我国行政诉讼简易程序检视-以新《行政诉讼法》第82条为中心

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我国行政诉讼简易程序检视
——以新《行政诉讼法》第82条为中心
葛先园
(安徽财经大学法学院，副教授)
摘要：我国新修订的《行政诉讼法》增设了行政诉讼简易程序，其中第82条规定了简易程序的适用方式和案件范围。比较法视野下，行政诉讼简易程序的适用方式主要有:当事人选择适用、法院受立法概括性限制的裁量适用、法院受立法列举性限制的羁束适用，以及该三种方式的综合适用。第82条采取综合适用方式，不过这种方式并不意味着是最科学合理的。第82条还规定了适用简易程序的案件范围，但在列举人民法院可以决定适用简易程序的案件类型时，归类标准不统一，导致列举的三类案件的外延有交叠现象。此外，列举的第三类案件与前两类案件在性质上明显不协调。这些不足尚待未来的进一步完善。
   
    关键词：行政诉讼；简易程序；适用方式；案件范围


一、引言

在行政诉讼程序中设立简易程序审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的行政案件，有利于“行政诉讼效率的提高、诉讼成本的节约、司法资源的有效配置”，更有利于行政争议的迅捷解决、有效监督行政机关依法行政、保障行政相对人的合法权益，“是符合社会主义司法制度要求的一种审判方式”。我国新修订的《行政诉讼法》(下文简称“新《行政诉讼法》”)顺应理论界的倡导和司法实践的需求，增设了行政诉讼简易程序。诚如有学者所言，以修改《行政诉讼法》的形式增设行政诉讼简易程序是“构建我国行政诉讼简易程序制度的唯一法治化路径”，值得我们欢欣鼓舞。  

新《行政诉讼法》关于简易程序的规定共有三条。第82条规定了简易程序的适用方式和案件范围；第83条规定了简易程序适用独任制审判，并应自立案之日起45日内审结。第84条规定了简易程序转为普通程序的问题，即人民法院在适用简易程序过程中，发现案件不宜适用简易程序审理的，裁定转为普通程序。新《行政诉讼法》第83条、第84条与我国《民事诉讼法》第160条、第161条、第163条立法思路非常相似。我国《民事诉讼法》己历经数次修改，立法技术相当成熟，与其类似的新《行政诉讼法》第83条、第84条在未来的适用及理解方面不会产生明显歧见。然而，新《行政诉讼法》第82条规定的简易程序的适用方式和案件范围，与《民事诉讼法》第157条相关内容的思路明显不同。当然，两者立法思路不同，完全有道理。毕竟，行政诉讼简易程序有其自身的特质。现在的问题是，这是我国《行政诉讼法》的第一次修改，修法者的经验还不丰富，所以我们有必要对包括第82条在内的凡是完全创新的内容更加关注，检视其是否科学合理，这一方面可以防止简易程序在适用过程中出现偏差，另一方面也为未来对其进一步完善做好前期准备工作。

二、我国新《行政诉讼法》第82条概观

    (一)第82条规定了行政诉讼简易程序的适用方式

所谓行政诉讼简易程序的适用方式，是指特定行政案件是否采用以及如何进入行政诉讼简易程序的程式。我国新《行政诉讼法》关于简易程序适用方式的规定，集中在第82条第1,2款。第82条第1款规定:“人民法院审理下列第一审行政案件，认为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的，可以适用简易程序:1.被诉行政行为是依法当场作出的；2.案件涉及款额二千元以下的；3.属于政府信息公开案件的。”第82条第2款规定:“除前款规定以外的第一审行政案件，当事人各方同意适用简易程序的，可以适用简易程序。”据此，我国新《行政诉讼法》规定的行政诉讼简易程序的适用方式有如下两种:
    其一，人民法院直接依职权决定是否适用简易程序。具体是指在新《行政诉讼法》第82条第1款规定的三类行政诉讼案件范围之内，只要人民法院认为该案件属于事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的，就可以决定适用简易程序。第82条第1款没有提及当事人在决定或影响简易程序适用方面的作用，就法条的语义和逻辑来看，这三类行政案件无论是否适用简易程序，都不需要当事人的同意，该款也没有给当事人介入选择诉讼程序留有空间。
    其二，当事人同意适用行政诉讼简易程序的，人民法院依职权审查当事人的合意后决定是否适用。这种适用方式的对象是上述三类行政争议以外的案件。就法条的文义来看，无论案件事实是否清楚、权利义务关系是否明确，以及争议是大是小，只要当事人同意适用，人民法院审查后就可决定适用简易程序。

新《行政诉讼法》第82条第1,2款规定的简易程序的适用方式，具有如下特点:第一，新《行政诉讼法》列举的三类案件在具体个案中是否适用简易程序，由人民法院直接依职权决定。第二，人民法院的这种“直接决定适用”在性质上既是裁量性的，也是羁束性的。裁量性体现在由人民法院判断何谓“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”问题;羁束性体现在人民法院只能针对新《行政诉讼法》列举的三类案件决定适用。第三，新《行政诉讼法》列举的三种类型以外的案件是否适用简易程序，尊重当事人程序选择权，由当事人选择适用。一句话，我国新《行政诉讼法》规定的简易程序的适用方式是一种综合型适用。

    (二)第82条规定了适用行政诉讼简易程序的案件范围

这与前述行政诉讼简易程序的适用方式密切关联。事实上，整个第82条同时也是对适用简易程序的案件范围的规定。根据第3款的规定，凡是发回重审或按照审判监督程序再审的案件都不可以适用简易程序。凡是不属于发回重审或按照审判监督程序再审的案件，根据第1款和第2款(尤其是第2款)，都是有可能适用简易程序的案件。这些非重审或按照审判监督程序再审的案件又分两种情况。第一种情况是，凡是属于第1款列举的三类案件，人民法院有权直接决定适用简易程序。第二种情况是，凡是不属于第1款列举的案件类型的案件，经当事人各方同意，人民法院审查，可以适用简易程序审理。图示如下:


三、对我国行政诉讼简易程序之适用方式的检视

比较与借鉴、比较与反思是法律人对待新生法律制度的常见方法和态度。关于我国新《行政诉讼法》第82条第1,2款规定的行政诉讼简易程序的适用方式，以比较法的方法和视角来检视它，或许能得出较为科学与客观的结论。

    (一)比较法视野下的考察

1.域外行政诉讼简易程序的常见适用方式。不同国家和地区采用的行政诉讼简易程序的适用方式并不一样。英美法系国家在诉讼程序方面并不区别对待行政、民事案件，争议案件都是通过普通司法程序来审理的。英美法系国家不存在狭义的专门的行政诉讼程序，因而也就不可能在行政诉讼普通程序基础上再构建行政诉讼简易程序，更逞论其细节性的适用方式问题了。大陆法系国家以法国、德国为代表，其行政诉讼简易程序适用方式各有特色。另外，我国台湾地区深受德国法律传统的影响，并结合自身的需求，发展出了极具可操作性的行政诉讼简易程序适用方式。
 
    具体来说，法国行政诉讼法典并没有专章规定简易程序，但在普通程序中有关于简化诉讼程序方面的规定，这种简化集中体现为推广独任制审判。“独任制是在20世纪80年代末引入法国行政诉讼制度的，最初的目的仅仅是为了调整司法诉讼管辖权和行政诉讼管辖权之间的模糊地带”，随着行政案件越来越多，甚至形成积案，其必然要担当起提高行政审判效率的重任，因而在1995年2月8日“关于法院的组织机构和民事、刑事、行政诉讼程序”的法律出台后，法国行政诉讼制度就开始特别“致力于提高法官的审判效率”，独任制审判的适用范围迅速扩大，集中体现在《法国行政诉讼法典》第122一12条、第222一1条、第222一13条之中。
    根据这些规定，独任制审判可以适用于裁定终止诉讼的情形、裁定类型化案件之时，以及裁判简单案件。据此，法国行政诉讼中的独任制审判就是其简易程序。然而，因为行政诉讼法典中没有行政诉讼简易程序的专门章节，所以也就没有关于如何启动与适用独任制审判的体系化规则。法国传统理念认为，是否适用简化了的行政诉讼程序，完全取决于当事人的自由选择，即法律赋予了当事人的程序选择权。不过，20世纪90年代中期以来，法律也“赋予了法官一定的强制权”，尤其是《法国行政诉讼法典》第122一1条规定了最高行政法院“诉讼庭的庭长和诉讼小组的组长可以通过法令的形式规定依其性质不需要以合议形式决定的事务范围”，其行政诉讼中独任制审判的适用方式己转为通过法律(包括最高行政法院的法令)规定其适用范围、行政法院依职权决定适用为主。

    《德国行政法院法》也没有专门规定行政诉讼简易程序的章节。为了解决行政诉讼程序复杂、案件过多等问题，1993年修改后的《德国行政法院法》规定，案情简单或诉讼请求明显不能成立，或不具有重大影响的行政案件，由一个法官独任审理，而且通常只要听取当事人意见，不必开庭审理就可以裁决，即所谓引进‘法院裁决’之判决方式”。可见，与法国类似，行政诉讼独任制审理程序就是德国行政诉讼简易程序。就简易程序的适用方式而言，首先，其《德国行政法院法》第6条第1款规定了简易程序的适用范围:“在下列情况下，法庭一般应将诉讼指定其成员之一独任法官决定:(1)未显示案件中存在法律上或事实上的困难；（2）案件不具有基本原则的意义。”其次，第3款规定:“独任法官在与当事人听证之后，因案件具有基本原则上的意义、或显示出存在法律上或事实上的困难而将之移交法庭处理。不允许再次将案件指定独任法官处理。”最后，第4款规定:“对根据第1款和第3款作出的裁定不可执争。对不作出有关的指定，不得运用法律手段反对。
    因此，德国法院就特定案件是否适用简易程序审理享有完整的决定权，当事人对法院的决定不可异议——无论该决定是指定适用简易程序，还是指定不适用简易程序审理特定案件。一句话《德国行政法院法》完全排除了当事人程序选择权。这种规定与德国奉行“强度极高的司法审查，裁量与不确定法律概念的区分，以及合义务裁量”理念有关，是要“使行政的所有方面几乎都被纳入司法的控制之下”，行政法院“要对行政的各个环节都进行毫无差别的细致检视”。

我国台湾地区深受德国法律传统的影响，其“行政诉讼法”规定的行政诉讼简易程序，重点亦在于“加速诉讼事件之进行，减轻法院工作负担”， 也没有赋予当事人的程序选择权。然而，与德国赋予法院依职权决定是否适用行政诉讼简易程序不同的是，我国台湾地区“行政诉讼法”把适用简易程序的案件列举得非常具体明确，可称之为“严格法律列举主义，”“地方法院行政诉讼庭”照章办理，对号入座就可以了。其在2011年新修订的“行政诉讼法”第229条第2款规定了“简易诉讼事件之范围”的六类案件(第六类属于兜底条款，实际上是五类案件)，“地方法院行政诉讼庭”在“简易诉讼事件”程序选择方面没有裁量权，仅第3款赋予“司法院得因情势需要”将第2款各项所规定的钱款数额“以命令减为新台币20万元或增至新台币60万元”。
需要指出的是，就算第3款明确赋予了“司法院”减少或增加特定案件钱款数额标准的权力，以使该案件能够适用简易程序来审理，行政审判实践中的这种做法还是遭到了有些学者的反对。他们认为，普通程序与简易程序具有本质的不同，普通程序对公民的基本权利提供了更强有力的程序保障‘司法院”不能随意把本应适用普通程序审理的案件转为适用简易程序审理;如果动辄转换，则有以牺牲“当事人的程序保障换取诉讼经济的结果”之嫌，同时使“行政诉讼法”列举事项的安定性化为乌有。概而言之，我国台湾地区“行政诉讼法”贯彻了严格的诉讼程序分流法定主义，其优势在于能够保证简易程序与普通程序所应适用的案件范围界限明确、径渭分明。

2.比较法视野下我国行政诉讼简易程序适用方式的面相。法国、德国以及我国台湾地区行政诉讼简易程序的适用方式是最常见的也是极具典型意义的适用方式。法国原先采取的是尊重当事人程序选择权的方式，但是晚近的趋势和做法开始强化行政法院的程序决定权。德国采取严格保障行政法院程序决定权的方式，是否适用简易程序审理行政案件，完全由行政法院裁量决定，诉讼当事人没有程序选择权。同时《德国行政法院法》第6条第1款对行政法院适用简易程序的案件范围有概括性的指引。我国台湾地区“行政诉讼法”与德国相似，也拒斥当事人的程序选择权，同时也严格限制法院的裁量决定权。与《德国行政法院法》不同的是，我国台湾地区以法律列举“简易诉讼事件之范围”的方式来限制适用简易程序的范围。

以法国、德国和我国台湾地区行政诉讼简易程序的适用方式来检视我国新《行政诉讼法》的规定，可以发现我国行政诉讼简易程序的适用方式是一种综合型适用方式，即兼采了尊重当事人程序选择权、法院职权主义、法律列举主义三种方式。第82条第2款赋予了当事人的程序选择权，当事人各方的同意是适用行政诉讼简易程序的前提;第82条第1款一方面承认法院在个案中有权裁断何谓“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”，另一方面法律也明确列举了三类适用简易程序的案件，而且只有在法定的案件类型范围与司法权个案裁量的共同作用下，法院才能最终决定特定案件是否适用简易程序来审理。

    (二)比较法视野下考察后的思考

如何看待我国新《行政诉讼法》这种综合型简易程序适用方式呢？一方面，通过前文对国外及我国台湾地区经验的参照，能得出一个基本结论，那就是综合型适用方式，兼采了域外常见适用方式的诸要素，整体而言具有科学性、合理性，所以其应该能够取得较好的效果。另一方面，也是更为重要的是，要考虑具有决定性意义的内在因素，即要考察我国行政诉讼制度目前面临的现实挑战。事实上，我国自1989年《行政诉讼法》以来，像法国、德国那种案件多法官少的矛盾并不突出，新《行政诉讼法》增设简易程序，主要是顺应全球化背景下的潮流，同时也是未雨绸缪，为未来可能出现的“案多人少”的情况预先做好准备。我国目前“导致行政审判陷入困境的重要症结在于行政审判公信力和权威性的缺乏，而并非在于诉讼程序的便捷性不足。我国行政审判面临的困境不仅表现为案件偏少，更表现为‘两高一低’，即上诉率高、申诉率高、服判率低。”

如此看来，新《行政诉讼法》规定的这种简易程序综合型适用方式，要达到既能提高行政诉讼效率，节省司法成本，又能够有利于通过简易程序解决行政争议，提升行政判决的公信力，就至少应具备以下特质:第一，不宜过于扩大人民法院的程序决定权，以防法院强势的程序决定权在审判程序的入口就造成当事人与法院及法官的对立情绪，进而降低审判结果在当事人心目中的公信力。第二，要注重保障当事人的程序选择权，构建法院程序决定权与当事人程序选择权之间的商谈机会和机制。商谈最有利于行政纠纷的解决。第三，所规定的简易程序适用方式，自身要能够防止其在司法过程中的异化，即要能防止案件大量非正常涌进简易程序中来。简易程序与普通程序具有本质的不同，而非仅是程序的简化，普通程序对公民权利提供了更强有力的程序保障。可以预料，如果整体行政审判环境没有质的改观，简易程序适用方式自身又不能防止其被异化的话，则我国目前行政诉讼中那种以法官动员为主要撤诉原因的撤诉，就会有一部分转化为以法官决定适用简易程序而草草结案的审理。

正因如此，面对域外行政诉讼简易程序的常见适用方式，并不能奉行简单的“拿来主义”;也不能把各种适用方式大杂烩，认为综合的就是最好的，以为这就是将其中国化；当然，如果域外行政诉讼简易程序适用方式确实是科学合理的，且符合我国国情，则可以采取“拿来主义”。以上文提出的标准来审视我国新《行政诉讼法》的相关规定，发现存在两个问题:
    第一，第82条第1款规定的对三类行政案件的审理，具体个案中到底适用简易程序还是适用普通程序，该款既非采取严格的法院决定权法定主义，又没有留下当事人介入或影响程序选择适用的余地，而是由人民法院依法裁量决定。这样的规定，一方面会导致立法对司法的规范性不足，另一方面也剥夺了当事人的程序选择权。好在立法者部分考虑了此类弊端，以法定的三类行政案件的客观属性对法院程序决定权的裁量范围有所限制。鉴于法国、德国等国家以及我国台湾地区的行政诉讼制度在适用简易程序决定权上，也都赋予了立法或者法院较大的强制性，所以仅就简易程序适用方式而言，新《行政诉讼法》承认法院依职权决定是否适用简易程序的做法是正当合理的，且其可能的弊端，也己得到了比较科学合理的解决。应该承认，第82条第1款通过列举三类案件来限制法院在简易程序决定权方面的裁量空间，其留给法官对不确定法律概念“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”的裁量空间己经很小，基本能达到预期的限制效果。然而，第三类案件(即政府信息公开案件)适用简易程序是否科学合理，值得商榷。本文后面对适用简易程序的案件范围展开研讨时将论及它。
第二，第82条第1款规定的三类案件以外的行政案件，其适用简易程序的前提条件不周延，因而适用方式不确定。按照第82条第2款，适用该款内容仅需“当事人各方同意适用简易程序”这一个条件，且这一条件中完全没有考虑到当事人同意适用的不同动因;另外，按照我国的司法惯习及宪法、组织法等法律的规定，司法实践中我国人民法院行使职权具有主动性的特点，所以第2款末句“可以适用简易程序”，必然是人民法院审查当事人合意的结果(也就是说，可把“法院依职权审查当事人的合意”看作是法条隐藏的适用简易程序的另一个前提条件)，但该审查究竟仅是程序性的还是实质性的?如果是实质险的，那么按照什么实质标准来进行审查？对此，新《行政诉讼法》完全沉默。这种适用前提条件不周延情况下，司法实践中该类适用方式就极可能被异化，而其一旦被异化，就可能导致适用简易程序的案件占行政案件总量比例的增加。更多地适用简易程序审理行政案件，提高了诉讼效率，这原本是好事，然而，提高效率并非是行政审判的主要目标，行政审判的首要目标是司法公正，以及其所带来的司法公信力。在我国目前司法公信力风险较大的现状下，对行政审判效率的偏重(尤其是通过异化新《行政诉讼法》中的相关规定而获得的对行政审判效率的偏重)，极有可能会进一步导致行政审判公信力的下滑。

话再说回来，如果不以法社会学式的实证思维考虑现实的社会因素，仅就理想状态下行政诉讼简易程序的适用方式而言，我国新《行政诉讼法》第82条第2款赋予行政诉讼当事人的程序选择权，本身却又是保证法院适用简易程序审理案件后，其判决公信力的重要手段。程序选择权是行政诉讼当事人不可或缺的诉讼权利。按照李浩教授的分析，程序选择权是“当事人享有程序主体性的地位;当事人需求的特殊性与可选择的程序的多样性;当事人利益的差异性”使然。其价值在于，“凸显了当事人程序主体的地位，‘使程序的运作更加人性化，“有利于提升当事人对裁判的信服度”。虽然李浩教授是针对民事诉讼程序而论的，但这些当事人选择权原理同样适用于行政诉讼程序，因为众所周知，我国行政诉讼脱胎于民事诉讼，它们仍共享着基本的程序性理念。因此，我国法律体系内法典之间也应存在比较与借鉴的问题。譬如，我国《民事诉讼法》规定的民事诉讼简易程序中对当事人程序选择权的保障方式，就很值得新《行政诉讼法》第82条第1款及第2款的借鉴。

这种借鉴主要涉及到新《行政诉讼法》第82条第1,2款与《民事诉讼法》第157条的比较问题。《民事诉讼法》第157条规定:“基层人民法院及其派出的法庭审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单的民事案件，适用本章规定。”其一，该条的一个重点是规定适用民事诉讼简易程序审理案件的审判权主体——基层人民法院及其派出的法庭。其二，该条没有新《行政诉讼法》第82条第1款之“人民法院认为……”这样的语法结构，也就是说，基层人民法院及其派出的法庭适用民事诉讼简易程序审理“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”的民事案件，其所指称的“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”，并不完全是人民法院依职权的独家断定，而是给人民法院征询当事人意见，进而共同认定特定案件属于“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”留下了余地。申言之，给当事人行使程序选择权留下了余地。其三，当事人程序选择权和法院程序决定权都受到立法的限制，也就是仅能针对“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”的民事案件，当事人和法院可以分别行使程序选择权和程序决定权。一句话，我国民事诉讼中何谓“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”，是由立法者、司法者、当事人三方合力界定的。

《民事诉讼法》第157条带给新《行政诉讼法》第82条第1款及第2款的启示是:第一，虽然行政诉讼与民事诉讼在性质上并不一样，但它们在保障诉讼当事人基本诉讼权利方面的理念应该是一致的。第二，我国1989年《行政诉讼法》没有行政诉讼简易程序的规定，而我国《民事诉讼法》早就设立了民事诉讼简易程序，且历经数次修改而更加完善，新《行政诉讼法》初创行政诉讼简易程序，没有理由不借鉴《民事诉讼法》的成熟立法经验。正是因为我国行政诉讼制度可以借鉴民事诉讼制度的成熟立法经验，所以新《行政诉讼法》第101条规定，其自身没有规定的相关制度可以直接适用《民事诉讼法》的规定。然而，新《行政诉讼法》第82条第1款及第2款偏离了《民事诉讼法》第157条的成熟立法经验。第三，新《行政诉讼法》第82条第1款与第2款之间的逻辑关系很明确，但这种逻辑关系很可能不符合立法者的本意。也就是说，立法者在处理第82条第1款与第2款之间的关系时，在立法技术上出现了问题。按照法条结构来看，第82条第1款与第2款之间的逻辑关系很清楚:第1款规定的“下列第一审行政案件”仅涵摄该款内列举的三类行政案件，因而第1款之人民法院认为案件“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”，只能针对该款列举的三类案件，不能涵摄第2款中的案件，即第2款与第1款之间的逻辑关系是相互排斥的关系:“除前款规定以外的第一审行政案件，当事人各方同意适用简易程序的，可以适用简易程序。”
    如前所述，按照第2款，这时适用简易程序的前提条件是当事人各方的同意—就算不存在“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”的情况也可以适用。这就让人民法院以“协调”等各种名义为手段‘动员”当事人同意适用简易程序留下了可能性。笔者认为，新《行政诉讼法》第82条应借鉴《民事诉讼法》第157条的经验，把“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”规定为能够涵摄第1,2款全部内容的条款，这样就为适用第82条第2款增加了前提条件，有利于防止行政诉讼简易程序适用方式的异化。

四、对我国适用行政诉讼简易程序之案件范围的检视

    （一）“归类”是立法者划定适用行政诉讼简易程序之案件范围的前提

立法者在制定某项法律规则以规范社会生活事实范围的时候，通常有两种方法:一是以概括性概念涵摄所要适用的范围;二是以对典型特征或典型事例的列举例示或划定适用范围。立法者通过制定列举性规范来划定特定法律规则的适用范围，离不开对所选取的典型特征或典型事例进行“归类”。通俗地说“归类”就是指按照某种或某些标准对人或事物进行分类。此时，第一步要注意的问题是对“归类标准”的选择。标准一旦选定，特定上位概念的每一个下位概念须是按照同一个标准“归类”的结果，否则就是逻辑混乱。立法者应该具有“讲逻辑”的基本品格和习惯，否则其制定的法律要么难以理解，要么漏洞百出。现在的问题是，只要立法者制定列举性规范就会涉及到归类问题，但立法者并不需要把“归类标准”写进法律“归类标准”总是隐藏在法律文本里面，法律的列举性规范仅是归类的结果。在这种不要明示“归类标准”情况下，立法者常常会忽视逻辑性，在“归类”时常常会犯下“过多包含”(over一inclusive-ness)或者“过少包含”( under:一inclusiveness)的错误。

新《行政诉讼法》第82条第1款列举了三类适用简易程序的行政案件，这当然也是以隐藏的“归类标准”进行“归类”的结果。第82条第2款与第1款之间的界分，以及第3款与第1,2款之间的界分，都是以隐藏的“归类标准”进行“归类”的结果。所以新《行政诉讼法》第82条既是对前文所述简易程序适用方式的法律规定，也是对适用简易程序的案件类型进行“归类”，进而确定其适用简易程序的案件范围。同时，细绎第82条对适用简易程序案件类型的“归类”就可发现，其在逻辑上是分层次的。第一层次是以“重审或再审”作为归类标准，将案件类型分为重审或再审的案件、非重审或再审的案件。前者皆不可适用简易程序的，后者都有可能适用简易程序。这是非此即彼的二分法，逻辑上没有任何问题。第二层次是以“法律列举”作为归类标准，将可能适用简易程序的案件分为法律列举的案件、非法律列举的案件。这也是非此即彼的二分法，逻辑上亦没有任何问题。该两类案件如何进入简易程序，本文在简易程序的适用方式中己经论述。第三层次是第1款列举的三类案件。前文仅就这是特定行政案件进入简易程序的一种方式进行了分析，但是对这种列举的类型在外延上是否周延、立法者在列举时采取的归类标准是否一致等问题并未探究。

事实上，第三层次的“归类”即第82条第1款列举的案件类型在外延上既不周延，归类标准也不统一，这自然影响到其划定的案件范围是否具有科学性。具而言之，第一，“被诉行政行为是依法当场作出的，“案件涉及款额二千元以下时，“属于政府信息公开案件的”三类案件之外，可以继续列举很多既新且宜适用简易程序的行政案件，因而案件类型外延不周延。第二“被诉行政行为是依法当场作出的”，涉案款额可能二千元以上，也可能二千元以下，可能是政府信息公开案件，也可能不是政府信息公开案件；“案件涉及款额二千元以下的”，可能是当场作出的，也可能不是当场作出的，可能是政府信息公开案件，也可能不是政府信息公开案件。质言之，归类标准的不统一导致三类案件外延的交叠。现将立法者在规定适用行政诉讼简易程序的案件范围时的“归类”逻辑列表如下:

  (二）“归类”思维下我国行政诉讼简易程序之适用范围存在的问题

只要对事物的归类方式不是采用非此即彼的二分法，其指向的事物的外延基本上不可能被周延地列举出来。法律列举案件适用范围不可能做到周延其上位概念的外延，这是可以被接受的无奈的现实。现在的问题是，立法者己经列举出来的案件类型是否科学合理?以列举的案件类型进而确定的案件范围是否科学合理?归类的案件类型有没有“过多包含”或者“过少包含”等逻辑问题?就此而论，新《行政诉讼法》第82条第1款确实有令人困惑之处:

第一，第82条第1款列举的案件是:依法当场作出行政行为而被起诉的案件;涉及款额二千元以下的案件；属于政府信息公开性质的案件。困惑一:为什么列举这三类案件？是因为它们属于“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”的案件吗？如果是，那么第1款的起句说人民法院“认为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的，可以适用简易程序”就是多余的。如果不是，则引起困惑二:列举的这三类案件与“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”的案件是什么逻辑关系？立法者的意思是要说“这三类案件有的是、有的不是事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的案件‘是者’法院可以直接决定适用简易程序吗”?那么为什么只有这三类案件的“是者”人民法院可以，而其他案件类型的“是者”人民法院无权直接决定适用简易程序呢?立法者的“归类标准”是什么?该“归类标准”具有正当性吗?质言之，第82条第1款列举的三类案件与该款的起句所表达的内容之间的逻辑关系不够科学合理。另外，难以疏释出立法者究竟是以什么样的“归类标准”列举出这三类案件的——事实上根本不是以统一的“归类标准”列出三类案件的。

第二，第82条第1款规定“被诉行政行为是依法当场作出的”可以适用简易程序，这显然是以隐藏的“行政行为程序简单”作为归类标准的，但这在逻辑上有“过多包含”之嫌。我国《行政许可法》、《行政处罚法》等行政法都有关于“当场作出”行政决定的规定，其中多数确实属程序简单而“当场作出”，如《行政处罚法》第33条第1款规定:“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。”但也有的不是因为程序简单而“当场作出”行政行为的，如《行政许可法》第34条第2款规定:“申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。”此时法律要求行政机关要“当场作出”行政许可决定，不是因为程序简单，而是因为“申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式”，出于行政许可的便民原则。合逻辑的推论是，如果“被诉行政行为是依法当场作出的”可以由人民法院决定适用简易程序的归类标准是“行政行为程序简单”，那么有些“当场作出”的行政行为不符合这一归类标准;进一步的结论是，人民法院对于后者无权直接决定适用简易程序，因为如果法院直接决定适用简易程序的话，这个决定并不符合立法者的立法本意。然而，由于立法者立法时的“归类标准”出了问题，这样的法律规范在未来的适用过程中必然难以统一，尤其是极易导致适用范围的扩大。

第三，第82条第1款专门列出属于政府信息公开性质的案件可以适用简易程序，逻辑上显得有些难以理解。事实上，在《行政诉讼法修正案(草案)》第一次审议稿中并无此项内容，此项内容是在第二次审议稿中才增写进去的。然而，全国人大法律委员会在关于修改情况的汇报中没有对增写此项内容给出任何实质性理由。汇报中仅有“法律委员会经研究，建议在简易程序适用范围中增加‘属于政府信息公开案件的’情形”的表述。这给民众留下了负面的想象:立法过程中的利益博弈究竟如何导致此项内容写入简易程序案件范围的？且这种负面想象是有道理的，因为:
其一，我国政府没有信息公开的传统，国务院2008年颁行《政府信息公开条例》以来，政府信息公开的程度与民众的期望值差距仍然很大。
其二，大多数因政府信息公开争议引起的行政案件，都不属于“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的”案件——这可从最高人民法院整理政府信息公开案例并专门予以发布，以达到“尽量统一全国法院在此类案件问题上的处理，统一司法机关裁量尺度，进一步推动统一行政机关执法尺度”的目的中得到映证。 
其三，如果说“被诉行政行为是依法当场作出的”是按照“行政行为程序简单”的归类标准，“案件涉及款额二千元以下的”是按照“争议不大”归类标准写入简易程序的，那么就会发现它们具有共同特征，那就是它们都属于轻微行政争议的可能性比较大。但政府信息公开案件是按照行政行为类型而来的案件类型，也就是说，政府信息公开是与行政许可、行政处罚、行政征收等并列的概念，这或者可以理解为，立法者在列入政府信息公开案件时，根本就没有考虑其须是属于轻微行政争议的必要性。如果说政府信息公开争议属于轻微行政争议的可能性大，则没有理由否定行政许可等争议案件都是属于此类轻微行政争议可能性比较大(因为政府信息公开、行政许可等是按照同一“归类标准”而得的系列概念)。 
直白地说，如果新《行政诉讼法》第82条第1款是讲逻辑的，就要把按照行政行为类型划分的行政许可、行政处罚等案件都要列举出来。质言之，政府信息公开案件与新《行政诉讼法》列举的另外两类适用简易程序的案件在逻辑上完全不协调。

五、结论与建议

立法者制定法律时享有审时度势的权力，可以用不同的价值倾向来引领立法，因应社会需求，以实现法律所追求的公平正义的目标。同时，每一部法律都是特定立法者们独一无二的作品，饱含着其立法思想和技术。然而，立法者制定法律时不能在同一部法律所构建的同一制度中逻辑跳跃，或者价值取向变动不居，因为如果是那样，适法者将无所适从。本文检视并思考新《行政诉讼法》规定简易程序的适用方式及案件范围，目的是为了未来更好地适用行政诉讼简易程序。然而，新《行政诉讼法》第82条规定的简易程序的适用方式及案件范围的内容，逻辑上确实存在模糊和矛盾之处。

在简易程序的适用方式方面，新《行政诉讼法》第82条第1,2款借鉴了国外的常见做法，并将其整合为综合型，即立法的概括性列举性限制、人民法院的程序决定权、当事人程序选择权并举，这是很好的立法抉择，不过细节有些问题。主要体现在:在人民法院有权直接决定适用简易程序的法定情形中，立法对其限制并不充分和规范，同时拒斥当事人的程序选择权，这为法院扩大简易程序的适用范围打开了方便之门;在当事人可以行使程序选择权的法定情形中，同样存在立法对其限制不充分和不规范的问题，只要当事人各方同意就可以适用简易程序，目前情况下极可能导致人民法院以“协调”等各种名义为手段‘动员”当事人同意适用简易程序，减损了新《行政诉讼法》对当事人的程序保障强度。

在简易程序的案件范围方面，新《行政诉讼法》第82条第3款界分了不可适用简易程序的案件，其与第1,2款规定内容之间构成非此即彼的逻辑关系;第2款与第1款之间也构成非此即彼的逻辑关系(法律列举的案件与非法律列举的案件)。这种以二分法来划定案件范围的做法，形式逻辑上肯定不存在问题(至于其内容方面的问题，是前述适用方式所要解决的问题)。第1款列举的案件范围，其内部逻辑关系比较复杂。该款起句与所列举的三类案件的逻辑关系模糊不清;所列举的三类案件不是以统一的“归类标准”列举出来的;所列举的第三类案件(即政府信息公开的案件)未来必然饱受垢病。

    本文建议
在简易程序的适用方式方面：
    第一，在人民法院有权直接决定适用简易程序的案件情形中，补充规定人民法院决定之前要征询当事人的意见。
第二，理顺法条各款之间的逻辑关系，使不确定法律概念“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”能够涵摄第2款的案件。
在简易程序的适用范围方面:
第一，如果立法者欲图行政诉讼简易程序的适用范围广泛一些，可以采取我国《民事诉讼法》第157条的做法——概括性规定“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的案件，经当事人各方同意，人民法院审查，可以适用简易程序”。当然，这种做法在目前情况下风险比较大，容易导致大量案件在人民法院的“动员”下，当事人各方“同意”适用简易程序。
第二，如果立法者欲图行政诉讼简易程序的适用范围明确一些，可以采取我国台湾地区“行政诉讼法”第229条做法——按照精心选定的“归类标准”详细列举该标准下的案件类型，进而确定适用的案件范围，明确规定其适用简易程序。同时，对于个别无法按照统一“归类标准”但必须列举出来的案件类型，立法过程中要广泛征求意见，严格论证，完整公布法律列举此类例外类型的理由。

本文原刊于《法律科学》2016年第2期，获作者授权，本公号予以推送。因篇幅所限与阅读便利，省略原文注释。

(责任编辑：郑源山)