定，经常还自相矛盾，让居民陷入自我证明的死结中去。

这需要我们进一步改革和完善相关政策，从而让他们不再接受“没有户口”的惩罚。

由于户籍制度具有公民个人信息收集、确认、登记和身份识别的功能，诸如所在地证明、迁移证明、未婚证明等等都以它为基础。然而，由于各种政策或证明权力被分散到不同的部门，各个证明之间又互相影响，若其中一个证件丢失，可能导致所有的证明无法办理，这在客观上加大了“黑户”发生的比率。

这一点，我们可以借鉴美国的经验，只拥有唯一且终生不变的社保卡号，并把所有的相关信息全部集成到一张芯片上，由此居民可以方便地走遍全国，并自由地搬家和换工作。从这个角度来说，我们可以利用信息化、互联网和高科技的力量，把户口和档案都共享到网络，然后把所有这些信息全部集成到一张卡内。同时，根据不同部门的权限而获取不同等级的信息，这样就不会出现某个证明丢失而导致“黑户”群体激增的现象。

1984年以后户籍的福利功能得到强化；同时从上世纪60年代开始，户口政策被用来当作强化人口管理的基本工具和手段。由于多年来“新生儿落户”与“超生罚款”捆绑成为通行政策，有大量的家庭为逃避罚款，而没有及时到派出所办理落户手续，这在客观上带来780万新生儿没有户口，并成为“黑户”产生的源头。从这个角度来说，“黑户”问题的根源还在于户籍制度的附加功能，因此我们建议户籍管理部门强化对公民基本信息进行收集、确认和登记的管理功能，把当前户籍的利益分配功能还原为只是简单的信息收集功能，把与其不相关的计生罚款或相关的福利补贴功能全部剥离开来。

而大学毕业生户籍档案的接续，不仅涉及人口计生、劳动保障、公安等部门，而且牵涉区县内部、城市间或不同省份间的部门衔接，尤其包括高校、企业和人才交流中心等。因此，如果地区间、部门间的协调配合出现问题，那么户籍的接续是难以有效完成的，“黑户”现象的发生就不可避免。所以，我们要简化行政手续，协调部门间的政策规定，建议统一由居民最后流入地或最后一站派出所来协助个体进行档案追查，由他们作为第一责任机构来协助个体进行档案搜寻，由此优化居民接续户籍所需要的各种手续，减少推诿扯皮现象，从而提高居民对户口档案搜寻的有效性，并从源头上减少“黑户”群体的来源。