撰稿| 刘武俊
清明节期间，“死不起”、“殡葬暴利”等再度成为舆论和公众热议的话题。时至今日，有着13亿人口的大国却没有一部为“死”提供法律保障的殡葬法。民政部一零一研究所联合社会科学文献出版社近日发布《殡葬绿皮书：中国殡葬事业发展报告（2014—2015）》（以下简称“绿皮书”），指出目前我国殡葬事业法治建设滞后，应强化顶层设计、推进法治殡葬，促进殡葬法出台。
当前在生、老、病、死问题上，在涉及劳、病、老、住、残等方面，国家均已出台了相应的社会保障制度，唯独在“死”的方面没有出台相应的国家保险保障制度。
笔者认为，在全面推进依法治国的今天，舆论和公众对于殡葬乱象的关注也更加趋于理性，“死不起”的殡葬困境或将倒逼殡葬立法提速。唯有依法规范殡葬市场，出台权威的殡葬法，依法保障群众殡葬基本权益，“死不起”的难题才能得到根本的解决。
“绿皮书”指出，由于土地资源短缺，北京、上海、广州等大型城市很多公墓都出现墓地紧缺，开始限售墓位。“死无葬身之地”，在一些地方似乎已经不再是个传说。北京市殡葬消费现状主要表现在：92%的市区消费者认为公墓消费过高；农村居民办丧吃请花费贵。
客观地讲，当前殡葬法律法规体系建设是比较薄弱的。现行殡葬管理条例属于行政法规立法层次较低，原则性强，可操作性弱。在殡葬立法缺失、作为法律法规补充效力的殡葬标准体系建设不完善的情况下，行政法规修订的滞后，必然导致依法行政效能弱化。目前我国关于殡葬管理的法律文件主要是1997年7月出台的行政法规《殡葬管理条例》（以下简称《条例》）。2003年《条例》修订工作启动，至今已十多年了，但进展缓慢。《条例》自1997年公布实施以来，除2012年国务院第628号令废止了民政部门对违法土葬行为可以强制执行的规定外，并没有出台新的修订版本。《条例》内容过于简单抽象，在执行中难以有效实施。例如，2012年我国行政强制法颁布实施后，取消了民政部门对非法土葬、乱埋乱葬行为可以强制执行的条款，新的执法机制还没有建立，殡葬执法难度大。又如，《条例》设定的处罚条款多以“责令改正”、“责令恢复原状”等形式表述，处罚力度弱、违法成本低。同时，殡葬执法程序方式不明显、不统一，导致各地在违规殡葬行为的查处上存在标准尺度不一、宽严力度有别、自由裁量权过大等问题。
有关部门表示，《条例》修订工作已列入2015年民政部工作计划，预计年底出台。不过，民政部政策法规司副司长李健在“绿皮书”中撰文指出，仅仅修订《条例》仍难满足我国殡葬业发展和群众需求，未来亟须制定殡葬法。民政部社会事务司司长张世峰也表示，目前殡葬事业管理需要法治殡葬与德治殡葬相结合，但殡葬事业的法治建设一直滞后，出台殡葬法是十分必要的。
殡葬立法也是预防和惩治涉殡葬职务犯罪的现实需要。近年来涉及殡葬行业的贪腐职务犯罪频频发生。这类犯罪时间跨度长、涉案金额高，且以窝案串案居多。目前殡葬服务行业管理不到位，墓地由民政部门的下属机构经营，实行政府定价，管理者本身也是经营者，角色混淆，权责不分，使得行业潜规则盛行，“白包”大行其道，行业垄断明显，容易滋生腐败。
建议殡葬立法尽快升级，加快制定殡葬法，完善殡葬业法律法规体系，将殡葬业纳入法治轨道。建议尽快修订《条例》，同时抓紧研究制定殡葬法，以法律的形式规范殡葬行为和殡葬行业秩序。
当然，殡葬立法要注意尊重具体国情和传统习俗，充分吸纳民意，在法律与民俗之间寻找平衡点，确立“让死者安息、让生者慰藉、让文化传承”的立法理念，坚持尊重习俗、生态、环保、便捷的殡葬基本原则，实现节约土地与尊重民俗的立法双赢，在法律的基础上构建一套符合中国国情的殡葬管理模式，避免殡葬立法和传统习俗冲突过于强烈可能引起的逆反心理以及强制推行的巨大成本。
总之，解决“死不起”问题终究还得靠殡葬立法，13亿人口的大国亟待一部为“死”提供法律保障的殡葬法。
（来源：人民法院报，原标题《加快殡葬立法转型升级》）
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◆ 上海法治报
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