诉讼和非诉讼纠纷解决方式衔接问题研究
发布时间：2016-04-11 来源: 中国法院网成都法院 点击:
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多元化纠纷解决机制，是由各种多种性质、程序不同的纠纷解决方式以各自特定的功能和运作方式，独立运作又相互协同互补的有机体系，主要包括诉讼和非诉讼法方式。最高人民法院于2009年颁发的了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（以下简称《若干意见》），将仲裁、行政调处、人民调解、商事调解、行业调解纳入非诉纠纷解决方式，实际上也是对多元化纠纷解决机制进行了界定。近年来从中央到地方一直在不遗余力地推行“大调解”、诉调对接、多元化纠纷解决机制 ，各级各地法院均根据自身特点作出不少努力，但就总体而言，效果并不理想 。从《若干意见》中可见，调解是非诉讼纠纷解决方式的主要方式，本文以诉讼与非诉讼的衔接为主要研究对象。
一、健全诉非衔接的必要性
现今，多元化纠纷解决机制在司法改革中发挥着越来越重要的作用，而诉非衔接是多元化纠纷解决机制中的重要环节，对整个多元化纠纷解决机制的运行起到枢纽作用。
（一）应对司法资源有限性
立案登记制实施一个多月以来，根据最高院的统计，全国各级法院共登记立案113.27万件，同比去年的87.4万件增长29%。以成都主城区W基层法院为例，立案登记制实施以来的一个月收案1561件，同比去年的1001件增长56.1%。与此同时，与立案登记制改革被并列誉为“司法改革成败的关键”的法官员额制改革，也随着司法改革的深入推进而日渐清晰。一方面是法院收案数的急剧增长，另一方面是具有审判资格的法官减少，“案多人少”的矛盾凸显出来。健全和完善多元化纠纷解决机制，引入并畅通非诉讼程序解决纠纷的途径，可以有效减轻法院诉讼压力。2015年初最高人民法院颁布《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》，文件中将健全多元化纠纷解决机制作为立案登记制度配套措施 推广、深化。
（二）弥补诉讼方式的局限性
社会矛盾纠纷不仅在数量上急剧上升，也呈现出一些新的特点：类型多样化、新颖化，对立尖锐化、发散化，涉群体性案件增多。诉讼虽然是纠纷解决最公正的方式，但有时却不是最好的方式，也不应成为当事人的优先选择。比如，诉讼只能从法律层面作出评断，并不能完全实现“案结事了”，某些情况下判决甚至导致矛盾激化，造成涉诉信访等负面后果；一些纠纷的处理中，裁判显得过于刚性、非此即彼，不能达到良好的社会效果，特别是在婚姻家庭纠纷中，一纸文书往往不能实质性解决问题；诉讼程序必须遵循有严格的法律规定，在解决经济活动中不具有快速、便捷的特点，而非诉讼方式化解纠纷恰好能弥补诉讼的局限性。一个社会传统的道德诚信、风俗习惯也是重要的社会规范，而调解正是运用这些社会规范的最佳途径。调解有非对抗性和平等协商的特点，有利于消除当事人的对立情绪；调解程序不拘泥于程式化要求，可以减少纠纷解决需要的时间和成本；在法律规定不明确或是有政策性规定的情况下，调解可以根据当地的习惯、人情等社会规范，合情、合理地解决纠纷，缓解社会关系的对抗性。
二、诉非衔接的现状
随着多元化纠纷机制的不断推进，非诉讼解纷方式并不如预期设想一样如火如荼地开展，法院在纠纷化解中也面临着尴尬境地：委托不出去——无法将纠纷顺利委托给相关行政机关、调解组织，邀请不进来——特邀调解员较少参与法院的诉前、诉中调解，邀请其他调解员参与调解的案子更是稀少。同样以成都W法院为例，2015年1-5月，委托调解18件，邀请调解12件，指导其他组织调解案件9件，相比于同期司法调解案件1663件，调解成功1272件而言，委托调解、邀请调解以及指导调解的数量仅不到3%。在多元化纠纷解决机制的设计中，诉讼本应作为“最后一道防线”，实践中却冲在第一线。
（一）诉非衔接的主要模式
诉非衔接主要包括司法调解与诉讼、司法调解与非诉调解、诉讼与非诉调解的衔接三种情况。
1、司法调解与诉讼的衔接
依照“全程、全员、全域”的方针，法院在诉讼的任何阶段，包括立案、审判、执行的各个阶段，都可以展开调解，诉讼中，当事人可以自主选择调解，若无法达成调解协议，可以立即恢复案件审理程序。另外，立法中也有对诉讼案件“应当”调解的情况作出规定。当然并不是所有“应当现行调解”的案件都径行调解，而只有那些法律关系明确和事实清楚，并且在征得当事人同意的条件下，才能径行调解。 除简单案件外，实践中涉群体案件、集团诉讼案件、当事人情绪严重对立、矛盾容易激化的的案件 、法律没有明确规定或适用法律有困难的案、具有较强政策性的案件也都可以在当事人同意的前提下进行调解 ，并且能最大限度达到社会效果和法律效果相统一的良好结局。
从实践中来看，司法调解的开展也较为乏力。一部分当事人认为到了法院，就必须黑白分明、责任清晰、有个说法，调解书只是“和稀泥”的产物，对调解有抗拒的心理。诉前调解时，根据现行的工作流程，起诉人愿意接受调解的，在递交诉讼材料时签署《先行调解确认书》，立案法官将诉讼材料转交调解法官，调解法官收到诉讼材料后，组织双方当事人进行调解。据调查统计，成都W法院2014年，当事人选择诉前调解的1301件传统民事纠纷中，经电话联系，约611件案件的被告因多种原因无法参加调解。进入案件审理阶段，当事人对调解的认可度较诉前调解过程高，但诉讼中的调解法官与案件审理法官通常为同一人，法官工作任务繁重，而调解需要耗费大量时间与口舌，甚至并不能达到预期效果，此时判决似乎更为简便，因此在案件审理阶段法官并不会用过多的精力和时间开展的调解工作。在成都W法院的月度数据统计中，以实施立案登记制后的一个月来看，虽然收案数量增加，但诉讼中调解结案的案件数量却有所降低。在一些网络论坛中也可观察到，有法官表示在案件数量增多后，受案件审结期限的约束，更倾向于通过判决结案。
司法调解与诉讼的衔接虽然在制度设计上没有障碍，但实践中各种客观因素的影响，衔接并不顺畅。
2、司法调解与非诉调解的衔接
司法调解与非诉调解不仅独立运作，也相互协同。衔接方式主要有委托和邀请。委托调解是法院接受当事人递交的诉讼材料或受理案件后，将案件委托给其他人民调解组织、相关行政机关或者具有相关法律知识和工作经验的个人进行调解。过去认为，委托调解的功用仅在于把相对简单的相对简单的纠纷交付给设在社区、村委会的人民调解组织，但随着社会的发展，委托调解可以发挥更大的作用。一些法律没有规定，或者适用法律不能有社会效果良好的行政案件可以由行政机关进行调解；具有较强专业性、行业性的案件，如医疗纠纷、证券市场纠纷，可以由相关行业组织进行调解。邀请调解则是司法调解的时候邀请相关行业的专业技术人才、权威人士加入到司法调解中。通常，这样的角色由人民陪审员来担当。这样的安排符合实践需求。人民陪审员的选任、工作开展已经非常完善。人民陪审员的选任考虑了行业、职业身份、年龄等诸多因素，法律素养较高，多数人民陪审员参与案件审理工作主观意愿较强，愿意被邀请到司法调解中来。
委托调解与邀请调解在最高院关于民事调解的司法解释规定 中提出，但是后续却一直没有具体的操作流程的规定出台。各地法院操作方式差异比较大。如何委托出去，案件流转的文书模式，委托调解的时间都是模糊的地方，制约了法院在委托、邀请调解工作中的作用发挥。同时，人民调解组织、行政机关并没有法定职责参与司法调解，也没有设置专门的岗位或配备人员，法院的委托、邀请有着“无人接招”的尴尬。司法调解一枝独秀的状况持续了很长时间。 据了解，年收案逾万件的基层法院每年委托调解、邀请调解案件数量仅为个位数。
3、诉讼与非诉调解的衔接
司法确认是非诉调解与诉讼之间的衔接方式。非诉调解所达成的调解协议不具有强制执行力，当事人可以向人民法院申请司法确认。司法确认被认为是以司法公权力提高非诉调解成果效力的重要方式。2009年最高院发布的《诉讼与非诉讼衔接机制意见》中明确了调解协议具有民事合同的性质，当事人可以申请司法确认 。调解协议经过司法确认后，如果当事人一方不履行协议，另一方可以到法院申请强制执行。虽然将调解协议的性质定为合同到底是提高还是降低人民调解、行政调解的地位，学术界一直都有争议，但不能否认的是，司法确认赋予调解协议的强制执行力，有效地保存了非诉调解的成果。遗憾的是，实践中司法确认的案子较少。经查阅统计表，有些基层法院2012-2014年都没有司法确认案件，成都W法院2015年上半年司法确认的案件共4件。司法确认工作没有大力开展，无法提升非诉调解协议的效力，加上当事人缺乏诚信意识，随意反悔现象严重，非诉调解工作的开展受到掣肘。
对非诉调解，法律只是规定当事人“应当履行调解协议”，但不能直接申请法院强制执行。产生强制执行力的是司法确认书，是法律的生效文书。但同时法律也规定，一方当事人反悔不履行或不完全履行协议的，另一方可以向法院起诉，实际上是默示了当事人对调解协议在履行完毕前可以反悔，降低了调解协议的法律效力。调解协议司法确认工作开展缓慢，探究主要原因是：1、司法确认申请要求双方当事人共同提出。2、调解协议所涉及纠纷相对简单、金额不大，协议达成后，当事人多能当场或在短时间内履行完毕，无需司法确认。3、法院对于做司法确认持消极态度。一方面在于多数法院并没有完善司法确认具体操作流程，有些法院由立案庭负责司法确认工作，有些法院则是根据案由由审判业务庭法官负责，还有些法院则是由单独成立的诉调衔接办公室处理。另一方面法官在进行司法确认和民事调解中有相同的工作量，并且存在同样的风险，但司法确认并未纳入业绩考评体系，而民事调解还可以作为调解案件计算在内，提升调撤率，导致实质上的司法确认披上民事调解的外衣。
（二）诉讼与非诉衔接的发展
多元化纠纷解决机制背景下，司法调解、诉讼、非诉调解的衔接并非一对一的关系，有时三者也有机联系在一起共同发挥作用。例如，成都市武侯区人民法院的联动调解机制。武侯法院与交警分局、司法局、保险调解委员会就下去内道路交通事故损害赔偿纠纷实行联调联动。交警分局提供办公场所，交警分局、交通事故调解委员会、保险行业调解委员会人民调解员联合办公，法院派法官官及工作人员联合在此设立交通事故巡回法庭。在事故处理阶段，交警分局为主导；在调解处理阶段，以交通事故调解委员会、保险行业调解委员会为主导，必要时巡回法庭法官参与。调解后达成协议的，经当事人申请，巡回法庭及时确认人民调解协议效力；如需出具调解书的，则巡回法庭依法快审快结，及时为当事人出具调解书。当事人亦可在巡回法庭申请诉前保全、诉讼保全及先于执行，符合条件的，巡回法庭及时作出裁定并依法采取措施。调解不成的，当事人可以向人民法院提起民事诉讼。2015年前5个月，联动调解共处理纠纷120件，其中76件调解成功。这样的形式，巧妙融合了人民调解、行政调解、司法调解、案件审理，并避免当事人四处奔波，减少了讼累。该院尝试将此模式应用于其他类型纠纷。
三、诉讼与非诉调解衔接存在的问题
究其原因，在诉讼与非诉讼之间未能形成顺畅、高效的衔接。缺少衔接，使非诉讼解纷的公信力、强制力缺少保障，同时也不能使司法资源使用更加合理化。因此，理清现有的纠纷化解路径，整合可利用的纠纷化解资源，建立和完善科学合理、良性互动、流程顺畅的衔接模式，是健全多元化纠纷解决机制的关键。
（一）司法调解与诉讼过度“融合”
西方国家，调解与诉讼相对分离，调解工作开展多是由法院附设机构进行，法官仅主持案件审判。在我国司法调解贯穿于整个诉讼过程，除诉前调解的法官不同外，立案后调解与案件审理是由同一名法官来主持。在案件数量一定的前提下，法官也非常重视调解工作，这是由当前法院对法官的业绩考评体系决定的。调解、撤诉结案不存在上诉率、错案率，调解书的撰写也更简略，相比判决当然容易多了。出发点的偏移造成结果的偏差。这样虽然司法调解案件数量可能增加，但司法调解案件的强制执行率却没有下降，一个当事人自愿达成的调解协议却不履行或不完全履行，说明矛盾并没有消解。调解本应是一项由当事人主导，发挥创造性，提出方案来解决问题的过程，但在审理案件法官的主持下，势必变成法官为主导，法官经过阅卷、庭审，容易以经验出发对案件走向进行评判，从而劝服当事人妥协。调解协议的达成并非建立在当事人坚定不变的内心意愿上，而可能是在“背对背”调解中被预知的“审理结果”暂时蒙蔽而作出。日后的反悔不履行也情理之中。
（二）缺乏强制调解
调解建立在双方当事人自愿的基础上，当事人多缺乏对调解的认知，不愿意选择调解。调解是中国的传统，但现在却日渐式微，一些人认为，法治社会则是以诉讼为主，调解前置是倒退，会让当事人的诉权得不到保障。众多西方国家在司法改革进程中都注重多元化纠纷解决机制的发展。英国法院通过案件管理制度和诉讼费制度促使当事人选择调解方式解决纠纷，德国规定部分纠纷必须经过调解才能进入诉讼程序，而美国则通过立法确定了多元化纠纷解决的制度。在我国，作为曾经自我标榜的“东方一枝花”的传统、古老的纠纷解决方式——调解，已落后于很多国家。由于整个社会文化缺少调解氛围，诉讼不是被作为纠纷解决的最终途径，而是被当事人当做单一选择，必然导致司法资源的紧张。在行政调解、人民调解中，当事人认为调解组织缺乏相应的强制措施，而不屑于调解；虽然调解已经被法律置于一个相对重要的位置，但由于整个社会还未还缺乏相应的氛围，连法院在开展调解工作中都存在困难，更不用说没有公权力保障、缺乏强制措施 的非诉调解组织。
（三）非诉调解组织的设置与运作存在障碍
在我国非诉调解组织与法院完全隔离。社区村、村委会的人民调解组织归属于司法局下设的人民调解委员会，地方政府挂牌设立相应的纠纷调解部门，还有多部门联合成立的行业性、专业性调解组织，如医患纠纷调解委员会、消费者协会人民调解委员会等 ，这些机构虽然在制度设置上与法院可能有工作联系，但至少在物理距离上是完全分离的。物理距离自然会投影在群众的心理距离上。经过多年的舆论宣传，法治的思想和观念开始在人民群众中逐步发酵，越来越多的人开始认识到法院是解决争端的最终途径，这样的观念养成虽说是法治建设的一大成果，但辩证来看，这也是多元化纠纷机制推广和深化的障碍。而法院与非诉调解组织的物理距离更是将这种障碍固化。此外，对于多数行政机关、人民调解组织来说，缺乏基本的物质保障，门口有挂牌，文件中有岗位、有职责，但没有专职工作人员，薪酬奖惩机制更无从谈起，工作具体流程规范上也缺少细节安排，自身的工作开展并不顺利，更谈不上与法院的衔接。同时，各个调解组织之间没有衔接的部门和渠道，没有利益上的关联，缺少充分的沟通交流渠道，协调工作相对困难。对当事人来说，案件从法院分流后，需要找寻新的组织来化解纠纷，特别是行政调解机构，没有具体地址和联系人员，增加了当事人讼累。
（四）调解人员素质参差不齐
人民调解员没有科学有效的准入、培训、考评、惩戒机制，调解员队伍建设较为滞后，影响了调解质量和效率。专业化的调解组织多是由行业内熟知专业知识的专家和律师、组成，人员素质较高。但社区、村委会的人民调解员的整体素质不高，他们大多缺乏足够的法律知识。曾有当事人持调解协议，要求法院对其进行司法确认。两父子因划分动拆迁安置房发生争执，在人民调解员的调解下，父子达成协议：断绝父子关系，安置房由父亲所有，儿子不再赡养父亲。并不是要求人民调解必须要严格依照法律规定，人民调解的优势之一就在于其能够在一定程度上超越法律，充分发挥人民群众智慧，创造出能适合基层群众日常活动的解决方案。可以想象这样的不能在法律层面予以认可的调解协议还有很多。人民调解员应该引导当事人自觉履行协议，而非要求所有当事人将协议进行确认。当然人民调解最大的优势在于其灵活性、“接地气”，如果要求人民调解员具备同样的法律知识，或许会削减人民调解优势所在。同时，这也更加凸显出法院对人民调解发挥指导作用的重要性。 调解员的薪酬、考评制度始终没有系统地建立起来，也制约了调解制度的发展。
四、完善诉讼与非诉调解的衔接模式的建议
（一）强制调解前置
民事诉讼制度中一直将自愿调解作为原则，此处强制调解前置，是指由立法将一些适宜调解的案件规定为必须经过调解后才能进入诉讼程序。
1、避免调解的随意性
美国一些州法院存在强制性调解的规定，德国更是建立了完善的诉前强制调解制度，规定部分争议的起诉只有在特定的调解机构进行调解后才能被法院受理。由于现在的调解完全强调自愿，对当事人，特别是被告，没有约束力，当事人拒绝到场，导致调解工作无法开展。单就诉前调解而言，最后调解率在当事人到场的情况下能达到60%左右。如果法律能够明确设置强制性的诉前调解范围，则能极大地减少进入诉讼程序的案件。结合我国实际，鉴于社区、村委会一级的人民调解整体素质不佳，可以将诉前调解的案件通过委托方式，由法院将强制调解案件交由入驻人民法院的调解组织、专业性行业性调解组织来进行。
2、将调解从诉讼程序中剥离
实践中当事人自愿调解的前提下，诉前调解不成功，还可以在案件审理中调解。这样容易使诉讼程序变得冗长，同时由于无法落实司法公开的理念，不利于发挥法律规范、指引作用。将调解从诉讼程序中剥离，由人民调解组织、行政调解组织负责实施，进入诉讼程序后，除当事人自行和解外，只能通过法院判决来结案。法官不再主动调解案件。这样契合了司法改革员额制的精神。同时，针对近年出现的专业巡回法庭，法院可以安排专门的法官负责一个或几个巡回法庭的案件调解、审理工作。
（二）厘清衔接范围
德国民事诉讼法明确规定了小额的财产纠纷、邻地纠纷、轻微的个人名誉损害纠纷必须经过调解才能进入诉讼程序。理论上，除不适宜调解的案件外，适用调解的通常是案情简单、争议不大的案件，疑难、复杂或标的较大，需要一定履行期限的案件，当事人更倾向于直接起诉，或是司法调解。但在实践中，一些政策性较强、法律适用不明确、群体性纠纷的解决中，多元化的解决方案往往才是实现案结事了的最佳途径。而在立案登记制实施后，这类案件当事人很容易地因拒绝调解而直接进入诉讼，错失诉前联动调解的时机，还可能将法院陷入被动。因此，法律因明确规定调解的案件范围。
（三）基层法院要积极对非诉调解工作提供指导
现有制度来看，这种指导主要包括以下几个方面：协助人民调解组织完善组织建设、制定相关管理规定、建立定期沟通联络机制、通过以案代训、庭审观摩等形式，加强对人民调解员的职业培训工作。实践中，有些法院安排法官定期定点到人民调解委员会进行指导。这样的指导缺乏系统性、全面性，对提高人民调解工作的整体水平意义不大。有些法院则是在法院开辟专门区域，设立有诉调对接中心、大调解办公室，多是由退休法官、律师、人民调解员被派驻进法院开展调解工作，调解员的报酬由人民调解委员会支付，进驻法院的调解员都相对固定，能随时得到法官的指导，并且这部分调解员整体素养较高，从事调解工作更具有专业性。
（四）加大政策对非诉调解的支持力度
一方面是人的支持。要逐步建立健全起人民调解员、行政调解员队伍。在岗位设置要可以有所侧重，在特别的几个部门设置专门岗位，安排专人专职从事调解工作。设计适合实际的调解员准入、培训机制，根据具体工作，分层次、分行业纳入调解员，并定期培训专业技能。一方面是物的支持，可以参考人民陪审员的薪酬制度，对调解员进行专项拨款，提升其经济待遇。在调解场所的设置上，多方面考虑，安排固定场所，方便群众。
参考文献
【1】 左卫民、胡建萍、肖仕卫：《试点与改革：建立和完善法院多元化纠纷解决机制的实证研究》
【2】 崔心波：《非诉讼纠纷解决制度与诉讼制度衔接问题的实证分析》，山东大学硕士学位论文
(责任编辑：郑源山)
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