法律法规编纂中存在的问题及规范化对策

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【中文摘要】中国特色的社会主义法律体系已经基本形成，但社会法律制度仍需要通过法律法规汇编编辑等活动进一步完善与发展。法律法规汇编是完善社会主义法律体系的基础，也是做好立法工作的前提。就法律法规汇编本身而言，它具有与其他出版物不同的特征，比如名称的规范性、对象的特定性、主体的法定性等。在实际的操作中，法律法规汇编却出现了诸如漏编、克扣编辑等问题。我们应当建立法律法规汇编制度、形成法律法规汇编理念、严格出版主体资格审查、强化法律法规汇编的执法监督等措施解决这些问题。
【中文关键字】法律法规汇编；构成要素；存在问题；成因分析；规范化对策
 
    　法典化程度是衡量我国社会主义法律体系成熟的标志，而法典化的基础则是法律法规编纂。所谓法律法规汇编是指对已经颁布的法规加以整理，整理时并不变动它们的内容，按照一定的次序加以排列。因此，法律汇编本身不是法的创制活动，而是一项技术性的整理和归纳工作，不属于国家的立法活动。从内容上看它区别于法的编纂。而所谓法的编纂是对散见于不同法律规范性文件中属于同一法律部门（或称同类法）的全部现行法律规范，从内容上按照一定原则进行整理、修改和补充，消除各单行法规之间的抵触和缺陷，加强各个规范之间的协调，使之形成为一个新的、具内在联系的统一的法。法的编纂不仅技术要求高，而且能够改变原有法律内容及原则，甚至可以改变原有法律形式。因此，法的编纂作为一项极为重要的法律创制活动，具有十分重要的理论与实践价值。
 
    　一、法律法规汇编的构成要素
 
　    法律法规汇编的构成要素，主要是指法律规范是由哪些因素或部分组成的以及各部分之间的关系。笔者认为，它应当由汇编名称的规范性、对象的特定性、主体的法定性以及程序的严格性等几个方面予以构成。
 
   　 1.名称的规范性。目前社会上公开出版的法律法规汇编就其名称而言，存在着多种多样、随意性比较严重的现象。例如很多法律法规汇编编辑出版机构便使用了“法律法律法规汇编大全”、“法律法规汇总”、“法律法规选编”、“法规类编”等法律法规汇编名称。尽管《法律法规汇编编辑出版管理规定》[1]并未对法律法规汇编的名称作出统一的要求，但实践中法律法规汇编名称的混乱影响了法律法规汇编编辑的严肃性和权威性。从这个角度上说，我们有必要对法律法规汇编的名称进行一个统一的规范。
 
 　   2.对象的特定性。所谓法律法规汇编的对象，又称为汇编的客体，是指哪些法规可以被编人法律法规汇编的范围内。根据我国《法律法规汇编编辑出版管理规定》第2条规定：本规定所称法律法规汇编，是指将依照法定程序发布的法律、行政法规、国务院部门规章（下称部门规章）、地方性法规和地方政府规章，按照一定的顺序或者分类汇编成册的公开出版物。由此可知，我国法律法规汇编编辑的对象只能是法律、行政法规、国务院部门规章、地方性法规和地方政府规章。所有这些都体现了法律法规汇编对象的特定性特点。但在法律法规汇编的实践中，有些领导讲话的文件或是妇联等社会团体的文件也被编入其中，这不仅违背了法律法规汇编对象特定性的要求，还影响了法规的权威性。当然，这里法律法规汇编中的“法规”应作扩大解释，即不仅包括法规，还包括法律和规章，这也与立法者的立法意图相契合。
 
    　3.主体的法定性。法律法规汇编主体的法定性，是指法律法规汇编的编辑主体只能在明确授权的前提下进行法律法规汇编编辑活动，而个人不得编辑。从广义上讲，法律法规汇编的主体包括法律法规汇编编辑的行为主体与法律法规汇编编辑的出版主体。[2]其中，法律法规汇编编辑的行为主体是指依据权限享有法律法规汇编权，能够实施法律法规汇编编辑行为的主体。例如《法律法规汇编编辑出版管理规定》第4条第1款明确规定：“编辑法律法规汇编遵守下列分工：（一）法律汇编由全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会编辑；（二）行政法律法规汇编由国务院法制局编辑；（三）军事法律法规汇编由中央军事委员会法制局编辑；（四）部门规章汇编由国务院各部门依照该部门职责范围编辑；（五）地方性法规和地方政府规章汇编，由具有地方性法规和地方政府规章制定权的地方各级人民代表大会常务委员会和地方各级人民政府指定的机构编辑。”这表明法律法规汇编编辑主体具有法定性的特征。
 
    　而法律法规汇编编辑的出版主体是指享有法定权限，能够实施法律法规汇编出版行为的主体。根据《法律法规汇编编辑出版管理规定》，法律法规汇编的出版主体也应遵循主体法定原则。如民族文版和外文版的法律法规汇编。[3]但《法律法规汇编编辑出版管理规定》第5条与《关于贯彻执行国务院<法律法规汇编编辑出版管理规定>的通知》第5条又分别规定：“根据工作、学习、教学、研究需要，有关机关、团体、企业事业组织可以自行或者委托精通法律的专业人员编印供内部使用的法规汇集；需要正式出版的，应当经出版行政管理部门核准。”以及“根据工作、学习、教学、研究需要，有关机关、团体、企业事业组织自行或委托精通法律的专业人员编辑供内部使用的法规汇集，须经国务院法制局或省、自治区、直辖市的政府法制局审核同意后，并经当地出版行政管理部门办理准印证后方可印制。但此类汇集本必须是非盈利性的，只能收取工本费。”从法条体系的角度上看，这两个条文可以看作是法律法规汇编编辑主体法定性的一个例外。
 
    　4.程序的严格性。尽管《法律法规汇编编辑出版管理规定》中并没有设专章规定法律法规汇编的编辑程序，但我们从具体的条文中仍可以总结出法律法规汇编编辑程序的严格性这一特征。它主要体现在以下几个方面：第一，法律法规汇编须由法定的编辑主体来实施。《法律法规汇编编辑出版管理规定》第4条便规定了不同类型和位阶的法律法规汇编应由不同的法规编纂主体实施。[4]第二，法律法规汇编编辑出版单位要经过严格的遴选。[5]第三，符合条件的出版社应当制定法律法规汇编的出版选题计划，并分别报有权编辑法律法规汇编的机关的出版行政管理部门备案。[6]第四，对当事人的权益救济途径作了严格的程序规定。如《法律法规汇编编辑出版管理规定》第14条规定：“当事人对出版行政管理部门或者工商行政管理部门的处罚决定不服的，可以在收到处罚通知书之日起15日内，向上一级出版行政管理部门或者工商行政管理部门申请复议。对复议决定仍然不服的，可以自收到复议决定通知书之日起15日内向人民法院提起诉讼。当事人也可以自收到处罚通知书之日起15日内，直接向人民法院提起诉讼。逾期不申请复议也不提起诉讼又不履行处罚决定的，作出处罚决定的机关可以申请人民法院强制执行。”
 
    　二、法律法规汇编存在的问题
 
    　由于规范法律法规汇编编辑的法律文件内容的不完备，导致法律法规汇编在编辑的过程中存在着很多的问题。笔者将这些问题归纳为下列五个方面：
 
    　（一）法律法规越权编辑出版的问题。法律法规越权编辑是指依法享有法律法规汇编权的主体超越了自身权限予以法律法规汇编的行为。主要体现为下位法法律法规汇编主体履行了本属于上位法法律法规汇编主体的职权。例如，具有地方性法规和地方政府规章制定权的地方各级人民代表大会常务委员会和地方各级人民政府编辑或指定机构编辑除地方性法规和地方政府规章以外的法律、行政法规、部门规章，等等。但由于现有的《法律法规汇编编辑出版管理规定》并没有对越权编辑的违法后果予以规定，就导致实践中法律法规汇编越权编辑的现象比较严重。因此，笔者认为在后面的《法律法规汇编编辑出版管理规定》的修改中应当就越权编辑的违法后果进行规定，这样能够更有效地减少法律法规汇编乱象的产生。
 
    　（二）法律法规漏编出版的问题。法律法规漏编主要是指在法律法规汇编的过程中遗漏了批准或发布机关、批准或发布日期、施行日期等。它使得法律法规汇编的完整性受到影响。《法律法规汇编编辑出版管理规定》第6条第2款作了明确的规定：编辑法律法规汇编，应当做到内容完整。收人法律法规汇编的法规名称、批准或者发布机关、批准或者发布日期、施行日期、章节条款等内容应当全部编人，不得随意删减或者改动。
 
    　（三）法律法规克扣编辑出版的问题。根据《法律法规汇编编辑出版管理规定》笔者将法律法规汇编的类型分为综合类型的法律法规汇编与单一类型的法律法规汇编。[7]综合类型的法律法规汇编是指将法律、行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章作为一个整体加以统一汇编。例如我国《法律法规汇编》、《国务院公报》等。而单一类型的法律法规汇编是指将某一特定部门的法规进行汇编，例如我国《交通部法律法规汇编》、我国《卫生法律法规汇编》，等等。而法律法规的克扣编辑主要体现在综合类型的这类法律法规汇编当中。例如法律法规汇编编辑主体只就其中的某几个部门法规进行汇编编辑，很明显它违背了综合类型法律法规汇编全面性的本质属性。
 
    　（四）法律法规粗糙编辑出版的问题。法律法规粗糙编辑主要表现为：第一，法规的汇编编辑的编排体例不合理，没有按照一定的分类或者顺序排列。实践中很多的法律法规汇编并没有按照一定的分类或者顺序加以编辑，而是将大量不同位阶、不同时期公布的法规杂乱的编辑在一起，有的甚至不设目录，这导致法规的编辑缺乏科学性，不利于人们的查阅。《法律法规汇编编辑出版管理规定》第6条第1款第3项规定：“编辑法律法规汇编，应当做到编排科学。法律法规汇编应当按照一定的分类或者顺序排列，有利于各项工作的开展。”至于法律法规汇编应按照什么样的分类、顺序标准进行编辑，条文并没有规定。笔者认为，法律法规汇编可以采用下列几种汇编方式作为编辑的标准：（1）按年代编辑。即是在法规编纂过程中按照法规颁布的年代先后顺序来排列汇编。这样既符合法律史的发展逻辑，又可以揭示出同一主体法律之间的继承性，还可以避免不同法律层次上的混乱和重叠。[8]（2）专业分设若干门类，在每一大类里再按规范性文件公布的时间顺序排列。例如《广东省法规规章汇编》（1997年~1988年，1989年~1990年），在每一类内按年内法规、规章公布的时间顺序编排。[9]（3）按法规的字首编辑。这种编辑最大的优点在于能够方便查阅者迅速按字首检索出所需要的法规。第二，有的法律法规汇编出版机构将已废止或已重新修订的误作现行有效的法律加以收编，还有的法律法规汇编对于法规的效力或修订情况没有予以说明。《法律法规汇编编辑出版管理规定》第6条第1款第1项规定：“编辑法律法规汇编，应当做到选材准确。收入法律法规汇编的法规必须准确无误，如果收入废止或者失效的法规，必须注明；现行法律法规汇编不得收入废止或者失效的法规。”笔者认为，在法律法规汇编的过程中应分别说明“有效”、“已废除”，或经几次修订等情况。另外，从此条文中我们也可以看出，法律法规汇编原则上可以收入废止或者失效的法规，只要注明即可。但现行法规的汇编是绝对不得收入废止或者失效的法规的。这样的目的是基于让执法机关和公民能够了解法律的效力状况，避免出现法规执行上的困难，减少司法工作的难度。
 
    　（五）法律法规无证编辑出版的问题。法律法规无证编辑出版，是指出版社并没有出版法律法规汇编编辑的主体资格，不符合法律法规汇编出版行业的准入条件。《关于贯彻执行国务院<法律法规汇编编辑出版管理规定>的通知》第1条第2款规定，经新闻出版署审查核准可以出版法律法规汇编的出版社，根据历来出版社出版法律、法规的特点和各有侧重的原则，按照法律法规汇编的不同性质和出版社专业分工的不同，核准由以下出版社分别承担：第一，由全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会编辑的法律汇编由人民出版社出版；第二，由国务院法制局编辑的行政法律法规汇编由人民出版社、法律出版社、中国法制出版社和中国民主法制出版社出版；第三，国务院各部门编辑的部门规章汇编由该部门主办的专业性出版社出版。如该部门没有出版社，可事先报经新闻出版署同意后，交由与该部门业务相近的中央有关专业出版社出版，或交由人民出版社、法律出版社、中国法制出版社、中国民主法制出版社出版；第四，由中央军事委员会法制局编辑的军事法律法规汇编由解放军出版社出版，或交由人民出版社、法律出版社出版；第五，由地方各级人民代表大会常务委员会和地方各级人民政府编辑的地方性法规和地方政府规章汇编，由当地人民出版社出版，或交由人民出版社、法律出版社、中国法制出版社、中国民主法制出版社等出版。因此，法律法规汇编编辑的出版机构也由法规所明文规定。
 
    　三、法律法规汇编问题的成因分析
 　
    　根据以上所列举的法律法规汇编中存在的各种问题，可以总结为下列四个方面的成因：（一）法律法规汇编理念上存有差异的成因。实践中相同的法规可能会被一些法律法规汇编编辑出版机构收录，也可能不被收录而形成事实上的漏编、克扣编辑等，其中原因之一是由于出版机构在法律法规汇编的理念上存有差异所致。“其实不论采用何种形式的法律法规汇编总的目的是为了实际工作的需要和为教学、科研以及立法工作提供依据或资料。采用何种形式取决于编排该汇编的目的。就国家机关各部门讲，其主要目的是为了实际工作的需要，那么法规的效力就是其核心问题，应尽量辑录现行有效的法规；就全国性法律法规汇编讲，其主要目的应是为了教学，科研及立法工作提供资料，那么它的辑录标准应当是尽可能全面地将已颁布的法规全部辑录入内。”[10]（二）与其他出版物等同的成因。法律法规汇编无论是在汇编的程序上、还是在汇编的实体要求上均存有区别于一般出版物的特殊性。例如法律法规汇编具有在对象上特定性、名称上规范性、主体上法定性、程序上严格性等特征。而一些出版法律法规汇编的出版社并没有将它与其他出版物作一定的区别对待，相反却将它和其他出版物相等同。这也是导致造成法律法规汇编混乱的原因。（三）法律法规汇编立法层次较低的成因。目前我国规制法律法规汇编的法律文件主要是《法律法规汇编编辑出版管理规定》和《关于贯彻执行国务院<法律法规汇编编辑出版管理规定>的通知》。[11]前者由国务院制定并发布，在性质上属于行政法规；后者由国家新闻出版署颁布，性质上属于部门规章。而立法层次的高低在某种程度上决定了法律效力的强弱。有学者曾提出了判断法律效力高低的标准：“可以根据法律的位阶高低来识别法律效力的层次高低。识别法律效力层次高低的具体标准主要有三条：（1）根据主体识别。立法主体的地位高，其制定出来的法律的效力层次也相应比较高。（2）根据立法依据识别。一个法律依据另一法律而制定，则这个法律的效力层次低于后者的效力层次。（3）根据效力范围识别。如果是全国性的法律，则其效力范围施于全国，法的有效条件是指法律规范得以实施生效的内部环境和外部环境。”[12]由此可见，这两部规制法律法规汇编的法律文件在立法层次上都比较低，从而影响了法律法规汇编编辑出版效力的权威性。由于我国出版政策法规的权威性不足，造成在执法过程中随意性很大，很难得到落实。因此笔者建议应当提高规制法律法规汇编法律文件的立法层次，由全国人大通过制定法律的形式予以规定。（四）追逐经济效益的成因。法律法规汇编编辑出版中诸多问题的成因最主要的是对经济效益的追逐和冒险。在经济效益面前，一些出版商宁可冒着违背法律的风险铤而走险，也不放弃对自身经济效益的追逐。甚至有些出版主体为了节省投资成本，擅自将书价定得过高。这种质次价高的法律法规汇编一方面破坏了法规的严肃性和权威性，另一方面也严重影响了法规的普及和适用。而这也违法了《法律法规汇编编辑出版管理规定》第11条的规定。[13]
 
    　四、法律法规汇编规范化的对策
 
    　规范的法律法规汇编出版活动可以确保法规的公开性和透明度，有利于法规的宣传和普及，便于社会生活主体了解、学习、掌握、遵守、运用和执行，进而使法规规范社会生活、经济贸易秩序的功能得以实现。本文在前面对法律法规汇编编出版活动存在的问题以及对问题的成因分析的基础上有针对性地提出法律法规汇编规范化的对策。
 
   　 （一）关于构建法律法规汇编制度的问题。从现行对法律法规汇编编辑予以规范的法律文件来看，无论是从内容规范的完备性上，还是从保障法律法规汇编的实施措施上，均缺乏连贯性的规范制度。而要从根本上规制法律法规汇编必须构建出一套完善的法律法规汇编制度。法律法规汇编制度的构建能够消除原有同类法律规范之间的矛盾、冲突、混乱，实现上位法与下位法之间、旧法与新法之间的统一，促进法体系的科学化。[14]至于如何进行法律法规汇编制度的建构，在笔者看来，第一，应当建立法规的清理制度。即定期对现行法规进行整理和审查，并按法定程序作出修订。它与法律法规汇编之间存在着密切的联系：一方面，法的汇编通常以法的清理为基础，没有必要的清理，不明了哪些可以继续有效、哪些应当予以废止，在汇编中便不能注明各个法律规范的有效性如何，这样的汇编对执法者来说难以确定，对普通公民甚至还可能产生误导。另一方面，法的汇编通常可以作为表现法的清理结果、是实现法的清理目的的一种重要形式。没有法的汇编，经过清理所确定的那些仍有效的或已失效的法律规范，不能得以有效地汇集。可以这样说，法规的清理是科学的法律法规汇编的必要准备，而法规的汇编是法的清理的必要表现形式。[15]第二，可以借鉴国内外的法律法规汇编、法典编纂的技术经验，确立法律法规汇编的基本原则和分类方法等，为我国法律法规汇编编辑制度的建构提供有利的参考。第三，建立责任编辑改动合依据制度。在法律法规汇编编辑工作中，责任编辑自身的编辑行为往往对法律法规汇编的质量起着很重要的作用。法律法规汇编同其他任何著作一样，在出版前都需要进行一定的编辑处理。但由于法律法规汇编本身具有特殊性，责任编辑在进行改动处理的过程中要做到改动应有合理的依据。如数字使用的统一问题。由于出版社所出版的法律法规汇编是属于学理性的汇编，而不是立法意义上的汇编，因而对于具有强制力的法律文本，除了有标准的法律文件依据外，一般应保持其“历史原貌”.再如常用字词使用的统一问题。对于法律汇编时出现的“它”、“他”、“帐”、“账”、“制定”、“制订”等常见词语，无需加以统一，不能从规范用词的角度予以改动。[16]第四，法律法规汇编制度化的构建还离不开立法的支撑，应在具体立法中将相关制度以条文化的形式固定下来。
 
    　（二）关于形成法律法规汇编理念问题。建国以来，我国在法律法规汇编方面进行了一系列工作。建国后曾经出版过《中央人民政府法令汇编》和《中华人民共和国法律法规汇编》，但由于种种原因，汇编工作到1963年被迫中断了。在1979年11月全国人大常委会《关于中华人民共和国建国以来制定的法律、法令效力问题的决议》发布后，各方面更有这种迫切需要。随后，法律出版社于1981年起陆续重印《中央人民政府法令汇编》和《中华人民共和国法律法规汇编》（共计十八册），以应急需。此外，从建国后到1966年上半年，各省、自治区、直辖市也连续印发政府公报、政报、政府工作等机关刊物，在此基础上又加以挑选、整理、印发了地方法律法规汇编、重要文件选编等。[17]由此可见，多年来我们对法制未予以足够的重视，对法规的制定、汇编以及编纂的研究还不够深入，这也是导致目前法律法规汇编混乱的原因之一。只要我们主观上重视，在实际工作中逐步摸索出客观规律，法规的乱象是完全可以避免的。在法律法规汇编编辑中应形成下列几种法律法规汇编编辑的理念，具体包括：（1）法律法规汇编应注重全面性。即收入法律法规汇编的法规名称、批准或者发布机关、批准或者发布日期、施行日期、章节条款等内容应当全部编入，不得随意删减或者改动。（2）法律法规汇编应注重编排科学。即法律法规汇编应当按照一定的分类或者顺序排列，有利于各项工作的开展。（3）法律法规汇编应注重职权法定。包括法律法规汇编主体的合法性、汇编权限来源的合法性等。（4）法律法规汇编应注重程序法定，包括法律法规汇编由法定主体实施、汇编出版单位要严格遴选、汇编出版的选题计划要报有关部门备案等。（5）法律法规汇编应注重及时公布出版。是指法规公布后应当快捷、迅速表现在出版物上，使需要了解者都能适时得到法规文本。
 
    　（三）关于严格出版主体资格审查问题。由于法律法规汇编编辑的出版较其他出版物来说具有一定的特殊性，因此，应对出版法律法规汇编编辑的出版主体予以更为严格的资格审查。对汇编主体资格的严格审查，也就是建立严格的出版主体准入制度的问题。市场准入是政府（或者）为了克服市场失灵实现某种公共政策，根据本国市场经济允许市场主体进入市场并在宏观上掌握和微观上直接干预。[18]笔者认为，在实施法律法规汇编编辑出版的准入制度中应做到：第一，建立对法律法规汇编编辑出版主体准入的论证机制。所谓出版主体的论证机制，即指在行政机关的主持下，由行政主体、法律专家学者、法律法规汇编编辑出版主体等组成，对法律法规汇编编辑出版主体是否具备准入条件进行论证。通过这种论证机制可以加强对出版主体资格的审查。第二，要实行市场准入制度公开。它不仅包括制度的内容、程序、结果以及依据的公开，还包括有关机构和人员的职责、权限等的公开，从而便于公民、法人和其他组织能够更充分地参与到对法律法规汇编编辑出版活动的监督行列中，以便对法律法规汇编编辑出版祖逖进行全面的监督。[19]
 
    　（四）关于法律法规汇编的执法监督问题。要实现法律法规汇编编辑出版工作的健康发展，执法监督是法律法规汇编编辑环节中最为重要的一环。对法律法规汇编编辑的执法监督，笔者认为可以通过以下几种执法监督途径来加强对法律法规汇编编辑出版的执法监督。首先，综合运用多种执法监督形式。行政执法的形式可分为三类：第一类是行政机关通过下达命令、制作决定、采取措施等形式，依法将法律法规和规章等具有普遍约束力的决定、命令适用于具体的人和事；第二类是行政机关通过告诫、希望、建议等形式，将法律法规等具有普遍约束力的决定、命令适用于特定公民、法人；第三类是行政机关与相对人通过合意形式，确立双方权利义务，以实现行政机关为公益而设定的目标，具体使用法律法规和其他具有普遍约束力的决定、命令。[20]其次，加强法律法规汇编执法监督的力度。目前，《关于贯彻执行国务院<法律法规汇编编辑出版管理规定>的通知》第7条对法律法规汇编出版社的备案义务作了规定。[21]但从法律法规汇编的执法现状来看，对法律法规汇编编辑监督的力度还远远不够。如《法律法规汇编编辑出版管理规定》第5条规定了个人不得编辑法律法规汇编，[22]但却未对责任义务违法的法律后果予以规定，这使得规制条文对相对人难以产生有效的震慑力，从而达不到法规规制的既定效果。此外，对擅自出版法律法规汇编的出版社，该法第13条规定：“违反本规定，擅自出版法律法规汇编的，根据不同情况出版行政管理部门或者工商行政管理部门依照职权划分可以给予当事人下列行政处罚：（一）警告；（二）停止出售；（三）没收或者销毁；（四）没收非法收入；（五）罚款；（六）停业整顿；（七）撤销出版社登记；（八）吊销营业执照。”但笔者认为，这条规定存有缺陷，它对出版行政管理部门和工商行政管理部门在进行监管时如何进行具体分工和协作，从而影响了监管的力度。[23]最后，应综合运用多种执法手段。主要包括行政措施、行政强制与行政处罚。其中，行政措施是指县以上各级出版行政管理机关为下级贯彻执行法律规定而发布的政策性规定。例如指示、通知、意见、通告、批复、决议、决定等。行政强制是指出版行政管理机关对不履行义务的法律法规汇编编辑出版主体实施的人身或财产采取强制措施，促使其履行义务。包括限制人身自由、查封场所，设施或者财务、扣押财务等。行政处罚是指出版行政管理机关为维护国家利益和社会秩序、保护公民、法人和其他组织的合法权益，对违反出版行政管理秩序的相对人给予的一种行政法律制裁。包括警告、罚款、没收违法所得、暂扣或者吊销许可证等。
 
   　 五、结论
 
   　 尽管笔者对现实中法律法规汇编编辑存在的问题的类型进行了逐一分析，但不可否认的是，在今后关于法律法规汇编编辑工作上仍然会有新的违法违规的现象出现，这是由法律的滞后性特征所决定的。然而，目前规制法律法规汇编编辑出版的法律性文件主要仅为《法律法规汇编编辑出版管理规定》与《关于贯彻执行国务院<法律法规汇编编辑出版管理规定>的通知》，它体现了法律法规汇编编辑规制法规的严重缺乏。也正由于法律法规的缺乏更为实践中层出不穷的法律法规汇编的违法乱象带来了可乘之机。因此，当下加强法律法规汇编编辑内容的立法显得尤为紧迫和重要。那么，如何进行法律法规汇编方面的立法才能更有成效地解决法律法规汇编的不规范呢？笔者认为，在上文一系列的规范措施及方法当中，最根本的立法还是应当依靠制度性立法，即通过构建完善法律法规汇编编辑的制度来加以规范。可以这样说，制度性规定和保障的实现，对于法律法规汇编编辑的违法乱象能起到根本性的规制作用。根据上文的论述，我们可以通过建立法规的清理制度，借鉴国内外的法律法规汇编，法典编纂的技术经验，通过立法形式将制度确立等举措来构建一套法律法规汇编编辑的保障制度。之所以要对法律法规汇编进行制度性立法，也是由于法律法规汇编编辑自身所决定的。法律法规汇编的编辑具有名称的规范性、对象的特定性、主体的法定性、程序的严格性等特征，这些特征有别于一般的出版物的编辑出版。这体现了法律法规汇编编辑出版的严肃性与权威性的本质属性。当然，法律法规汇编编辑的制度保障的构建也并不能一劳永逸地解决现实中的违规编辑的问题，但相对于其他解决措施来说，它却是最富有成效的一种保障性的解决措施。
 
【作者简介】
陈立风，单位为河南财经政法大学。
 
【注释】
[1]1990年7月29日中华人民共和国国务院令第63号发布，自发布之日起施行。
[2]通常情况下，人们会错误地认为法律法规汇编编辑的主体只有一个，即法律法规汇编的主体是出版法律法规汇编编辑的出版社。但事实上，法律法规汇编编辑的出版社仅承担的是出版的职能，它不能对法律法规汇编进行汇编。所以说，法律法规汇编编辑的主体应包括两个部分：一个是法律法规汇编的出版主体，一个是法律法规汇编的汇编主体。这是本文将法律法规汇编主体分为出版主体与汇编主体的原因所在。
[3]《关于贯彻执行国务院<法律法规汇编编辑出版管理规定>的通知》第2条规定：1、由全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会组织审定的外文版法律汇编和由国务院法制局组织审定的外文版行政法律法规汇编，由外文出版社、人民出版社或法律出版社出版；2、由全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会组织审定的民族文版法律汇编和由国务院法制局组织审定的民族文版行政法律法规汇编，由民族出版社出版。由地方各级人民代表大会常务委员会和地方各级人民政府组织审定的民族文版的地方性法规和地方政府规章汇编，由当地人民出版社出版。
[4]《法律法规汇编编辑出版管理规定》第4条：编辑法律法规汇编，遵守下列分工：（一）法律汇编由全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会编辑；（二）行政法律法规汇编由国务院法制局编辑；（三）军事法律法规汇编由中央军事委员会法制局编辑；（四）部门规章汇编由国务院各部门依照该部门职责范围编辑；（五）地方性法规和地方政府规章汇编，由具有地方性法规和地方政府规章制定权的地方各级人民代表大会常务委员会和地方各级人民政府指定的机构编辑。
[5]《法律法规汇编编辑出版管理规定》第7条：出版法律法规汇编，国家出版行政管理部门根据出版专业分工规定的原则，依照下列分工予以审核批准：（一）法律汇编由全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会选择中央一级出版社出版；（二）行政法律法规汇编由国务院法制局选择的中央一级出版社出版；（三）军事法律法规汇编由中央军事委员会法制局选择的中央一级出版社出版；（四）部门规章汇编由国务院各部门选择的中央一级出版社出版；（五）地方性法规和地方政府规章汇编由具有地方性法规和地方政府规章制定权的地方各级人民代表大会常务委员会和地方各级人民政府选择的中央一级出版社或者地方出版社出版。
[6]《法律法规汇编编辑出版管理规定》第9条：符合第7条规定的出版社应当制定法律法规汇编的出版选题计划，分别报有权编辑法律法规汇编的机关的出版行政管理部门备案。
[7]《法律法规汇编编辑出版管理规定》第4条第2款规定：全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会和国务院法制局可以编辑法律、行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章的综合性法律法规汇编。而与“综合性法律法规汇编”相对应的为“单一性法律法规汇编”。基于此，笔者将法律法规汇编分为综合类型的法律法规汇编与单一类型的法律法规汇编。当然也有学者将法律法规汇编作了类似的分类。如将法律法规汇编分为总汇编与分类汇编。总汇编是指把各种法规都包括在内。分类汇编是指按照一定类别予以分类的法律法规汇编。参见周新铭：《试论我国的法规整理》，《现代法学》1984年第3期。
[8]参见钟玉清、孟玲菊：《文献出版的那些事—<民国时期社会法律法规汇编>出版过程》，《出版广角》2013年第23期。
[9]参见徐静琳：《编纂的价值及发展空间—关于规章系统化的探索》，《法律文化研究》2005年第2期。
[10]张树义：《十八部法律法规汇编纵横观》，《法学杂志》1984年第6期。
[11]1991年12月23日由国家新闻出版署颁布，自颁布之日起施行。
[12]葛洪义主编：《法理学》，中国政法大学出版社1999年版，第341页。
[13]《法律法规汇编编辑出版管理规定》第11条规定：出版法律法规汇编，必须保证印制质量。质量标准要符合国家有关规定。
[14]参见谢莉：《法律法规编纂是完善我国法律体系的必经之路》，载《法制日报》2011年3月9日，第010版。
[15]同前注[9]，徐静琳文。
[16]参见艾其来：《法律汇编类书稿的审读应注意的问题》，《中国出版》2002年第8期。
[17]同前注[7]，周新铭文。
[18]参见戴霞：《市场准入的法学分析》，《广东社会科学》2006年第3期。
[19]参见陈立风：《关于法律法规汇编编辑出版规范的法律问题研究》，《法学评论》2008年第3期。
[20]参见关保英：《行政法学》下册，法律出版社2013年版，第655页。
[21]《关于贯彻执行国务院<法律法规汇编编辑出版管理规定>的通知》第4条规定：出版社应当制定法律法规汇编的出版选题计划，分别报有权编辑法律法规汇编的机关和出版行政管理部门备案；凡承担法律、法规和规章汇编任务的出版社，这类图书的选题计划，应事先报新闻出版署备案，并附负责编选定稿的有关部门的书面意见。
[22]《法律法规汇编编辑出版管理规定》第5条。
[23]同前注[19]，陈立风文。
 
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原载：《法学》2015年第1期


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