在中国的立法活动中，立法规划是一种颇具特色的做法。从全国人大常委会到有立法权的地方人大常委会，都很注重制定几年内的立法规划。长期以来，中国学者对立法规划存在的问题，却缺乏系统的评估、讨论和研究，虽然出现过个别质疑的意见，也并未受到足够重视。2014年8月31日，全国人大常委会通过中国人大网向社会公布征求意见的《立法法》修正案草案，明确将立法规划作为一项法定的内容规定下来。这一规定是否符合科学立法、民主立法要求，需要深思。
一、立法规划的基本范畴难以界定
立法部门虽然重视制定立法规划，但对于立法规划的一些基本范畴，无论是在理论上还是实践中，迄今都没有形成共识。
1.对立法规划性质的认识不清楚
第一种观点认为，立法规划具有准法的性质。周旺生教授一直坚持这一观点。在他看来，“立法规划属于一种准法性质的文件：它具有准法的性质，但又不是完全意义或典型意义上的法，即‘准法’或‘半法’”。[1]第二种观点认为，立法规划具有立法准备的性质。值得注意的是，这一观点来自从事立法工作的实际部门。《立法法》制定后，乔晓阳主编的《立法法讲话》一书，在“法律的制定程序”一讲中，介绍的第一个程序就是立法规划和立法计划，并将立法规划和立法计划定性为“立法准备程序”。[2]第三种观点认为，立法规划具有管理或者计划的性质，因为“科学的管理工作的特点之一，是加强管理的计划性，在实施一项计划措施以前，需要预先拟定它的具体内容和实施的步骤”；“立法规划也需要有计划地进行，只有这样，才能发挥法律对管理经济和社会生活各个领域的重大作用”。[3]七届全国人大以来的全国人大常委会委员长或副委员长，在常委会工作报告中都反复强调，要制定立法规划，使立法工作有计划地进行。第四种观点认为，立法规划具有立法预测的性质。周旺生教授在强调立法规划具有准法性质的同时，又认为立法规划具有立法预测的特点，他撰写的多本立法学著作，都将立法规划与立法预测放在一起论述；前述乔晓阳主编的《立法法讲话》一书，在提出立法规划具有立法准备特点的同时，也认为规划具有预测的性质；吴大英等学者在提出立法规划具有管理计划性质的同时，也提出，“立法规划工作是同立法预测工作紧密地联系在一起的，并且是依靠立法预测而进行的。如果没有立法预测，要制定切实可行的立法规划是不可能的”。[4]
可见，对立法规划的性质虽然见仁见智，但对于其立法预测的特性，各方面的认识基本一致。但是，立法应当由谁来预测，是由立法机关还是立法机关之外的主体来预测，又是值得研究的问题。如果将立法规划视为一种准法性质的文件，就像周旺生教授所说的“同立法规划的这种性质相适应，编制立法规划的活动，是准立法活动”，[5]那么，既然是准立法活动，就需要十分注重它的强制性和法律效力了。但现实问题是，一旦规划不能如期立法，又如何去强制立法甚至对立法机关课以法律责任呢？如果将立法规划视为立法准备程序的初始和必经阶段，就需要讨论这一程序要不要法律化了。而在《立法法》的制定过程中，有关的专家建议稿就曾经设计了“立法准备”一章，将立法规划作为其中第一项内容。[6]但是，《立法法》最终没有规定有关立法规划的内容，这说明，立法规划不适宜作为法定立法程序的一部分。这次向社会公布征求意见的《立法法》修正案草案，又规定了立法规划的相关内容，这是一个需要认真讨论的问题。如果将立法规划视为一项计划和管理工作，就涉及一些更大的问题，即立法能不能依照预先的计划进行、能不能让一只有形无形的手对它进行预先管理和控制？而这个问题存在很大争议，有的意见对此持完全否定的态度。下文也将继续述及这个问题。
总体上看，对立法规划的性质是什么，迄今尚没有出现一个有说服力的共识性观点。
2.制定立法规划的主体不明确
理论界有一种倾向性观点认为，立法规划“就是有权的主体，在自己的职权范围内”，所编制的关于立法工作的设想和部署。[7]那么，“有权的主体”所指为何？有学者进一步认为“就是有立法权的主体”。在这个认识的基础上，似乎就自然得出了结论：法律的立法规划由全国人大常委会制定，地方性法规的立法规划由地方人大常委会制定。[8]但是，三十多年来，全国人大常委会从来没有表决通过一件立法规划。按照全国人大常委会法工委副主任阚珂的说法，立法规划经过了一个工作逐步规范的过程，到了十届以后，制定立法规划工作的体制进一步理顺了。[9]2013年10月底，各主要媒体公布了十二届全国人大常委会立法规划。为宣传落实这个规划，全国人大常委会法工委副主任信春鹰在接受媒体采访时强调说：“立法规划是全国人大常委会在统筹各方面意见基础上形成的重要文件。”[10]按照以上两位法工委负责人的说法，制定立法规划的体制理顺了，立法规划又是常委会形成的重要文件，但有意思的是，前述媒体公布的立法规划，既没有审议或者表决通过的主体（比如全国人大常委会），也没有发布规划的具体部门（比如常委会办公厅或者法制工作委员会）。如此重要的立法文件，在向社会公开时却没有一个制定和发布的主体，这是很值得注意和研究的问题。
那么，全国人大常委会的立法规划究竟是由谁制定的呢？答案是，从以前的做法来看，“一般由工作机构研究拟定，由委员长会议审议同意后，印发常委会讨论认可”。[11]前述中国人大网公布的《立法法》修正案草案则明确规定，“全国人民代表大会常务委员会工作机构编制立法规划”。从这里可以看出，在全国人大常委会内部，立法规划从拟定到审议讨论通过，涉及三个主体。一是常委会的工作机构（以前是秘书处、办公厅，现在是法工委），它的任务是研究拟定或者叫“编制”立法规划。几年前，全国人大常委会法工委还设立了立法规划室，专司这一任务。二是委员长会议，在工作机构研究拟定后，委员长会议进行审议并决定是否同意这一立法规划。这次公布征求意见的《立法法》修正案草案则明确规定，立法规划“由委员长会议通过并向社会公布”。三是常委会，委员长会议审议同意后，立法规划要经过常委会的讨论认可程序。而这次公布征求意见的《立法法》修正案草案没有明确规定，委员长会议通过的立法规划要经过常委会的讨论认可程序。但是，没有明确规定，并不等于实际上不这么做。可以肯定的是，委员长会议通过的立法规划，在通过的前后，必然要交常委会讨论认可，因为这个草案还明确规定，全国人大常委会要“通过每届任期的立法规划”，“加强对立法工作的统筹安排”.试想一下，常委会会议如果没有在内部讨论认可一个立法规划，又怎么可能通过立法规划去统筹安排立法工作呢？
实践中，地方人大及其常委会的立法规划，不少是参照全国人大常委会的做法编制出台的，即由工作机构（办公厅或者法制工作机构）研究拟定，主任会议审议或者同意后，印发常委会讨论认可。需要说明的是，这里的常委会“讨论认可”（包括前述全国人大常委会的“讨论认可”），与审议表决有着重要区别，前者是一种不具有法律效力的行为，后者则是具有完整法律效力的立法行为。值得注意的是，确有个别地方在立法条例中明确规定，立法规划须由人大常委会审议通过。[12]而实践中，由人大常委会直接审议并表决通过地方立法规划的例子也不少。比如，2012年6月25日，海口市人大常委会就审议并表决通过了该市2012年到2016年的五年立法规划。2013年12月30日，重庆市人大常委会也审议通过了重庆市第四届人大及其常委会立法规划，并由重庆市人大常委会以公告形式发布这一规划。[13]这些情况说明，对于立法规划的制定主体究竟为何，地方人大常委会的规定和做法并不一致，甚至存在混乱。
在立法规划主体问题上值得特别关注的是人大常委会在立法规划制定中的角色。仍以全国人大常委会为例，既然是立法规划，其范围当然就要涵盖全国人大和它的常委会两个主体的立法项目。对于涉及两个重要主体的立法项目，为什么如前所述，只是“印发常委会讨论认可”，却不由常委会正式审议并表决通过，作为法律性文件予以公布（如前所述，这次公布征求意见的《立法法》修正案草案，虽然回避了常委会的讨论认可程序，但实际上不可能消除这一做法）呢？迄今为止，笔者尚未见到最高立法机关及其相关负责人给予正面解释。但是，有两个障碍是不难设想的。第一，代表大会要制定什么法律，常委会无权为它制定一个规划，否则，就有常委会凌驾于代表大会之上并要求代表大会服从常委会的嫌疑。所以，分析七届全国人大以来的立法规划就会发现，每届的立法规划都被称为“全国人大常委会立法规划”，名称中都没有包括全国人大，也就是说，常委会只是在为自己制定一个立法规划，而未越权给代表大会制定规划。上述重庆市人大常委会却以立法形式表决通过一个重庆市的人大及其常委会的立法规划，这就有将常委会凌驾于代表大会之上的嫌疑。第二，常委会如果审议并表决通过或者讨论认可了一个立法规划，就意味着这个规划具有了法律效力，它不仅对“一府两院”这些提案主体具有约束力，也对常委会自身具有约束力呢？并且，常委会自己制定认可的立法规划，自己却不能如期完成，将会造成什么样的结果？所以，在很大程度上说，常委会不去表决通过或者公开地“讨论认可”一个立法规划，可以避免使自己陷于“执法不严”的被动境地。
那么，由全国人大常委会的委员长会议或地方人大常委会的主任会议审议通过并公布立法规划，是否合适呢？笔者认为也不合适。因为委员长会议或者主任会议既非权力机关，也非权力机关的领导机关，依照相关法律的规定，它只是处理常委会重要日常工作的机构，它通过的立法规划要求人大及其常委会去执行，显然缺乏基本的法理和宪法法律规定的支撑，容易产生委员长会议或者主任会议凌驾于常委会甚至代表大会之上的嫌疑。仔细分析多年来各类媒体关于人大常委会立法规划的报道，就会发现，虽然这些规划都是由委员长会议或者主任会议审定的，但媒体常常采取模糊处理的手法，只是笼统地报道说，某级人大常委会制定或者公布了立法规划，而实际上，该级人大常委会并未以法律性文件或者其他形式正式公布立法规划。而这次《立法法》修正案草案直接规定立法规划由委员长会议通过并向社会公布，显然就会带来一个疑问：委员长会议通过的立法规划能不能约束常委会甚至代表大会？如果能，它的法理基础和宪法依据是什么？
3.立法规划的效力难以界定
对立法规划性质的认识分歧，以及立法规划制定主体的不明确，实际也就决定了，对立法规划有没有效力以及具有何种效力，很难形成科学的认识。
周旺生教授在主张立法规划具有“准法”性质的基础上，就顺势认为，立法规划具有指令性和指导性的双重效力。[14]为实现指令性效力，他还提出：“必要时，有权主体可以并应当采取一定的强制方式，监督有关方面完成立法规划的指标和任务。对由于失职、渎职及其他主观原因而不能完成立法规划所定指标的，应当依法定制度给予必要处分。”[15]在前述乔晓阳主编的《立法法讲话》一书中，也提出，立法规划“具有指令性和指导性两个特点”。所谓指令性，是指立法规划“一经制定后，就应当严格执行”；而立法规划又具有指导性，随着社会的发展变化，立法规划也“必须根据新的情况及时进行调整”。[16]这种观点与周旺生教授的表述基本相同，只是没有提出指令性的强制性措施而已。然而，2003年北京市人大常委会立法工作机构负责人主编的《地方立法程序》一书，却明确提出，立法规划“应当只具有指导意义，对立法工作起着提示和某种软约束的作用”。[17]这里非但没有提出指令性，相反，却提醒读者说，“由于它容易将人的思想导入固定模式，从而可能导致立法工作的僵化，因而实践中还需要注意减少和避免它对工作的负面影响”。[18]可见，对于立法规划的效力，地方人大常委会和全国人大常委会的法制工作机构，在认识上是存在很大差异的。
而全国人大常委会法工委立法规划室在2008年编著的《立法统计》一书中提出：“全国人大常委会立法规划是预期的、指导性的。”[19]这与前述乔晓阳主编的书中关于立法规划具有指令性的说法不一致，它表明，即使在全国人大常委会法工委的内部，对立法规划效力的认识，前后也存在分歧。
据笔者统计，七届全国人大以来，全国人大常委会委员长或副委员长在历次全国人大会议上所做的工作报告中，共有十五次提出要加强立法规划，但既没有提到立法规划的指导性，也没有提到立法规划的指令性。针对立法规划的执行不力问题，彭冲在八届全国人大一次会议上曾提出，要“实行定任务、定班子、定时间的三落实措施”，[20]但没有明确不落实的责任。为保证立法规划的实现，吴邦国在十届全国人大第二次会议上曾“要求各部门、各单位高度重视，落实责任”，[21]但对于落实什么责任又付之阙如。这些情况至少说明，对于立法规划有没有效力以及有什么样的效力，在全国人大常委会一方，是一个并未明确的问题。
二、对立法规划所起作用不宜高估
（一）建国后至第五届、第六届全国人大期间，国家立法的成绩都不是靠规划取得的
回顾历史可以发现，从建国之初共同纲领的制定，到1954年宪法及紧随其后一系列重要法律的制定，事先都没有立法规划或者一个类似立法规划的部署。十一届三中全会提出要加强社会主义民主，健全社会主义法制。随后，适应迅速恢复被“文革”破坏了的国家政权和对外开放的需要，全国人大通过的七部重要法律，事先也没有由哪个机构编制立法规划，进行部署和安排。据笔者初步统计，从1979年到1987年，五届全国人大及其常委会立法55件，六届全国人大及其常委会立法63件，共计118件。对这一立法成就，1988年，陈丕显在七届全国人大一次会议上的总结是：“以宪法为基础的社会主义法律体系已经初步形成。”[22]但是，这个以1982宪法为基础的包括刑事、民事和国家机构方面基本法律的100多件立法，都不是根据立法规划开展的。
不但当时没有一个正式的立法规划，即使当时有一些类似规划性质的立法设想或者部署，不少也没有得到如期落实。比较典型的是，按照中共中央1980年的建议，要在1981年的五届全国人大四次会议上通过修改后的宪法，而到1982年的五届全国人大五次会议才通过宪法修改草案。再比如，邓小平在1978年底的中央工作会议上提出：“应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律，例如工厂法、人民公社法、森林法、草原法、环境保护法、劳动法、外国人投资法等等。”[23]他还强调，“有比没有好，快搞比慢搞好”。[24]如果说邓小平的这一设想带有一些立法规划的特点的话，那么，它的落实也用了较长的时间。比如，1979年制定的森林法和环境保护法，以及1981年制定的民事诉讼法，都属于试行性质，草原法到1985年才制定，工厂法（全民所有制工业企业法）到1988年才出台，劳动法到1994年才出台，而人民公社法因为人民公社不复存在而不可能制定了。邓小平列举的这些法律中较快获得通过的只有1979年制定的刑法、刑事诉讼法和中外合资经营企业法。
（二）彭真的立法思想与立法规划不甚吻合
在第五届、第六届全国人大期间，国家的立法工作主要由彭真主持。研究彭真的立法思想就会发现，他的一些重要观点与制定立法规划的做法不甚吻合。比如，与立法规划着眼于超前设想和部署立法项目不同，彭真强调，越是在改革、调整的时期，立法越“要从中国的实际情况出发”，“对许多问题经验还不成熟”，就不能立法。[25]上世纪80年代初期，经济体制改革大规模展开，急需加强经济立法，有人设想通过计划或者规划的方法，列出将要制定的经济法的体系。对此，彭真就批评说：“立法如果脱离实际，单纯去搞法的体系，没有不犯错误或不失败的。”[26]“立法不能只凭愿望和想当然，不能离开实际头脑里想搞什么就搞什么。”“经验成熟的，能行得通的”，“才能定成法，成熟一个搞一个”。[27]1986年，针对制定《民法通则》过程中遇到的所谓体系争论，彭真再次说：“有人要先搞体系，什么民法体系、经济法体系，然后再立法。如果那样，哪一年才能把法搞出来？”“我们立法，成熟一个制定一个。”[28]显然，彭真这种从实际和经验出发、成熟一个制定一个的立法思想，与超前多年制定规划后再根据规划开展立法的思想，存在很大区别。后来有学者批评说，“将‘成熟一个，制定一个’作为立法工作的指针，形成了头痛医头、脚痛医脚，立法缺乏通盘考虑的局面”，认为要通过立法规划对未来社会关系进行预测、调整和部署，使法律体系更加科学、完备、和谐。[29]这位批评者对立法规划之作用的估计是否科学，恐怕须接受实践的检验。
彭真没有将立法规划作为立法工作的“指针”，但他并未忽视从实际出发提出的立法设想和要求。1985年1月21至23日，各省人大常委会负责人召开了一个经济立法工作座谈会。会上，大家提了很多要通过立法解决的问题。会议结束时，彭真讲话说：“同志们广泛交换了意见，特别是在立法方面集中了一大批重要的问题，等于是一次全国性的调查研究。提出问题的本身就包含着解决问题的方法。”[30]当时，也没有立法规划的做法。有人建议，立法应该搞个计划。彭真说：“我们这次会就是一种制定立法计划的方式，而且是搞联系实际的计划。”“会后，请秘书处和法工委把会上提出的问题梳梳辫子，并向有关方面通信息，大家全面系统研究一下，哪些是主要的先解决，也就是提出个工作计划。”[31]如果要追溯立法规划的起源，这次会议上关于立法计划的讨论以及彭真的讲话，大概就可以归为其中之一。
值得注意的是，彭真这里所说的立法计划，是立足于调查研究、联系实际和提出问题的，并强调“提出问题的本身就包含着解决问题的方法”，所以，如果把这种立法计划视为今天的立法规划，那它与彭真前面强调的立法从经验和实际出发，以及“成熟一个，制定一个”的立法思想实际是一致的。更重要的是，彭真并没有把这种由工作部门“梳梳辫子”、“提出个工作计划”的做法上升到一个遵循严格程序甚至类似立法程度的高度，没有要求有关方面要在什么时间内严格按照这个计划来起草和提出法律案。在他主持全国人大常委会工作期间，也没有把这种计划和规划性质的东西写进常委会的工作报告。对于这种工作计划，彭真没有拔高它的地位，没有严格它的出台程序，没有高估它的作用。
（三）七届以来全国人大常委会的立法规划受到重视，但实现率并不理想
立法规划被正式提出并受到重视，始于七届全国人大任期之初。1988年，万里委员长在七届全国人大常委会第一次会议上提出：“本届常委会，要争取在第二次会议上，制定出一个五年立法规划”。[32]此后至十二届全国人大一次会议期间，全国人大常委会共向全国人大做过的26次工作报告中，有关立法规划的表述出现了14次。此间，历任全国人大常委会的委员长和副委员长在常委会会议或者立法工作座谈会等其他场合，还多次提及立法规划问题。立法规划何以受到如此重视呢？
一方面，立法机关试图通过立法规划来掌握立法的计划性、主动性、重点性和步骤性。在上述七届全国人大常委会会议上，万里就强调，立法规划制定后，立法要“有计划、有步骤地进行”。[33]1998年，田纪云在九届全国人大一次会议上总结八届人大五年的立法工作时说，本届任期一开始就制定了五年立法规划，以“加强立法工作的计划性和主动性”。[34]随后，李鹏在九届全国人大常委会第二次会议上也说，要制定立法规划，使立法工作“有计划、有步骤、有重点地进行。”[35]2003年，李鹏在十届全国人大一次会议上又提出，要“坚持立法工作的计划性，争取立法工作的主动性”。[36]可见，立法机关是试图通过规划的方式来掌控立法的步骤、重点和进程。
另一方面，立法机关试图通过制定规划的方式来构建法律体系。1995年，乔石在全国人大常委会召开的立法工作座谈会上说，常委会提出，“要在本届任期内大体形成社会主义市场经济法律体系框架，并制定了五年立法规划”。[37]1998年，李鹏在九届全国人大常委会第二次会议上说，人大常委会抓紧研究制定五年立法规划，“对于实现本届全国人大任期内初步形成有中国特色社会主义法律体系的目标，是很有必要的”。2004年，吴邦国在十届全国人大第二次会议上也提出，在制定立法规划，要“着眼于本届任期内基本形成中国特色社会主义法律体系”。[38]2014年，张德江在全国人大常委会举行的立法工作会议上也强调：“认真落实立法规划，对于进一步完善中国特色社会主义法律体系、加快建设社会主义法治国家具有重要意义。”[39]这些情况表明，立法机关试图通过预先规划的方法，设计、构建我国法律体系的具体组成内容以及在相应时段内的立法时间表。除了七届全国人大期间曾经制定过近两年的立法规划外，[40]立法规划的时间一般都是五年，按李鹏在九届全国人大常委会期间的说法，立法应该做到“年度有计划，五年有规划，长远有纲要”。[41]
为了保证立法规划的如期完成，全国人大常委会可谓不遗余力。1991年，彭冲在七届全国人大四次会议上提出，“全国人大常委会要抓好立法规划的制定和落实”，“促进立法规划的实现”。[42]1993年，彭冲在八届全国人大一次会议上说，七届全国人大常委会曾“先后召开了三次立法工作会议，督促检查法律草案的起草工作。”[43]1995年，田纪云在八届全国人大三次会议上说：“今年上半年，要对五年立法规划的落实情况进行一次全面检查，对今年的立法工作作出具体部署，督促承担法律起草任务的部门和单位在保证质量的前提下，按期完成任务。”[44]此后李鹏、吴邦国等屡次强调认真落实立法规划。张德江在全国人大常委会会议上也强调，要“确保中央批准的立法规划顺利实施”。[45]但是，自七届人大以来的立法规划，实现的状况又如何呢？当然，这首先涉及一个问题：何谓立法规划的实现，一件立法规划的项目是不是只有经常委会审议并表决通过才叫实现呢？不是。按照全国人大常委会法工委立法规划室的观点，列入立法规划的法律草案，只要提请审议，不论本届是否表决通过，该项目即视为完成。[46]也就是说，一件规划项目，在本届内只要提请常委会审议一次，就算实现了规划。按照这样的标准，法工委立法规划室对七届至十届全国人大常委会立法规划的实现率做了以下统计：七届（1991年10月至1993年3月）立法规划项目共64件，审议15件，占23.44%，通过12件，占18.75%；八届立法规划项目152件，审议78件，占51.32%，通过73件，占48%；九届立法规划项目89件，审议56件，占62.92%，通过49件，占55.05%；十届立法规划项目76件，审议43件，占56.58%，通过40件，占52.63%。[47]《立法统计》一书编于2008年，其中的统计数据止于十届全国人大任期。十一届立法规划项目共64件，由于笔者掌握常委会审议资料的欠缺，不能统计具体的审议件数，但表决通过的法律是公开的，据笔者统计，十一届期间共通过29件，占45.31%。总结上述连续五届全国人大常委会的立法规划可以发现，其实现率大致在50%左右，高时能达到62%左右，低时仅能达到20%左右，也就是说，无论审议还是通过的比例，都基本维持在一半上下。
那么，地方的立法规划实现率又如何？曾长期从事地方立法工作的沈国明教授提出这样一个数据：“据了解，各地五年立法规划的实现率一般都不很高，大致在50%上下。”[48]这个数据和全国人大常委会立法规划的实现率相近。实践中，“无论通过何种高明的手段科学预测、精心编制的规划，都无一例外地被调整，差别只在于调整幅度的不同”。[49]上述情况表明，立法规划的实现率并不理想。
三、立法规划存在一些体制性、原则性弊端
如前所述，立法规划对于增强立法的计划性、主动性，以及促进法律体系的形成，无疑会起到积极作用。但与此同时，我们也不能不注意到，立法规划与人民代表大会制度的政治体制以及科学立法、民主立法的基本原则之间存在不可忽视的紧张关系。
（一）立法规划与人民代表大会制度的政治体制不甚相符
如何看待今天中国立法规划与政治体制的关系呢？这是一个尚未引起足够重视的问题。笔者认为，从国家政治体制的层面看，由立法机关自己编制立法规划并由自己审议通过立法规划项目，不甚符合人民代表大会制度的基本要求。就拿全国人大常委会来说，在人民代表大会制度的体制下，按照宪法、全国人大组织法的规定，提出法律议案的主体，分别属于不同的国家机关或者机关内部的组织。也就是说，立法的提案权是宪法和法律赋予提案主体的自主性职权，提案主体是否提出法律案，在什么时候提出法律案，提出什么样的法律案，是它自身的职权，其他任何国家机关包括全国人大常委会，都不适宜干预。由全国人大常委会甚至它的工作机构制定或者编制一个立法规划，并像《立法法》修正案草案所规定的那样，由全国人大常委会通过立法规划对立法工作进行统筹安排，甚至由编制立法规划工作机构去协助常委会督促立法规划的落实，将会不可避免地面临不少问题。
一是，在与“一府两院”（包括中央军事委员会，下同）的关系上，常委会不适当地行使了应当由“一府两院”行使的职权。在人民代表大会制度的体制下，虽然人大及其常委会是国家机关体系的核心，“一府两院”由它产生，对它负责，受它监督，但是宪法和法律对人大与“一府两院”的职权划分也是明确的，人大及其常委会是权力机关，不能代替“一府两院”行使职权。对这个问题，彭真曾经特别强调说：“我们全国人大常委会需注意，一不要失职，就是要认真履行宪法赋予的职责；二不要越权，就是不要越俎代庖，干扰宪法规定由政府、法院、检察院分别行使的行政权、审判权、检察权……这是一个严格依法办事的问题。人大和人大常委会行使职权，根据是宪法、全国人大组织法和地方组织法。”[50]彭真的这个讲话也完全适用于人大常委会在立法活动中与“一府两院”的关系。在一部法律议案从提出到审议通过的过程中，“一府两院”的提案当然属于立法程序的一部分，但不能忽视的是，这个提案权本质上还是“一府两院”自身的独立职权。人大常委会即使征求了“一府两院”的立法意见，编制了立法规划，这个立法规划也不能干预或者代替“一府两院”的独立提案权，否则就会使双方陷于被动状态。比如，人大常委会虽然制定了试图约束“一府两院”的立法规划，但后者如果认为提案的条件不成熟，它们有权拒绝按照立法规划要求提出法律案。而这时，人大常委会就使自己陷于进退两难的境地，它如果强制“一府两院”提案，就显然是干预和代替它们行使职权，如果不强制其提案，那么，立法规划（确切地说是人大常委会自身的权威）就受到影响了。
二是，在与全国人大主席团的关系上，常委会也无权通过立法规划来约束主席团。按照全国人大组织法的规定，全国人大主席团是全国人大开会期间的十分重要的临时组织机构，也是重要的法律案提案主体。常委会组成人员的产生要经过主席团的酝酿和提名程序，它自然不适宜编制一个立法规划，要求主席团是否以及何时提出一个法律案。
三是，在与全国人大专门委员会或者其他内设机构的关系上，也不适宜用立法规划加以约束。按照全国人大组织法和《立法法》的规定，全国人大的专门委员会和委员长会议有权向常委会提出法律案。但专门委员会和委员长会议的这一提案权也是独立的职权，不应受常委会的立法规划约束。
四是，立法规划实际上忽视和挤占了权力机关组成人员的提案权。按照相关法律的规定，全国人大的一个代表团、30名以上的代表以及常委会的10名以上委员都有权向全国人大及其常委会提出法律案，而且，由于这些提案主体相对分散，他们的提案有很大的随机性、不确定性，但是，在编制立法规划的时候，又如何去考虑这些重要提案主体的职权和影响他们提案的各种因素呢？这个问题本文稍后将继续分析。
在立法方面，全国人大常委会除了自己直接向代表大会提出宪法修正案议案和法律议案这一行为具有主动性、积极性以外，它余下的职权就是被动地审议和表决其他主体提出的法律案，而且它行使职权的方式是集体的、合议的，这是宪法和法律给人大常委会的立法定位。如果超越了这个定位，人大常委会试图通过立法规划来主动掌控立法活动，那么，它就有将自身的性质由被动地集体议事向主动地进行行政管理转变的倾向，就有立法机关行政化的倾向。
（二）立法规划与科学立法的原则不甚相符
自科学决策的概念被提出后，科学立法也被作为一项重要的立法原则提了出来。但科学立法的含义究竟是什么，理论与实践中迄今并未形成共识。《立法法》第6条规定，立法应当“科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任”。这是从权利与义务、权力与责任的平衡方面来界定科学立法的。在《立法法》这一规定的基础上，来自官方的权威文件又做了这样的解释：“科学立法，就是要求法律准确反映和体现所调整社会关系的客观规律，同时遵循法律体系的内在规律。科学立法的核心，在于立法要尊重和体现规律。”[51]这是进一步从认识论的角度揭示科学立法的含义。按照这一解释，科学立法的核心，就是要尊重和体现法所调整社会关系的客观规律。那么，立法规划是否符合上述科学立法的要求呢？笔者认为，尚有以下几个问题值得研究。
其一，由立法机关提出一个立法规划，再由它来审议通过立法规划的项目，并不能完全保证这部法的产生符合客观规律。首先，本来立法规划是一个在立法程序之外运行的东西，缺乏宪法和法律的依据。但是，这个缺乏宪法法律依据的规划，却被赋予了引导立法进程的功能，而立法进程是一套由宪法和法律确立的完整自足的程序，也就是说，一部法由提案到最终生成，是由法定的立法程序决定的，这是立法的基本规律。但现在，要用宪法体制之外的规划来掌控法定的程序，显然不符合法的生成的规律性要求。而现在，要在原来《立法法》并未赋予立法规划法定地位的情况下，强行将它设置为一个法定的立法程序，也很不适宜，即使设置为法定程序，这个程序也是不符合法的生成规律的。其次，立法的提案与审议、表决是立法过程中相互联系又相互独立、不可替代的程序，提案主体提出法案后，并不能准确预见法案在审议过程中立法机关组成人员提出的各种意见，更不能确信经过审议程序后法案就能顺利表决通过。实践中，立法机关在法案审议表决过程中，时常出现各种意外情况。但是，要实现立法规划，就意味着提案主体在提出法案时就能预见和保证这部法在规划确定的时间内审议通过，这显然不符合立法程序的基本规律。也许正是基于这个原因，上述全国人大常委会法工委立法规划室才将法律草案提请审议即视为完成立法规划了。但是，从提请审议到完成一个立法规划项目实际还有很长的路要走，甚至可以说两者有质的差别。因为按照《立法法》的规定，一个法律草案提请审议一次，只有超过两年不再审议，才成为废案。但是，为了不使之成为废案，立法机关可以每隔两年审议一次，连续十年共审议五次，甚至连续二十年共审议十次，也就是说，一部列入五年规划的立法项目，可以审议十年甚至二十年却不予表决通过，这样的做法显然不能视为立法规划项目完成了。
其二，由立法机关通过一个规划去预测社会关系发展的规律，并不适宜。如果要让立法规划具有立法预测性质，需要回答的问题是：立法对于社会关系发展的规律能不能预测，如果能够，又应当由谁来预测？笔者认为，立法是一项非常特殊的国家活动，法的制定过程，实际就是各种利益和意见相互博弈、互相妥协的过程，很难说一部法就能真实反映社会关系发展的走向和规律。当然，我们不能否认，法是能够也应当反映社会规律的，是可以有预测性的。如果这样，应当由谁来预测呢？恐怕还应当是立法的提案主体，只有提案主体预测到社会关系发展的走向和规律，并认为必须适时地用法来调整这一社会关系，提案主体才有了提案的动因。那么，能不能由立法机关预测呢？显然不适宜。一方面，立法机关在立法中的定位，是审议和表决，而不是在审议表决之前去进行预测。另一方面，立法机关的活动方式是集体行使职权，在提出法案之前，它如何对一个法所调整的社会关系进行集体预测呢？预测的方式又是什么？如果在立法表决之前，立法机关就能够集体预测要审议并且通过一部法，那么，立法过程中的提案以及一审、二审、三审，甚至更多次复杂的审议程序，不就是多余吗？所以，由立法机关在审议之前就集体预测并制定一个立法规划，在立法程序上本身就是一个悖论。
其三，改革时期社会关系的不稳定性、不确定性，以及法律体系形成的规律，决定了人们很难也不适宜用立法规划的方式去构筑今后的法律蓝图。现在和今后相当长的时间内，中国都处于改革时期。改革就是对原有社会关系的调整与变革，它必然使社会关系处于不稳定性和不确定性之中。并且，严格说来，一个国家法律体系的发展与生成，是一个自然的历史的过程，不应当是由一个或者几个国家机关通过设计和规划而形成的。立法规划通常却要对五年甚至更长时间内社会关系的发展、变化特别是定型作出预见，并试图用法的形式将该定型的社会关系确定下来，这就与改革的情势发生矛盾，也和我国当前法律体系形成的规律不相符。
（三）立法规划与民主立法的原则不甚相符
民主立法主要指立法程序的民主化，没有民主的立法程序，立法内容的科学性、合规律性也很难实现。考察立法规划与立法程序的民主化之关系就会发现，立法规划的存在与执行，实际很大程度上损害了立法程序的民主化。这是个迄今没有引起足够重视的问题。
对于立法程序民主化的讨论，人们通常将更多的注意力放到立法如何采取各种方式听取社会意见等方面，但却容易忽视与立法规划密切相关的以下两个关节点。
一是，立法规划影响了立法提案民主的实现。立法民主的第一步，并非审议和向社会公开立法信息，而是提案的民主化。可以说，没有立法提案的民主，就没有真正的民主立法和由此而来的科学立法。立法提案的民主，既包括立法提案主体的广泛性、代表性，也包括提案主体可以依照法定程序自主地、不受干预地提出立法议案，还包括各类主体所提议案真实、及时地反映了社会对立法的需求。
虽然按照宪法和法律的规定，我国的立法提案主体十分广泛，体现了充分的民主性，但从三十多年来的实践来看，立法的提案权实际上都是由有关国家机关及其内设机构行使的。就拿全国人大及其常委会来说，迄今为止，没有一件由代表团、一定数量的代表或者常委会组成人员提出的具体法律议案，能够直接进入会议议程，并付诸审议表决。代表团或者法定数量的立法机关组成人员即使提出立法议案，这个议案最后实际上也因为各种因素的阻碍，只能转化为向有关国家机关及其内设机构提出的立法建议，而这一立法建议最终又被立法机关在与相关国家机关及其内设机构的沟通协调中转化成立法规划的内容——就像《立法法》修正案草案所规定的那样，全国人大常委会工作机构在编制立法规划时，“应当认真研究代表议案和建议”。这一现象影响了立法对社会需求的直接反映。
国家机关及其内设机构的提案又因为立法规划的介入而削减了提案的民主性。第一，立法机关的介入与协调，使得各类提案主体对于提不提案、提什么案以及何时提案，甚至提出立法议案的内容，都不得不考虑立法机关的态度。第二，提案主体受到外部和内部不适当干预的因素大大增加。第三，由立法机关与各具有提案权的国家机关及其内设机构协调形成立法规划，有可能使立法从提案阶段起就打上部门利益的烙印。这些情况都是值得关注的。
二是，立法规划影响和削弱了立法提案、审议、表决三个重要程序间的互相制约。立法的民主化需要通过程序的制约才能实现。提案主体提出一件法案，该法案的可行性、必要性及其规范的具体内容，都必须经过立法机关的审议和表决，这就使立法机关与提案主体形成了严格的程序制约。而立法机关自身也存在各种严格的制约程序。比如，立法过程中的后一次审议就是对前一次审议的制约，立法表决则是对此前所有审议的根本性制约。这些审议和表决的程序彼此独立，不可替代，是实现立法民主化的重要保证。但是，立法规划的存在，特别是执行规划的要求，冲淡了立法过程中互相制约、不可替代的程序，损害了立法的民主性。
四、结语
立法规划在性质、制定主体和效力等基本范畴方面确实存在诸多需要研究的问题，立法规划的作用不宜高估，立法规划还存在一些体制性障碍，与科学立法、民主立法的基本原则不甚相符。笔者并不否认立法规划在我国法律体系形成中所起的积极作用。但是，从立法事业的长远看，更应当尊重立法自身的规律，要承认“制定法律不是生产过程，很难制定规划”。[52]总体上看，应当逐步淡化由立法机关来编制立法规划并要求严格落实立法规划的思想和做法。比较科学的认识是，将立法规划定性为一种立法建议，使之具有一定的指导性和参考作用，而不适宜将它定性为一种“准法”性质的东西，甚至当作一项指令性任务要求相关提案主体和审议主体去完成。对现在由立法机关编制立法规划的做法似可做必要的改革。第一种办法是，将立法规划的编制权完全交给立法提案主体，保证提案主体依法独立行使提案权，特别是要设法保证立法机关组成人员提案权的实现。同时，通过立法机关工作机构与提案主体的沟通协调，来保证提案与审议之间的有效衔接。第二种办法是，由立法机关的工作机构通过广泛调研协调后，提出一个一揽子立法建议，送给立法的提案主体，供他们作为是否提案以及何时提案的参考，而不宜将这一建议变为一个交给提案主体去完成的任务。
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