孙莹 ：立法过程研究述评

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提要：本文梳理了海外学者对于中国立法研究的理论演进，比较了中外学者在立法研究领域的问题意识的不同及成因，并为立法过程研究领域的发展方向提出了建议。本文提出海外的中国立法过程研究分为旧制度主义、行为主义、理性选择制度主义三个阶段，总体倾向于把中国立法过程看作观察中国政治法律发展的一个窗口。而国内的立法过程研究则关注立法中的利益冲突等实际的法制问题。本文建议国内的立法过程研究重点探讨民主立法的理论与实践，以及如何透过立法民主的构建疏通立法中的利益表达。    
      关键词：立法过程；海外中国研究；利益表达；民主立法
 
        一、  海外学者笔下的中国立法过程
海外学者对中国立法机关的研究可分为三个阶段。第一个阶段是旧制度主义的研究，即“仅仅从形式主义的制度和法律文献上来认识和分析千变万化的政治活动”[②]。学者们关注宪制安排中立法机关在形式上的结构和功能，所以也可以被称之为结构功能主义的研究路径。这一阶段中对立法过程的研究是很少的。称其为旧制度主义的研究，因为这个时期的研究重点关注纸面上的条文规定，对中国的立法制度进行静态的研究，学者们很少对于人大这一中国的立法机关进行实证调查，最多是在对中国政治体制的整体描述中，简要介绍中国人大的结构和功能。[③] 这种研究思路的形成，一方面是受到比较立法机关研究传统的影响。在对发展中国家的立法机关进行比较研究时，学者们倾向于将立法机关视为一个独立的、隔离的制度实体，不认为其与其他政治机构有诸多互动，也不认为其在立法中有实质作用，因而转向发掘发展中国家立法机关的其他政治功能，例如政治动员、精英录用、国家整合、政权合法性象征等。[④]另一方面的原因是学者们认为在这一阶段（大致认为从建国后到文革结束），法律不是中国治理的主要工具或者手段，立法过程也不是中国的主要政治决策过程。他们认为中国的政治文化倾向于利用不成文的规则，而不是通过制定法来控制社会。[⑤] 法律即使被制定出来，也是为了迎合政策。因而研究立法和法律都是意义不大的。
第二个阶段是行为主义的研究，学者们开始注意到立法的过程，尤其是立法的程序、决策主体、权力归属。学者们普遍认为，自1979年开始中国开始了法制的重建，法律不再是边缘的制度，而逐渐成为治国安邦的基石。由于法律的地位上升，相应的，立法者和立法过程也得到重视。遵循政治学研究的核心问题“谁得到什么？何时和如何得到？”，[⑥] 立法过程中的角色主体、权力分配、各个角色主体在各个阶段对法律草案所产生的影响、各行为主体之间的互动关系等，成为海外中国立法研究的重点。对此，Tanner总结了前人使用的四种模型，来描述中国的立法过程。第一种是“命令模式”（the Command Model）。这种模型把立法过程描述为一种“统一的、被严格控制的、自上而下的过程”[⑦]。这一模型认为中国的立法过程是无冲突的，是简单的命令--服从，自上而下一气呵成。党与人大之间是委托—代理关系。Tanner指出，这就是“命令模型”的缺陷。它把人大看成了没有任何自主意识的“橡皮图章”，又把党看成是头脑划一的。这种分析模式难以解释为什么人大有时会否决、修改、或者推迟通过党已经批准的法律草案。[⑧] 作为对“命令模式”的弥补和改进，“领导权争夺模式”（the Leadership Struggle Model）被提出。在该研究视角下，人大这一立法机关成为顶层政治精英进行权力斗争的场所之一，人大的领导层有其自身的政策议程设定，并期待通过加强人大的地位作用来巩固和提升其本人的政治影响力，落实其瞩意的政策议程。这一模型首先认为在党的领导层内部是有路线和派系分歧的，影响中央领导人思维的因素包括信仰、文化心理、宗派忠诚、同僚竞争、官僚组织意识形态、政策目标等，在不同因素的激发下，领导人会有不同的政策取向。其次，这些顶层精英分别管辖特定政策领域，而他们各自分管领域的部门组织和职业官僚也惟其马首是瞻。在立法过程中，他们对各自分管的领域有一言九鼎的发言权和决定权。所以立法过程中的辩论不是以部门利益为依据，而是以中央领导人的个人看法为准。“领导权争夺模式”比“命令模式”进步在看到了中国政治生态的复杂性，指出了领导层面的路线选择并不单一，并且指出了人大是一个重要的公开讨论和议定政策的平台。但是“领导权争夺模式”过分强调赤裸的权力斗争，而忽视了理念理论、部门利益对于立法辩论的重要性，进而忽视了法律草案的具体内容。根据这种模式的理解，制定法律的意义在于巩固加强了某位领导人或者某个派系的地位，而不在于解决了某个社会问题。该模式也过度解读了领导人的权力，而事实上在冗长繁琐的立法过程中，即使高层领导人，其注意力和控制力也都是有边界的。[⑨]
与“领导人中心主义”的“领导权争夺”的模式不同，第三种立法过程模型“官僚政治模型”将中央和地方政权机关作为立法过程的关键角色。如果说“领导权争夺模式”（精英主导模式）刻画了一幅权力高度集中于中央层面的图景，“官僚政治模式”则着力描绘权力在国务院各部委司局、地方政府及其组成部门之间的分散。各个组织机构都具备独有的权力资源包括金钱、物品、土地、人员、与中央领导的关系、在官僚系统中的级别等都可以作为讨价还价的筹码。这些官僚机构的动机包含地方经济增长、获取中央资源、地方领导的升迁等，这些动机形塑了其在立法过程中的表现。官僚政治模型的优势在于点明了政策或法律草案与各官僚机构之间的联系，官僚机构提出某项政策或立法，是为了完成该部门载负的使命任务。看重官僚机构在立法中的作用，该模型指出一部中国法律的基本框架，成形于官僚机构之间的讨价还价阶段，而非党或人大的评审阶段。片面强调政府机关，将党和人大对立法的影响边缘化，削弱了该模型的解释力。即使将人大纳入该模型的分析，该模型假设各个官僚机构都具备一以贯之的文化、目标、意识形态，这种假设很难应用于由各地区各行各业的代表组成的全国和地方各级人大。[⑩]
上述三种模型分别揭示了中国立法过程的某个侧面。的确，一部法律从提出到通过，期间有党、领导人、相关部门的介入，但立法的过程和结果并不是由单个变量完全主导的。至此，集大成者“垃圾桶模型”应运而生。“垃圾桶模型”不认为组织有清楚的需要解决的问题、明确的目标、清晰的策略，相反，组织大多是一种“组织化的无政府状态”（organized anarchy），缺乏清晰的可预测的行动方向、规则和领导。决策过程不是先认识到问题所在，对目标和价值进行排序，衡量供选择的方案，然后择优而用；相反，组织化的无政府状态下决策过程是杂乱无章的，各种问题、目标、策略、方案就像许多支流一样涌进组织。[11] “垃圾桶”的形容可以说是行为主义应用于中国立法研究的极致，它低估了制度、规则在立法过程中的存在和用途。
第三个阶段是理性选择制度主义的研究。学者们依然关注权力的实际运行状况，但也重视制度规则对于政治活动的塑造功能。[12] 学者们开始认真检视成文法中关于立法权限的划分，正式与非正式的立法程序规则，以及制度背后的权力关系。例如Laura Paler指出中国《立法法》构建了一个等级井然的立法体系，全国人大通过该法巩固了它凌驾于其他立法机构之上的权威，并指出《立法法》关于立法听证的规定使得中国的立法过程更加开放更有利于公民的参与。[13] O’Brien、Randall Peerenboom、Da Li Yang，Ming Xia、Young Nam Cho、An Chen、Min Xin Pei等人都注意到全国人大和地方人大作为立法机关的地位与作用的增强。[14]从“橡皮图章”到“钢铁图章”是普遍的对人大的认识和印象。O’Brien可以说是西方学界以中国全国人大作为问题中心主要研究对象的第一人，他指出在邓小平时代全国人大及其常委会在立法的每个阶段包括立法预测、立法规划、立法调研、立法解释、立法协调等环节都起着关键作用。[15] Young Nam Cho指出从90年代后期开始省级人大就在立法过程中扮演了两个角色：冲突利益的协调者和不同社会组织的代言人。[16] Oscar Almen 从另一个角度指出人大的作用：“人大运用法定程序和制度进行统治，这便使得党的统治更具有可预见性和稳定性的特质。”[17] Ming Xia 逐个分析了党委、人大、政府、专家、公众等各自在立法中的活动，透过他对中国省级人大的研究指出中国已经走向一种网络状的治理模式。[18]
立法过程研究领域的理论演进就像是时代的侧影，符合海外学界对中国的整体印象。起初的中国研究学者戴着对社会主义国家的有色眼镜，单凭有限的资料将中国定义为一种威权政体。改革开放打开国门，外国学者有了更多的渠道接触中国实际的政治运作，发现威权主义不能作为分析中国的理论工具，于是对中国的治理模式的探索更加深入和丰富。Kenneth G. Lieberthal提出“碎片化的威权主义”（fragmented authoritarianism）、Andrew Nathan提出“韧性威权主义”（Resilient Authoritarianism）、Min Xin Pei 提出“非自由主义的调适”(illiberal adaptation)、Steve Tsang提出 “协商式列宁主义”(consultative Leninism)等等。[19] 总体来说，是看到了中国国家和社会正在走向多元、平等、自由。


二、国内学者眼中的人大立法过程 
如果说西方学者对中国立法过程的研究长在理论，则中国本土的立法过程研究长在实证。正如笔者若干年前的点评[20]，
“国内的人大研究, 倾向于从人大的设计原理和相关法律条文出发,或是对人大制度产生及发展进行全面的描述和解读[21],或是对人大制度的具体某个的运行和完善系统分析提出建议[22], 或者对实际中的人大工作,进行大量的案例积累和文献汇编.[23]这样的研究进路,操作性强,现实性强, 但似乎有片面重视规范分析和对策研究，忽视理论的升华之嫌.反观国外人大研究, 往往从一个假设的分析框架出发,观察和总结实际中的权力博弈,提升为理论.┅ ┅这种研究模式的不同, 很大程度上是研究者本身的知识结构和学科背景造成的. 很多研究人大的外国学者,都是政治科学的教授, 他们正是利用政治学的理论框架,来分析我国的立法机构的运作. 而国内研究人大的学者,基本上是宪法学专家或人大机构的实际工作者,他们关注的是人大的宪法学原理,人大制度在实际运行中有哪些不足, 以及法律制度应该怎样健全的问题. 还有一个原因, 就是中外学者研究的出发点不同. 怎样把人大代议制度用好,对中国的民主法治建设有紧迫的现实意义,所以这个制度在实践中遇到什么样的问题,怎样去克服问题,改进制度,使制度的运行更加符合人大制度的使命, 是中国学者最为关心的. 而对外国学者而言, 人大是观察中国政治走向的一个窗口, 是为他们观察中国共产党统治模式的变化, 中国各政治机构之间关系的演变服务的. 所以, 把人大与党和政府的关系归纳为一个理论模型, 节约信息, 节省成本, 方便他们观察中国政治.”
近年来中国学者尤其注意立法过程中的利益表达、利益冲突与协调问题，利益集团、游说活动等进入学者的视野。学者们的研究进路是发现问题、分析问题、解决问题。例如，有学者分析了我国立法过程中的利益表达存在的问题，包括利益集团尚无明确的法律地位、表达渠道不够畅通、立法腐败尤其是政府俘获现象逐渐增多等；[24] 例如有人指出立法中的“行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”现象；[25] 有学者指出专家立法对人民立法的冲击，[26] 等等。对于问题的成因，有学者分析立法中的利益冲突是由于改革带来的社会分层、利益分化、利益多元；利益群体和利益集团“必然要向立法机关提出利益主张，要求立法保障，从而影响立法决策”[27]。关于解决问题的途径，有学者建议对利益集团立法，规范利益集团的法律地位、建立立法游说制度[28]；有学者建议加强立法中的协商沟通、立法认同，完善公众参与机制，优化配置立法的人力资源等等[29]。


三、  对立法过程研究前景的展望
笔者预测，在未来的立法过程研究中，海外学者依然会把立法过程当作中国政治发展的风向标，根据立法过程中的主体及其互动，来判断中国政治是否更加多元、开放，政治权威是更加集中还是更加分散。对于中国学者而言，笔者认为不妨多在民主立法的理论和实证研究中耕耘。
何谓民主立法？顾名思义，民主立法就是将民主的理念、原则、规则引入立法的领域。“民主立法作为一个系统工程, 是由有关民主的立法价值、立法实践、立法保障组成的有机系统。”[30] 民主有程序民主和实质民主之分。实体民主关注后果，侧重于从目标层面上判断和界定民主，并从政治过程的后果来判断政治体系的民主程度，而程序民主关注过程，侧重于从程序上确保民主的实现，认为民主需要在政治过程中得到体现。实体民主强调民主的目标、内容、主体与价值，程序民主强调民主的机制、规则和程序。没有程序民主的保障，实体民主就难以落实。民主立法的内涵包括了程序民主和实质民主。从程序民主的角度来看，民主立法意指多元主体参与立法过程。这种参与是多元的。立法的参与主体包括立法机关、政府部门、政党、媒体、利益集团、社会组织、专家、公民个体等。“民主过程的价值就是多重的集团共同参与政府决策。”[31] 这种参与是平等的。“民主意味着在形式上承认公民一律平等，承认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权利。”[32] 这种参与是公开的。“民主应该提倡公民与公民之间，公民与政府之间就对全社会最为有利的问题进行公开的讨论和协商，并以此作为决策的基础。”[33] 从实质民主的角度来看，立法民主体现一种民本思想，权利本位。 “立法保障权利的多寡、强弱，是衡量立法内容民主化程度的一个标尺。”[34]
“民主立法”的理念在官方意识形态中逐渐得到固化。第九届全国人大第四次会议的常委会工作报告提出“力争做到立法决策的民主化、科学化”。第十届全国人大第二次会议的常委会工作报告提出“坚持立法为民，以人为本”。第十届全国人大第四次会议的常委会工作报告提出“立法质量不断提高，立法民主化迈出新步伐”。第十届全国人大第五次会议的常委会工作报告提出“科学立法、民主立法继续推进，立法质量进一步提高”。第十一届全国人大第一次会议的常委会工作报告提出“坚持走群众路线、充分发扬民主、扩大公民对立法工作的有序参与，……广泛听取各方面尤其是基层群众的意见”。第十一届全国人大常委会的5年立法规划强调“要继续推进科学立法、民主立法……常委会审议的法律草案，除了不宜公开的以外，原则上都要向社会公布，这是不断扩大公民有序参与立法的又一项重要举措。要认真倾听群众呼声，如实反映群众意见”。党的十七大提出立法工作“要坚持科学立法、民主立法”。^[35] 党的十八大报告提出“拓展人民有序参与立法途径”。
作为群众路线在立法领域的体现，民主立法在实践中从建国伊始就有迹可循。1954 宪法的诞生过程就经历了1.5 亿多人的讨论。尽管如此，立法民主的制度化不是一蹴而就的。立法民主，从纵向来看，经历了从集权到放权的过程。1954年宪法设计了高度集中的立法体制，立法权仅由全国人大享有，国务院只有事实上而无名义上的立法权，地方无权立法（民族自治地方除外）。[36] 一年一度的全国人民代表大会显然不能完全胜任泱泱大国的全部立法事务。之后，立法权开始逐步地分置、下移。1955年全国人大授权其常委会制定单行法规。1979 年《地方组织法》 授予省级人大及其常委会享有地方性法规的制定权。1982年《宪法》不仅确认了地方立法权，也从宪制上确立了国务院的行政法规立法权。1982及1986年《地方组织法》的修改将地方性法规的制定权扩大到省级政府所在地的市和经国务院批准的较大的市（包括省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市）的人大及其常委会。此外，1981年起全国人大及其常委会开始授予经济特区立法权，1981年五届全国人大常委会授权广东省、福建省人大及其常委会制定所属经济特区的各项单行经济法规，1988年七届全国人大授权海南省人大及其常委会制定所属经济特区的法规，1992年七届全国人大常委会授权深圳市人大及其常委会和深圳市政府分别制定在深圳经济特区实施的法规和规章，1994年八届全国人大授权厦门市人大及其常委会和厦门市政府分别制定在厦门经济特区实施的法规和规章，1996年八届全国人大授权汕头市和珠海市人大及其常委会、政府分别制定在各自的经济特区实施的法规和规章，等等。[37] 2000年《立法法》系统地描述了这种中央与地方的立法分权体制，即全国人大及其常委会行使国家立法权；国务院即中央人民政府行使行政法规立法权；国务院各部、各委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构行使部门规章立法权；省、自治区、直辖市和较大的市的人大及其常委会行使地方性法规的立法权；省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府行使规章立法权；经济特区所在地的省、市的人大及其常委会的经济特区立法权；自治区、自治州、自治县的人大的自治条例和单行条例立法权；以及香港、澳门特别行政区的特区立法权。2014年《立法法》修改案草案拟将拟将过去49个较大的市才享有的地方立法权扩大至全部282个设区的市。这些设区的市可就城市管理方面的事项制定地方性法规。  
从横向看，立法民主的主体和形式呈多样化的趋势。关于立法的主体下文有详细的讨论，这一部分只回顾民主立法的手段方式的制度化过程。下述的民主立法平台，为不同主体的参与提供了制度框架。目前民主立法的主要形式包括：1，就立法工作公开征求公众立法意见，包括向社会公布法律法规草案以征求意见；向公众公开征集法规草案建议文本；向公众征集五年立法规划项目和年度立法计划项目建议等。在中央层面，1989 年4 月七届人大二次会议通过的《全国人民代表大会议事规则》规定草案的公布。《立法法》规定重要的法律案草案可以被公布以征求各机关、组织和公民提出的意见。从1979 年到2006 年12月全国人大常委会先后公布了12 部法律草案。截至2008 年6 月，我国先后共公布过2 部宪法草案和16 部法律草案进行公开征求意见。2008 年4 月15 日，十一届全国人大常委会第二次委员长会议决定，今后法律草案一般都向社会公布。[38] 在地方层面，北京市人大常委会从1993年起开始就地方性法规草案征求公众意见。广州市人大常委会决定从2004年所有的立法项目都会在提交常委会一审以后，在人大网上征集民意，以供常委会二审参考。香港特别行政区政府历次修改行政长官选举办法及立法会产生办法都会展开公众咨询。2，公民列席、旁听人大有关立法工作的会议。90 年代后期一些地方人大开始从制度上安排普通公民旁听人大及其常委会的会议。例如从1999年起，北京市人大开始实行公民旁听人大常委会会议。2002年1月广州市人大常委会正式实行公民旁听制度。2002年7月广东省人大常委会通过《公民旁听广东省人民代表大会常务委员会会议试行办法》，当年12月广东省人大常委会第一次在常委会会议上设立公民旁听席。此外，地方人大关于公民旁听的制度化尝试还包括2003年《上海市人大常委会办公厅关于公民旁听上海市人民代表大会常务委员会会议的规定》，1999年　《石家庄市公民旁听市人民代表大会常务委员会会议的规定》。2003年《山东省人民代表大会常务委员会会议公民旁听办法》，2004年《黑龙江省人民代表大会常务委员会会议公民旁听办法》等。3,立法听证与座谈。《立法法》对立法听证、立法座谈等公众参与立法的方式做了专条规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”（《立法法》34条）。2001年上海市人大常委会就《上海市中小学生伤害事故处理条例（修改建议稿）》首次举行立法听证会。2004年北京市人大法制委员会就《北京市实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法(征求意见稿)》举行了北京市的首次立法听证会。2005年全国人大法律委员会、财经委员会和全国人大常委会法制工作委员会联合举行全国人大的第一次立法听证会，就《个人所得税法（修正案草案）》“起征点”举行听证会。2007年济南市人大常委会就《济南市城镇职工基本养老保险条例(修订草案)》首次组织立法听证会。2012年广州市人大常委会就《广州市社会医疗保险条例（草案）》（下称《条例》）首次举行网上立法听证。立法听证也是各级政府法制办经常采取的咨询形式。2013年广州市政府法制办发布了《广州市行政立法听证会规则》4，委托社会立法。一些地方人大委托政府系统之外的社会主体（一般是中立的专业人士或组织）来起草地方性法规。例如2004年青岛市人大常委会委托山东德衡律师事务所和山东文康律师事务所分别起草《青岛市物业管理条例(修订草案)》和《青岛市城市房地产开发经营条例(草案)》。2013年广东省人大委托中山大学等高校起草《广东省信访条例（草案）》。上述各种方式都是由立法机关主动邀请公共参与立法过程。此外，公民还可以主动地表达自己对立法的意见。例如2010年《广州市规章制定公众参与办法》规定“公众可以通过信函、传真、电子邮件等书面方式向市政府法制机构提出规章制定、修改或者废止的意见，意见应当包括规章的名称，制定、修改或者废止的理由，可行性和必要性，需要解决的主要问题和措施等内容。”2013年《甘肃省公众参与制定地方性法规办法》规定公众参与地方性法规制定活动的方式除了应邀参加座谈会、论证会、听证会外，还包括向地方性法规制定机关提出立法项目建议或者法规草案建议文本、受地方性法规制定机关或者起草单位委托，提出法规草案建议文本、通过信函、传真、电子邮件、电话等，提出具体意见和建议等。
尽管在意识形态、纵向分权、横向形式等方面民主立法有了上述的诸多进展，但是前文所提到的立法过程中的利益冲突、利益协调、利益表达问题依然存在。如何通过民主立法化解这些矛盾以达到善治，立法研究应该为此做出贡献。



(责任编辑：郑源山)