一、问题的提出

19世纪末20世纪初，目的解释方法“作为一项成熟而且有用的解释理论逐步赢得了地位”，^[1]并被世界各国所关注。目的解释为克服法律适用的机械性，缓解法律文本与立法价值的紧张关系发挥着重要作用由于涉及强大的国家权力，公法内的法律文本的变动是十分谨慎的，而当法律文本与社会发展并不相符的时候，通过解释进行发展就成为重要的环节。^[2]而伴随着年轻的中国行政审判的艰难发展，时至今日，目的解释已作为一种重要的解释方法而日益受到学者的关注和法官的青睐。

从宽泛的意义上说，目的解释就是根据法律规范的目的来阐释法律含义的一种法律解释方法。^[3]目的解释方法使解释者能有机会发掘和阐释隐含在法律规则背后的法律意义，法律因目的解释而被赋予生命力，其对于整个法律解释方法和法治变得尤为重要。但任何法律解释方法的运用都不可能毫无约束，如有学者说，按自然法学的要求，目的应当具有某种正当性，所以在应用目的解释方法时，目的总是与法律价值联系密切，被法官等选定的用于解释法律目的应该是那种符合正义的目的。^[4]目的解释具有不为解释者所操纵的内在规律性。

随着目的解释在同法应用中重要性的日益彰显，目的解释的研究也在持续进行并有升温之势。尽管不乏有学者对目的解释方法做过一定研究，但大都是在其普世价值意义下进行讨论，很少指向具体的部门法领域。因为与传统法律（民法）解释学的对象不同，行政法规范不同于民法规范的生长土壤决定了其规范形态与规范内容上的特征，而这种特征又必然影响到法官在解释行政法规范时的思维与具体方法之运用，^[5]行政法领域内的目的解释有其自身特性。而在目的解释理论研究的实践依归方面，不少研究也尚存欠缺，对司法实务层面的困惑不能作出很好回应，目的解释在行政法学领域内运用的迷雾仍未能完全拨开，如：在具体的行政裁判过程中，目的解释在诸种法律解释方法中究竟应处于一种什么样的地位？法律文本予以明示的整体性目的与其他立法目的之间的关系如何处理？解释者在进行目的解释时要遵循什么规则？有鉴于此，本文将目的解释的研究置于行政裁判的特殊场域之中，从行政法规范本身出发，对30年来行政法律文本第一条所呈现出的目的化特征进行实证考察，剖析其对目的解释及其地位重构的影响，并在目的化语境下对几种立法目的之间的关系及其在行政裁判中的应用进行梳理和阐述。

二、行政法律文本第一条目的化之考察

（一）样本：分析对象的确定

目的解释方法的研究离不开法律规范本身，而每一个法律都有其立法目的。立法目的是立法者根据对法律性质的认识和客观的现实需要，在制定法律时主观上期望该部法律在将来实施中所起的作用。而在行政法律体系中，立法目的一般通过其第一条予以明确规定。本文以近30年来的行政法律文本为分析对象，^[6]试图对法律文本第一条中立法目的之设置情况进行分析，探寻其发展变化的表征和规律，以求可供研究的资源。

（二）数据：行政法律文本第一条呈现的目的化表征

1.宏观考察：目的特征化趋向明显。行政法的政治法本质决定了必然对其赋予繁重的任务与功能，而这又与国家特定的政治、经济和社会发展阶段息息相关。行政法律的制定者越来越重视立法功能和目的之表达，并经由行政法律文本第一条予以体现。行政法律文本第一条似乎成了表达整部法律立法目的的专属条款。而纵观行政法律立法漫长的发展历程，通过前后15年的对比，在所有法律文本类型中，包含立法目的的文本第一条所占比例均呈上升趋势。这种特征在部门规章和地方性法规的文本中表现尤为明显。

2.中观考察：立法目的向多元化发展。随着政府职能的强化和社会关系的日趋复杂，现代社会国家立法内容也呈现出复杂性、专业性和技术性，^[7]社会秩序、公民自由权利、公共利益以及经济的可持续发展等立法价值目标纳入立法者视野。在我国改革开放初期，为保障经济发展环境，行政法的主要任务是赋予政府管理权力，这一时期立法的圓的多表现为保障行政机关依法管理国家和社会事务的单一形式，呈现出典型的行政化色彩。而随着我国市场经济和民主政治的发展，行政法承担的任务呈现多元化趋势，立法目的也由单一性向多元化方向转变。

笔者通过对30年来行政法律文本第一条包含立法目的数量分布情况进行统计，行政法律文本中包含一个立法目的的仅占5%。绝大部分都包含两个或两个以上的立法目的，其中包含两个立法目的的占30%，而包含三个及以上立法目的的法律文本比重最大，比例高达65%。并且据笔者考察，从行政立法所追求的价值目标类型来看，行政立法已基本形成了“保障和监督行政机关依法行使职权，维护经济和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益”之立法目的固定表述模式。

3.微观考察：目的之阐述更具明确化。在行政法律制度发展初期，由于立法技术方面的原因，有的行政法律文本对立法目的规定过于概括和抽象，忽略立法目的条款的作用，以致于法官在具体裁判时只能依靠个人司法技能和经验对立法目的进行推测和论证。例如1985年制定的《进出口关税条例》第一条将其立法目的阐述为：“为了贯彻对外开放政策，促进对外经济贸易和国民经济的发展，根据海关法的有关规定，制定本条例。”该条文虽也明示了立法目的，但仅仅是宏观政策的阐述，在审判实务中缺乏可操作性。而随着法律解释方法理论和实践的发展，这一局面大为改观，行政法律文本对立法目的的阐述更加明晰和有针对性，指向具体的规范领域、对象以及法律事项。

三、行政立法目的化影响下目的解释的地位

（一）目的化之于目的解释的意义解构

1.理论之维：促进目的解释方法研究的发展。由于目的解释具有填补立法空白和法律漏洞的独特优势，对目的解释的研究日益受到法律共同体的重视。而研究法律解释，其前提性的思考是对其解释对象也即法律规范的分析。^[8]目的解释是以探求文本立法目的而对法律问题进行解说为追求，因此，立法目的是目的解释方法研究的立足点和基础。而在行政法律文本第一条中予以明确表达的立法目的自然应成为研究的重要对象，学者对此也不乏关注。目的化的行政立法进程无形之中丰富和推动了目的解释方法的研究，而且随着目的化特征的进一步强化，理论层面的回应将更加全面和深入，甚至对目的解释方法研究带来结构性影响。

2.观念之维：强化法官目的解释观。法官的法律解释能力影响和制约着整个司法发展的水平，我国实务界也一直在通过解释示范和司法政策努力强化法官适用法律解释的思维和意识。伴随着行政立法技术的成熟和目的解释理论研究的不断深入和发展，立法者在法律文本中愈加注重法之目的的阐述，并在行政法律文本第一条中予以体现。立法牵制司法，同时也对法律实践起到导向作用，立法目的在制度层面的凸显无形之中促使法官对目的解释的关注，法官更加意识到目的解释在行政审判实践中的重要意义，目的解释方法作为一种重要的解释方法也越来越受到法官群体的亲睐，法官也更多地将目的解释方法运用于司法案件的裁判。

3.实践之维：有助消解目的解释的司法困惑。行政法律文本中立法目的的缺失，会使法官在进行目的解释时无所适从，而不得不转向立法者意图的探寻，解释者就需要在立法史等解释材料中考古，以便发现历史上的立法者的具体意图，甚至要通过想象性重构将自己置于历史上的立法者的位置来想象。如此一来，结论必定聚讼纷纭，^[9]带来曲解或误解法律文本的危险。而包含立法目的的行政法律文本第一条给法官提供了可供操作的文本，在此种具有明确价值指向的文本指引下的目的解释更显其解释的规范性、准确性和科学性，避免法官将主观倾向或个人意图任意渗透进解释过程。可以说，目的化不能完全说是行政立法的一种封闭式的自我变化与满足，其中似乎也蕴涵着立法者有意让法律的执行者挖掘立法目的及其原意来履行定纷止争之职。

为考察行政立法目的化对司法带来的影响，笔者专门收集了实务界的观点，法官普遍对这一规律作出了积极回应。大部分法官认为行政法律文本第一条目的化有利于法官更好地适用法律、促进目的解释方法的运用及限制法官自由裁量权，这印证了目的化对司法裁判产生的正面影响。

（二）目的解释在解释体系中的位次及其终极标准性

1.目的解释的位次考量。根据拉伦茨对法律解释的分类，法律解释方法分为字义解释、体系解释、历史解释、目的解释、合宪性解释等五类。^[10]梁慧星先生在《裁判的方法》一书中将法律解释分为文义解释、体系解释、立法解释等十种。综观学者们的分类，法律解释方法大致包含文义解释、目的解释、体系解释、历史解释、社会学解释等。而对于诸种解释方法的顺序，部分学者认为，文义解释应优先适用。^[11]陈兴良认为刑法解释方法的位序应是文义解释、逻辑解释、体系解释、历史解释、比较解释和目的解释。^[12]拉伦茨认为，语义学解释排第一位，其次是体系解释，再次是立法者意图或者目的解释，最后是客观目的解释。^[13]而一部分学者认为目的解释应置于诸种解释方法之上，丹宁勋爵更是将目的解释提高到了无与伦比的地位，他说：“即使在解释我们的立法时，我们应当将传统的解释方法放在一边，而采取更加自由的态度。我们应当采取更能促进法律条文背后的立法目的实现的解释方法。”^[14]不过，也有学者认为，解释方法之间没有固定的绝对的位序关系，但取决于法律解释方法背后的法律价值位序的认定。^[15]

笔者赞成解释方法并无确定的位序之观点，但目的解释方法作为一种独立的方法，置于中国行政法的制度背景下，具有其特殊的重要性，这出我国行政立法的特点所决定。我国没有一部统一的行政法典，行政法律制度呈现出类型杂、层级多和制度分散的特点，因此在相当多的行政法律文本中，一个重要的立法技术就是对其立法目的作出明文规定，并确定若干法律原则，几乎每部行政法律都被打上“立法目的”的烙印，法官可以直接援引这些立法目的和法律原则进行解释活动。并且，行政法规范具有不同于刑法规范、民商法规范的特性，其调整的对象是行政机关和行政相对人之间的特殊法律关系，行政法规范直接被特定国家的意志与目的所决定，带有很强的政治权力的投影与公共利益的表达。^[16]而立法目的最能反映法律制度的立法追求和原则适用性。而在行政法律文本第一条的立法目的愈加明细时，当具体规则条文出现含义模糊时，在规范主义解释思维下，法官更是将直接以制定法本身的规范目的为根本的前提理解，对案件所要适用的法律规范进行解释。^[17]行政裁判目的解释可以说完全是一种符合中国特色的解释方法。

2.目的解释之终极性标准意义。拉德布鲁赫说：“解释其实是解释结果的结果”。在法律解释中，恰当的结果也必须接受特定方法的检验，这是解释方法的功能之所在。而目的是内在的生活和被掩盖的灵魂，但它却是一切权利的源泉。^[18]任何法律制度的制定都有其目的，法律解释也必须以此为目的。要实现规范目的，每一种解释都应该采取目标取向，法律条文的解释总是要顾及实用性的伦理任务，不可能在解释时忘却其任务，法学者在衡量可能的结果与解释的观点时，也不能忽略其解释的目的，所以法律解释在应用时总是目的论的。^[19]目的解释在解释方法上具有终极标准性意义，即依据其他解释方法所得出的结果均要接受目的解释的检验，偏离立法目的或有悖法律目的的法律解释应予舍弃，文义、历史及体系等解释方法仅是确认法律目的的手段。

四、目的化语境中行政裁判目的解释的规则

法律解释方法致力于弥补法律文本与社会现实之间的空隙，目的解释研究的真正魅力仍需在司法实践中散发出来。在行政法律文本第一条目的化情境下，目的解释方法在司法实务中所发挥的作用将更加凸显。但对什么是制定法或宪法的目的不存在共识。也许有了多种目的，不同的解释者对这些目的的各自份量会有不同的考虑。^[20]这就需要对其进行一定程度的梳理，并在行政裁判的特殊场域中探寻适用个案的普遍性规则，使目的解释的司法应用变得更加明晰和确信。

（一）显性目的与隐性目的的划分与共生

目的解释中的立法目的具有多样性特征，对其划分也存在多种学说。根据立法目的的性质，有主观目的和客观目的之说，也有个别法律规范之目的和整体法秩序之目的区分，这些区分代表着不同的解释观，对解释者的解释行为会产生导向作用。面对纷繁复杂的立法目的，解释者往往手足无措，尽管对之进行学理上的划分并非难事，但作为解释者的法官在实际操作时未必能信心十足地做出选择，而尤其对于我国行政审判总体水平不高的司法现实，这种困惑和尴尬更为突出。在行政法律文本第一条目的特征日益显著的情境下，对立法目的做一个简单划分或许更契合中国国情，即根据目的的表现形式，将立法目的区分为显性目的与隐性目的。显性目的即通过法律文本的文字和语言予以明确表示的立法目的，如我国行政法律文本第一条所规定的立法目的，而隐性目的则指隐藏在法律文本背后的立法目的，包括立法者意图、客观目的。

目的解释让不少法学家质疑的一个重要原因就在于目的的不可确定性带来的法律解释的滥用，而显性目的最大限度地排除了这种滥用的可能，因为解释者不可能视其不存在而去探求其推知的或自认为的立法目的。显性目的是立法者通过语言将其要达到的意图予以明示的直接表达，是立法意图的真实记载，推知立法者意图的最直接来源便是显性目的，没有什么能比这提供更可靠、更直接的信息。正如有美国学者认为：“就说明制定法的目的而言，没有什么能比立法者用来表达其意愿的词语更有说明力了。制定法词语本身常常就足以确立立法目的。”^[21]

目的解释方法虽逐渐受到实务界的重视，但在中国这样一个急剧转型的时代，我国行政裁判法官法律素养和司法技能普遍不高，而行政法律制度的稳定性尚存欠缺，显性目的更具有适合当下需要的优越性，其文本性、确定性给解释者带来限制，制约司法权滥用和“法官造法”，对法律的稳定和规范适用也是一种维护。但须注意的是，对显性目的的优先考虑并不当然地排斥隐性目的，当运用显性目的进行解释仍无法理解解释对象的意义时，应利用对立法者意图或制定法本身所蕴含的合理目的的推测来加以补充。

（二）整体目的与条文目的之互动与融合

行政法律制度是按照立法的精神和原则，针对某一特定的事项而制定的行为规范。就法律整体而论，每部法律皆有其立法的出发点和所要达到的规范目的，这就是法律文本的整体目的，整体目的一般通过法律文本第一条予以体现。而除了整体目的外，法律文本的每一章、每一节、每一个具体条文又蕴含着某种特定意向的立法表达，笔者将之统称为条文目的。而在特定的案件中，法官是依整体目的还是条文目的进行解释和裁断？

整体目的是立法者通过语言将其要达到的立法目的予以明示的直接表达，在整个法律文本中起统领作用。拉伦茨将目的解释定义为“依可得认识的规整目的及根本思想而为之解释。”^[22]整体目的的原则性给我们提供了一种解释的维度和指导意义，条文目的受制于整体目的，运用条文目的进行解释需在整体目的这个大前提下，不能逾越整部法律的立法宗旨。各个具体条款的意义都应该与整体目的保持一致，亦需通过整体目的的规定来反向解释具体的条文之含义。

但诠释学循环理论认为，整体只有通过理解它的部分才能得到理解，而对部分的理解又只能通过对整体的理解。^[23]因此，整体目的的形成来自于条文目的的特定意旨，条文目的也是目的解释的“目的本源”。整体目的并不能解决目的解释面临的所有问题，因为尽管法律文本对立法目的的明确规定对解释者有一定帮助，但多数表述用词含糊、空泛，而具体条文有其特定的价值和目的取向，如程序性条款设置的目的在于对行政权力的规制。在遵循整体目的的意旨下，还需结合具体条文的词句、概念、特性及相关原则性规定，探求具体条文的内在价值和意义，以最终确定需要适用的立法目的。如《公安机关办理行政案件程序规定》的整体目的为其第一条规定：“规范公安机关办理行政案件程序，保障公安机关在办理行政案件中正确履行职责，保护公民、法人和其他组织的合法权益。”其第七章调查取证的第三十三条“公安机关对行政案件进行调查时，应当全面、及时、合法地收集、调取证据材料，并予审查、核实”的规定又蕴含了具体条文的特定目的，因此，在涉及第七章具体法律问题适用时，须在考虑整体目的之前提下，针对该章条文目的的具体指向进行衡量。

（三）整体目的与整体目的之间的适用冲突及其解决

1.整体目的冲突之存在。如前所述，在立法实践中，行政法律文本呈现出立法目的多元化特征，这使得某一立法目的往往包含多个目的表达，有时甚至多达三个或四个。尽管一部法律有其整体的法秩序目的，但多个目的之间具体指向不尽相同，有时还可能相互矛盾和冲突，按照不同立法目的进行解释所带来的结果会截然不同。尽管多个立法目的在第一条中存在先后之顺序，但很难通过其顺序来确定其重要性，立法、司法和实务界也不存在有关其排列位次之说，这给解释者带来相当困难。

2.最终适用的立法目的之确定。在运用不同立法目的进行解释产生冲突时，就面临一个立法目的选择性问题，需要解释者根据整个法律的立法旨趣，对各个立法目的的价值追求、相互关系以及他们与具体法律问题之关联性进行考量，确定其解释观点最终所依据的立法目的，赋予解释对象以具体化和准确性的含义，对解释结论予以固定化。当然，目的解释也并非单纯地以某个立法目的为最后依归，它们之间有时具有某种内在价值的联系性，选择适用并非意味着它们之间的绝对对立。而整体目的适用冲突及其司法选择需要遵循一定的程式化过程。

中国正在迎来一个“解释者的时代”，^[24]而目的解释必定在未来的行政审判事业中担当更加重要的角色。作为行政法律规范，立法者在制定之时必有其动机存在，人们在解释这些规范时，就不可能完全脱离其立法目的。诚如我国台湾学者王泽鉴所言，任何法律均有其立法目的，解释法律应以贯彻、实践此立法目的为其基本任务。^[25]在我国社会急剧转型及行政立法目的化情势下，我们应当赋予目的解释以相当显要之地位，肯认其终极标准性意义。亦要在行政裁判中对法律文本所明示的立法目的予以更多关注，探究并践行目的解释的司法适用规则，以发挥其弥补法律漏洞和规范自由裁量权的双重功效，使目的解释方法成为推动法治中国建设进程的重要力量之一。