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钱宁峰 【中文摘要】我国行政组织立法模式来源于苏维埃行政法实践，其属于社会主义法系模式，既不同于大陆法系模式，更不同于英美法系模式。这种立法模式的基本特点在于以国家管理机关为中心安排法律结构和法律位阶等级体系的模糊性。在当代中国，我国行政组织立法模式应该进一步完善。首先，以组织法律来构建我国行政组织法律体系是必要的。其次，以宪法为指导，确立行政组织法律主义这一组织法治原则。再次，在既有法律基础上构建我国行政组织立法模式。最后，重视行政组织法与行政管理法或行政作用法的密切联系。 【中文关键字】行政组织法；立法模式；法治 行政组织法研究是行政法学研究的重要组成部分。而行政组织立法则是行政组织法研究的前提。其中，行政组织法的立法模式（在本文中简称“行政组织立法模式”）是行政组织立法研究的重要论题之一。“行政组织法的立法模式也就是采用何种思路、运用何种程序和载体进行行政组织立法。”[1]对此，不少学者将西方国家行政组织立法模式进行类型化分析，如日本模式、美国模式和法国模式等。这种区分有助于人们认识不同法系国家行政组织立法模式，并从中吸取立法经验。不过，如何认识行政组织立法模式？我国行政组织立法模式属于何种类型？由于研究者关注不多，分析不深入，因此论之不详。例如，有学者认为，从我国法律传统与特征来看，与大陆法系国家较为接近，而区别于英美法系国家。[2]这种将我国行政组织立法模式归属于大陆法系的看法可谓相当流行。然而，这种认识忽视了历史变迁的复杂性和当代立法的现实性，因为无论是从历史还是现实来看，我国当前行政组织立法模式具有自身的独特性，这种独特性决定了其必然与大陆法系国家存在差异，更不同于英美法系国家。对此，有必要在理论上予以澄清。 一、我国行政组织立法模式的现实和理想形态 尽管学术界对立法模式一词的界定并不明晰，但是就本文而言，其实际上是指在一国宪法体制下各种法规范形式所构成的法律体系。在某种意义上说，就等同于法律体系。任何一个国家均不可能只采用单一立法模式（法典式），而只能采用多元立法模式（法规体系式）。[3]我国亦不例外。那么，应该如何认识我国行政组织立法模式呢？无论从立法实践还是立法设想来看，均呈现出中国语境下的特殊色彩。 （一）现实形态 1982年宪法是现行法秩序具有实证效力的基础规范，这里以此为原点来考察行政组织规范的表现形式。从形式上来说，只有冠以组织法名称的行政组织法律法规才属于行政组织立法模式关注的对象。 从实质意义上来说，行政组织立法模式还包括不以组织法命名的行政组织法律法规。因为行政组织不仅包括行政机关，还涉及法律法规授权的组织。当然，目前研究主要以前者为主，以后者为辅。从我国的立法实践来看，其呈现出两大特点： 1.形式意义上的行政组织法较少。通说认为，改革开放以来，在行政组织立法上基本保持了以《宪法》为基准由《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》为框架的组织立法模式。[4]也就是说，若从形式上看行政组织法，只有这两部法律以“组织法”为标题来命名法律。即使是仅有的两部组织法律，前者历经20多年至今未修正，后者虽然屡次修改，但是地方各级人民政府部分在整体上并没有大的变动。进入21世纪以来，在行政法规层面终于有所突破，先后制定了若干组织条例，如《公安机关组织管理条例》、《国家安全机关组织管理条例》、《政府参事工作条例》和《行政学院工作条例》等。[5]虽然开始出现以组织管理为标题的行政法规，但是从整体上说，形式意义上的行政组织法是非常匮乏的。这种局面使人们对我国行政组织法的发展产生了忧虑。 2.实质意义上的行政组织法繁多。与形式意义上的行政组织法匮乏形成鲜明对比的是实质意义上的行政组织法数量惊人。无论是人大还是政府，也不论何级政府及其部门，在行政组织权上具有非常大的自由裁量权。尤其是政府及其部门，其行政组织权除了行政层级的限制外几乎不受约束。例如，历次国务院机构改革的依据就是人大的决定，如1998年《关于国务院机构改革方案的决定》、2003年《关于国务院机构改革方案的决定》、2008年《关于国务院机构改革方案的决定》和2013年《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》。又如，政府部门的调整一方面由政府主导，另一方面主要以文件形式来决定，如国务院各部门的所谓“三定方案”。行政机关以外的行政组织如事业单位的调整几乎不受法的约束。实际上，目前实质意义上的行政组织立法主要有两类，即人大对行政组织的决定和政府及其部门对行政组织的决定，后者数量远远超过了前者。这种以决定形式出现的行政组织法构成了主流形态。即使在行政作用法中，行政组织问题几乎不在其考虑范围之内，只是笼统地规定各级政府及其部门或者主管部门。这种行政作用法与行政组织法脱节的现象在众多法律中比比皆是。 （二）理想形态 基于上述现实状况，诸多学者自20世纪90年代末期开始呼吁加强行政组织立法，并为此提供了理想的行政组织立法模式。有的学者提出，在宪法的指引下，制定行政组织法通则，并分别制定国务院组织法、国务院各部委、直属机构组织法、地方各级人民政府和自治地方各级人民政府组织法、地方各级人民政府和自治地方各级人民政府各职能部门组织法和其他行政机关组织法。[6] 有的学者也提出，行政组织立法应包含这样几个层次： 第一，第一级立法，制定《行政组织基本法》。 第二，第二级立法，制定《中央与地方关系法》、《国务院组织法》和《地方各级人民政府组织法》。 第三，第三级立法，制定中央各行政机构设置法、《行政机构编制法》的配套法规和《公务员法》的配套法规。[7] 第四，这一设想在后来有所深化。其提出行政组织法规体系应包含以下四个层次：第一层次，即制定《行政组织基本法》。第二层次，即制定《国务院组织法》和《中央行政机关设置标准法》、制定《地方基本法》以及制定《社会中介组织法》。第三层次，在上述三类法律之下，进一步立法：在《中央行政机关设置标准法》下制定各中央行政机关设置法；在《地方基本法》之下制定《省组织法》、《市组织法》、《县组织法》、《乡镇组织法》以及《地方财政法》等法律；在《社会中介组织法》之下制定《行业组织法》、《社会团体法》等。第四层次，在第三层次下，由国务院以及地方根据具体情况做进一步的规定，如各行政机关的设置法规和各地方的组织条例。[8] 这种类似的主张在此之前已有学者提出。[9]有的学者又提出了自己的建议，在修改《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的基础上，制定国务院各部、各委员会和各直属机构的组织条例，制定省、市、县、乡（镇）以及各自治地方人民政府的组织法。[10] 有的学者还提出了自己的健全和完善行政组织的立法体系的思路：第一，完善现行宪法中关于国务院和地方各级人民政府组成、职权的规定；第二，修订、完善《国务院组织法》；第三，制定《国务院组成部门组织法》；第四，制定《国务院直属机构、办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构及议事协调机构的职能配置、内设机构、人员编制管理条例》；第五，制定单行的地方各级人民政府组织法；第六，制定《地方各级人民政府行政机构设置和编制管理条例》。此外，还应分别制定《国务院办公厅组织条例》、《国务院组成部门和地方各级人民政府派出机构组织条例》；省级和较大的市的人大及其常委会应当根据法律、法规有关规定，结合本地区经济、文化的发展和政府机构改革的具体情况和实际需要，制定各自的组织法规。[11] 种种设想呈现出以下特点：一是立足于广义行政组织法范围，将公务员法、行业组织法等纳入其中；二是绝大多数法律形式冠以组织之名，以此构建出一个相对完整独立的行政组织法体系；三是形式意义上的行政组织法和实质意义上的行政组织法相结合，如中央与地方关系。这些立法设想试图运用法律手段来规范行政组织领域的种种问题，以便使行政组织走向法治化的轨道。 二、我国行政组织立法模式的来源 无论是现实形态还是理想形态，若置于当代各国行政组织立法实践中，上述立法模式均非常独特，因为以组织命名的行政组织法律法规在外域法中是非常少见的。即使以学界较为推崇的日本行政组织立法模式来看，除了“组织令（政令）、组织规则乃至规程（府省令）、内部组织训令”[12]之外，几乎所有的法律和条例均不用“组织法”、“组织条例”等含有组织字眼的词汇。[13]那么，我国法律中使用的“组织法”以及学者所提出的以组织为标题的法律法规的原型是什么呢？毫无疑问，其与新中国建立后相当长时间内的历史经验有关，正是基于这种历史经验，使得当代学者提出了以组织为标题的行政组织立法体系。 （一）新中国初期存在两种行政组织立法模式从新中国建立开始，以组织命名的法律法规几乎贯穿了共同纲领时期和五四宪法时期，尽管由于历史的原因，“建国初期配套的从中央到地方的行政组织法规体系已不复存在”。[14]那么，建国初期的行政组织法规体系又是如何组成的呢？ 1.共同纲领时期的行政组织立法。根据《中国人民政治协商会议共同纲领》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》和《中国人民政治协商会议组织法》三大建国宪法性文件中的相关规定，建立了行政机关组织系统。与此相应的行政组织立法亦渐次铺开。[15] 从这些立法来看，除了中央人民政府委员会之外，由政务院所批准的行政组织立法主要有两种形态：一是组织通则；二是组织条例。 前者适用于普遍性的行政区域和行政系统；而后者则针对一个行政组织。而且组织条例前面往往加上“试行”一词。值得注意的是，各行政机关尚可以制定极少数的组织规程，但是绝大多数组织立法均是由政务院通过或者批准的。所有这些表明，行政组织尚处于政权建设起步阶段。 2.五四宪法时期的行政组织立法。1954年宪法公布实施以后，中央行政组织发生了很大的变化。其中之一就是政务院为国务院所取代。 在行政组织立法上也有很大的变化： 首先，在中央行政组织立法上，全国人大公布了《国务院组织法》，而国务院所属各种行政机关组织规则则由国务院自行批准。[16] 其次，在地方行政组织立法上，全国人大通过《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》，奠定了人民委员会这种政府形式的法律地位。而在民族区域自治区域，则由地方制定组织条例，报全国人大常委会批准。 在组织立法形态上，基本上采用人大和人民委员会一并规定的模式，但是在有些地方将其并列规定。[17]同时，全国人大和国务院也制定过组织条例和组织办法。[18]据笔者查阅法规汇编，1954年第一届第一次全国人大后，行政领域的组织立法在1954至1956年之间很多，国务院多以组织简则来规定行政机关，1956年以后几乎就不再制定以组织命名的法规了。这种现象说明，新中国建立以来的行政组织立法随着各行政组织建章立制的完成已经完成了政权建设的使命，开始退出历史的舞台了。 （二）新中国初期行政组织立法模式来自于苏维埃行政法实践 论者或许会问：新中国初期何以会出现这种大规模的组织法律法规呢？从历史的承继关系来看，在当时废除国民党六法全书之后，新中国法制建设只能依赖革命根据地政权的立法经验。而无论是工农民主政权时期，[19]还是抗日民主政权时期，[20]抑或解放战争时期，[21]以组织命名的行政组织立法数量亦是惊人的。从有限的材料来看，一类主要是涉及政权基本结构的宪法性文件，其中包含着行政组织的内容，如工农民主政权时期的苏维埃组织法、抗日民主政权时期的政府组织条例和解放战争时期的政府组织大纲。另一类就是单行的行政组织立法，如工农民主政权时期所制定的组织纲要和简章。[22] 由于这一时期尚处于战争状态，因此无论是从法律名称上还是法律体系上，均无法做到整齐划一。不过，从立法模式来看，其具有一定的特色，但不够成熟。值得注意的是，革命根据地政权时期的行政组织立法体系亦不是空穴来风，其实际上萌芽于第一次国内革命战争时期。这里举一两个例证。例如，1925年7月1日，广州国民政府公布了《中华民国国民政府组织法》和《省政府组织法》，7月15日，又分别公布了广东省政府民政厅、建设厅、农工厅、军事厅组织法。[23]又如，早在1925年开始的省港大罢工时期，省港罢工工人代表大会不仅通过了《省港罢工委员会组织法》，而且还通过了《法制局组织法》、《财政委员会组织法》、《审计局组织法》、《纠察队委员会组织法》、《纠察队委员会各地办事处组织法》、《筑路委员会组织法》和《调查处组织法》等。[24]显然，无论是国民政府还是省港罢工工人代表大会，其对以组织法命名的法律是非常熟悉的，否则就不会如此广泛。 从历史来看，“组织法”在清末至北洋政府时期已经开始使用，如国会组织法，然而，大规模使用却是从第一次国内革命战争时期开始的。那么，为什么在这一时期流行用“组织法”来命名法律法规呢？笔者以为，受苏联在国共合作中的突出地位这一地缘政治的影响，苏维埃法这一时期已经开始影响近现代中国。[25]这种影响在行政组织立法领域最为明显。那么，苏维埃法是否存在类似大规模制定组织法律法规的情况呢？尤其是与国共合作同一时期的苏维埃行政组织立法的情况是否存在？从时间上来看，苏联正处于新经济政策时期，也是苏维埃法发展的重要阶段，行政法亦不例外。在这一时期，甚至出现了行政法的法典化。[26]那么，这一时期的行政组织立法情况如何呢？由于材料的原因，这里主要结合20世纪80年代翻译的苏维埃行政法书籍进行分析。苏联学者曾经指出：“苏联政府以决议的形式批准各部门系统机关的组织条例（如苏联各部组织通则、全苏和共和国工业联合组织条例、生产联合组织（联合企业）条例、社会主义国家生产企业条例等以及关于部、国家委员会和主管部门的各别条例、章程。”[27]其又认为：“从法律观点看，管理机关具有国家权能是它的主要要素。管理机关的职权由苏联宪法、加盟共和国和自治共和国宪法、关于管理机关的组织通则和各别组织条例规定。在很多情况下，它也由苏联、加盟共和国和自治共和国的其他法律、最高苏维埃主席团的法令、部长会议的命令、地方人民代表苏维埃的决议规定。”[28]其还提到苏联、加盟共和国和自治共和国“部在相应部长会议的领导下进行活动。部的法律地位由苏联宪法、加盟共和国和自治共和国宪法、苏联部长会议法、加盟共和国和自治共和国部长会议法、《苏联各部组织通则》以及各部的各别组织条例规定”。[29]从这些表述来看，国家管理机关是有组织通则和个别组织条例的，其中提到了《苏联各部组织通则》和各部组织条例。这说明在苏联法律体系中是普遍存在组织法律法规的。虽然该作者所讨论的主要是20世纪50年代至70年代的法律，但是由于这一法律体系是由早期苏维埃法逐渐演化而来的，那么我们不能不相信在20世纪20年代同样存在相应的组织法律法规。正是苏维埃行政法实践给当时中国人提供了一个现实的借鉴：苏联所制定的行政组织立法在形态上已经蕴含后世中国行政组织立法模式。[30] 三、我国行政组织立法模式属于社会主义法系模式 既然新中国初期行政组织立法模式来自于苏维埃行政法，那么，在类型上必然属于社会主义法系模式。由于目前研究侧重于欧美日行政组织立法模式，因此，有必要对其进行分析，并理解社会主义法系国家行政组织立法模式的特征，以便为我国行政组织法发展提供有益的经验。不过，由于行政组织立法模式往往与一国宪法体制有着密切的关系，所以在研究时不能不注意到各国的宪法规定，因为“关于谁有权设立新的功能主体，以及什么样的活动方式（议会法律、条例、行政行为和内部法律行为等）可以选择，都不能一概而论，而应当根据要成立的功能主体的类型、领导体制以及分配的任务等具体情况确定。这里的关键在于有关组织措施的组织权的分配，为此应当考虑相关的宪法规定”。[31] （一）大陆法系和英美法系国家行政组织立法模式并无太大的差异 目前对上述两大法系国家行政组织立法模式的研究并不多，大致有两种做法：一是将西方国家行政组织法的立法模式区分为英美模式和日本模式。[32]二是将西方国家行政组织法的立法模式区分为日本模式、美国模式和法国模式三种。[33]而英国、德国也属于法国模式。这两种模式均注意到了大陆法系和英美法系的差异。从表面上看，这种差异似乎很大，如日本模式。若仔细辨析，实质上没有那么大，相反表现出较强的相似性。其一，以国会或议会法律来规范行政组织的设置。这体现了行政组织法定原则。其二，通过法律的授权赋予行政组织在内部机构调整上较大的自由裁量权。这一点几乎没有例外。其三，行政组织法与行政管理法或行政作用法密切配合。这一点在英国、美国、法国、德国最为明显。唯一引起质疑的是日本。由于日本国会以法律形式大量制定内阁法、国家行政组织法和府省设置法，使得在日本法律体系中出现了一个非常独特的行政组织法规体系。这一法律现象迥然异于欧美国家。那么，如何认识日本的这一做法呢？首先，日本亦存在将行政作用法和行政组织法混合规定的法律，如警察法、消防组织法、宫内厅法。[34]在这一点上与欧美国家完全相同。其次，日本虽然有许多独立的行政组织法，但是，行政组织法与行政作用法之间的关系是非常密切的。即使是在单纯的行政作用法中，由于行政主体的明确性，因此，透过行政主体自然能够连接到行政组织法之上。也就是说，两者虽然从法律形式上分开了，但是仍然有天然的联系。行政作用法并不能脱离行政组织法而存在。日本行政组织法的独立性只是一种立法技术而已。正如比较法学者达维德在谈到西方法的统一性时指出：“在罗马日耳曼法系各国与在普通法系各国，在这方面的态度是一致的，因为前者与后者具有同样的法的观念，都是追求正义。”[35]因此，行政组织立法模式在欧美日诸国中存在着很大的相同性。只不过，这种相同性为法律形式的表象大大掩盖了。 （二）社会主义法系国家行政组织立法模式具有自身的独特性 对于社会主义法系国家行政组织立法模式，目前尚没有学者对此进行分析。这里以前苏联为例进行说明。笔者以为，这种立法模式主要有两个特征：首先，法律通常以国家管理机关为中心来编排。以《苏维埃社会主义共和国联盟部长会议法》为例，其大致分为总则、苏联部长会议的职权、苏联部长会议与其它国家机关的关系、苏联部和国家委员会、苏联部长会议其他所属机构和苏联部长会议工作的组织。[36]该法律主要是从管理角度来规定部长会议的职权，而不是从权力制约角度来进行的。因此，其对部长会议的方方面面进行了非常具体的规定。这种立法方式在欧美日国家行政组织法中极少。即使是日本中央行政机关组织法，与其仍有很大的差异。在这种以管理为目的的行政组织立法必然呈现管理法的色彩。这种以管理为导向的行政组织也呈现出某种严格的等级性。其次，法律位阶等级体系不明晰。正如前述，上述管理机关并不仅仅是由法律规定，其它法律渊源如命令和决议等亦可规定。这种法律渊源的广泛性是由苏维埃行政法渊源所决定的。“行政法规范存在于法律、法令、苏共中央和苏联部长会议的联合决议，苏联部长会议、加盟共和国和自治共和国部长会议、部、国家委员会和主管部门的命令，地方人民代表苏维埃及其执行委员会的决定等等之中。”[37]这些法律渊源之间是否存在严格的法律位阶等级体系？从比较法研究来看，是有很大疑问的。达维德曾经指出：“立法权专由苏联最高苏维埃或加盟共和国的最高苏维埃行使，在苏联，人们无意承认形式意义上的法律与实质意义上的法律两者的区别来削弱或改变这个原则。实质意义上的法律也必然是形式意义上的法律。”[38]尽管十分强调法律的重要地位，但是这种法律与其他法律渊源之间的关系到底如何处理则并不确定。大木雅夫认为：“苏维埃法的法源曾相当复杂。从宪法、普通法律、最高苏维埃主席团法令、政府的行政决定和命令等形式的法源，便一见可知其明显与大陆法类似。然而，由于苏联舍弃了分权原则而以集权为本，所以不能套用欧洲大陆法中典型的宪法、法律、命令等法源的价值序列。”[39]“在苏联的实际情况下，越接近法律适用的现场，法的实效力的强弱越是与大陆法的宪法—法律—命令之序列呈上下倒置之态。”[40]行政法领域（包括行政组织法）亦不例外。 众所周知，我国1954年宪法属于社会主义宪法类型，而直接继承1954年宪法的1982年宪法当然亦属于上述类型。其所奠定的宪法体制必定影响到行政法体系的建构，其中包括行政组织法。上述社会主义法系国家行政组织立法所具有的特征在某种意义上说在我国亦存在。以国务院机构改革为例，“《国务院组织法》自1982年制定以来历经26年只字未变，对1982年以后的行政改革没有任何回应。”[41] 那么，这并不表明1982年以后的机构改革均没有依据，这个依据就是全国人大所通过的国务院机构改革方案的决定。这就涉及到决定的性质问题。从形式上看，法律与决定显然是不一样的。但从实质上看，法律与决定有时又难以区分。所以有学者认为：“决定权的灵活性，可以起到法律的作用，也可以起到命令的作用。它可以用来解决实体性问题，也可以用来解决程序问题。”[42]这表明，在现行法秩序下，法律位阶等级体系并不如理论上所说的那样严格。 此外，即使按照前述诸多学者所提出的行政组织立法模式，其很大程度上是按照现有行政管理体系展开的，如国务院、省、市、县、乡镇、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构等。这种做法依然体现了以国家管理机关为中心的管理法色彩。尽管在我国现实中并不存在大量的组织法律法规，但是这些设想在某种意义上折射了现实行政管理体制的影子。 当然，这里尚需要注意的是，尽管我国在类型上属于社会主义法系，但是由于历史不同，因此在做法上并不与苏联相等同，而是结合了中国自身的国情来设计的。 四、我国行政组织立法模式的发展方向 那么，我们应该如何认识并构建我国行政组织立法模式呢？事实上，面对现实立法实践，不少学者一方面指出了现存行政组织法体系存在的问题，另一方面也提出了许多建设性建议。[43]其使我们充分认识到我国行政组织法发展任重而道远。基于上述的历史定位，笔者结合诸多学者的看法，就我国行政组织立法模式的未来发展提出以下看法： 首先，以组织法律来构建我国行政组织法律体系是必要的。行政组织系统关涉到国家政权建设的稳定，因此，通过一个有效的、稳定的、整齐的行政组织法体系来规范国家的行政组织显然是必要的。一方面，无论是革命根据地时期还是新中国建立初期，我国已经有大量的行政组织立法经验。这些行政组织立法为当时政权建设提供了有力的保障，使得行政组织有法可依，有章可循。另一方面，日本行政组织立法的实践说明至少在形式上也可以通过一系列的组织法律来使行政组织规范化、法制化。这种组织法律不仅仅是政权刚刚建立初期所必需的，也是政权巩固时期所必需的。因此，尽管前苏联法律体系已不复存在，但是其在组织立法方面的历史经验仍然值得重视。在某种意义上说，许多学者所提出的行政组织立法设想实际上是弥补改革开放以前因种种原因而中断的组织法立法传统。对此，不能简单地予以全盘否定。 其次，以宪法为指导，确立行政组织法律主义这一组织法治原则。行政组织法律主义是日本行政组织法的提法。“在日本，行政组织由法律（或条例）规定的原则，是有关行政组织的最为重要的基本原则。”[44]因为“尽量排除由行政机关主观武断地设置和改废行政组织，以法律或条例予以客观、慎重的规范，以建立民主的统制机制，成为现代国家共同的特征。”[45]这一原则在我国学者的归纳中将其称为依法组织原则或组织法定原则。随着法律位阶等级体系在现行宪法体制下的强化，行政组织法律主义必然成为行政组织法治的选择。至于如何做到这一点？有的学者认为，在现行《宪法》中将行政组织权归属于行政机关，因此依法组织原则的真正确立只能通过修宪才能完成。[46]对此，笔者以为，从《宪法》精神和规定来看，我国已经确立了行政组织法律主义。《宪法》第62条规定全国人大的职权之一就是制定和修改国家机构的基本法律。这里的国家机构显然包括行政组织。尽管《宪法》第89条规定国务院有规定各部和各委员会的任务和职责，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分以及审定行政机构的编制等职权，但是这些职权的行使必须在全国人大及其常委会所制定的法律授权下才能行使。问题的关键在于如何将《宪法》精神和规定落实到行政组织立法领域，并使之有效地成为行政组织的基本准则。尤其是1999年《宪法》修正案将“依法治国，建设社会主义法治国家”纳入《宪法》之中，使得法治主义已成为共识，这种法治主义的强化也必然为行政组织立法提供了动力。此外，即使我国《宪法》和法律将行政组织权赋予行政机关，在行政权扩张的现代国家亦可以理解，其最重要的是处理好行政组织法律保留与行政组织自由裁量权之间的关系，防止后者超越法律的边界而肆意扩张。对此，《立法法》已经作了若干规定，如第8条规定各级人民政府的产生、组织和职权只能制定法律。 再次，在既有法律基础上构建我国行政组织立法模式。《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》是现行行政组织立法体系的主干。虽然不少学者提出了需要规范的对象，但是以何种法律形式来规范却并不清晰。总体上来说，基于我国行政系统的复杂性，各种设想基本上按照行政体系的层级性分别单独制定行政组织法律。例如有些学者提出：首先，由全国人大及其常委会制定各级人民政府（国务院、省、自治区、直辖市、市、县、乡、镇等）的基本组织法律；其次，由全国人大授权国务院和地方人大制定各级政府组成部门的组织条例或简则；再次，由全国人大的有关机构对经授权制定出来的行政组织法律文件进行严格的备案审查，及时发现和纠正问题，并在全国人大会议提出报告。[47]然而，这种分散立法的模式虽然能够使之形成一个数量众多的行政组织法律体系，但是也给立法机关增加了难度，因为规模巨大的组织法律必然使立法机关不堪重负。笔者以为，在坚持社会主义法系组织法立法传统的同时，有必要采取少而精的方式来编排行政组织立法体系。 （1）以《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》为准设计我国行政组织立法体系。《国务院组织法》反映了中央行政机关的基本组织形态，是所有中央行政机关组织法的基干，但是并不需要将所有中央行政机关组织法内容均纳入其中，而是侧重于国务院自身组织建设的内容，同时对中央行政机关组织法规定以法律另行规定。同时，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》反映了我国地方自治的基本架构，此种立法模式应予以保留，不过可以仿照日本地方自治法的做法，大大扩充该组织法的内容，其中包括地方各级人民政府部分。在此，笔者并不赞成目前学界提出的将地方政府组织法与地方人大组织法分开处理的立法模式，因为这种设想将《宪法》所内含的地方自治精神抹煞了。在此，应充分借鉴我国《民族区域自治法》的立法模式。 （2）将中央行政机关组织法予以个别制定。不过，笔者不赞成将各部、委员会、办事机构、协调机构等按照机构性质分别予以制定组织法的做法，这种做法忽视了行政组织法中的行政一体性原则，这种行政一体性原则要求中央行政机关整体对国务院负责进而对全国人大及其常委会负责的精神。所以，应该制定国务院组成部门即各部、委员会组织法，除此之外的国家管理局、办事机构、协调机构、直属机构要么划归国务院管理，要么纳入各部、委员会单独管理。当然，在必要的时候也可以专门制定其他行政机关的组织法，但是这些行政机关与国务院及其部委的隶属关系应该以法律形式予以明确。同时，改变现有地方行政机关的双重领导体制，将一些涉及全国利益的事务如环境保护、国土资源等从地方政府职能中剥离出来，由国务院及其部门单独管理，也就是说，地方某些行政机关不应纳入地方政府组成部门，而应视为国务院及其部门在地方所设的分支机构，而这些分支机构的组织和权限应纳入中央行政机关组织法中予以规定。对此有的学者已经提出：“考虑根据国务院各部门的情况，在地方设立跨行政区的地方分支机构。类似海关、审计、银行等部门，实际上没有必要与地方各级行政区域相对应；而且这些部门要想发挥其应有的作用，也不宜设在各级地方行政机关内部。”[48]显然无论是中央权力的集中还是地方权力的削弱，均需要行政体制改革，而大部制改革的真正意义恐怕就在于此。只有这样，中央集权和地方自治才能通过行政组织法而得以实现。对此需要进一步探讨。 （3）赋予国务院的行政法规和省级人大及其常委会的地方性法规在组织规范上的自由裁量权。对于前者而言，行政机关的层级性必然要求国务院根据法律授权对行政活动所需要的组织手段有一定的自由裁量权；而对于后者而言，基于自治精神，也需要省级人大及其常委会对自治范围内的组织手段具有一定的条例制定权。至于各行政组织内设机构的细化则可以通过命令的方式进行，这种命令不具有对外的效力。 最后，重视行政组织法与行政管理法或行政作用法的密切联系。日本行政法强调法治行政原理，在行政活动与行政组织之间亦必须有对应关系，即“一切行政活动都必须有国会制定的法律根据，所有行政机关的活动，都必须是作为‘组织规范’的法律规定的权限范围之内的活动。行政机关的职务权限，分别由各省、厅的设置法、地方自治法和行政机关设置条例等具体规定，行政官员及行政机关只有在其范围内才能代表国家行使行政权；行政官员只有在其权限范围内才能作为行政机关的代表从事各种活动。行政官员在组织法上的职务权限范围之外所作出的一切行为，已经不是职务行为，就不属于国家或公共团体的行为。所有行政机关的行为，都要求有组织法上的根据，组织法上有根据，方才称其为行政机关的行为”。[49]从我国行政实践来看，由于法律渊源之间关系的不清晰，因此，行政活动的展开有时与行政组织法相分离，造成某些行政活动缺乏组织法依据的状况。即使在行政作用法中，行政组织的地位亦不甚重要，其往往以各级政府及其部门或者某某主管部门等予以模糊处理，至于到底由哪一个行政组织来负责，如何通过组织设置来达到行政目标，均不在立法考虑范围之内。这种做法往往造成行政组织法与行政作用法之间的隔阂，形成各说各话的局面。这种情况即使在日本行政组织立法独立存在的情况下并不存在，因为日本行政作用法的制定始终要考虑行政组织法的相关规定，即使不作规定，由于行政组织法已经作了明确规定，所以亦自然而然与行政作用法相对接。因此，我国行政组织立法模式尚需要在行政组织专门立法基础上努力在同一部法律中将行政组织法和行政作用法相结合，以便保证行政目标的实现。 结束语 要想构建出一种符合历史和现实的我国行政组织立法模式，就必须吸取历史经验教训，吸收外域法的有益做法。只有这样，才能理解行政组织法的法治使命。而要做到这一点，必须辅之以法观念、法技术和法政治的转变。 【作者简介】 钱宁峰，江苏省社会科学院法学研究所副研究员。 【注释】 基金项目：本文系江苏高校2011计划区域法治发展协同创新中心成果。 [1]应松年、薛刚凌：《行政组织法研究》，法律出版社2002年版，第257页。 [2]孟鸿志等：《中国行政组织法通论》，中国政法大学出版社2001年版，第282页。 [3]应松年、薛刚凌：《行政组织法研究》，法律出版社2002年版，第260页。 [4]严格来说，以组织法命名的法律还有《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》。尽管其在性质上属于群众自治组织，但是其所担负的行政事务必然使其具有行政组织法上的意义。 [5]任进《：论国家机构组织法及其在法律体系中的地位》，载《中国法学会宪法学研究会2010年年会论文集》，第338页。 [6]司坡森：“完善我国行政组织法管见”，载《行政法学研究》1997年第4期。 [7]应松年、薛刚凌：“行政组织法与依法行政”，载《行政法学研究》1998年第1期。 [8]应松年、薛刚凌：《行政组织法研究》，中国政法大学出版社2002年版，第270—271页。 [9]孟鸿志等：《中国行政组织法通论》，中国政法大学出版社2001年版，第282—283页。 [10]姜明安、沈岿“:法治原则与公共行政组织——论加强和完善我国行政组织法的意义和途径”，载《行政法学研究》1998年第4期。 [11]任进：“健全与完善行政组织立法的若干设想”，载《中国行政管理》1998年第12期。 [12]孟鸿志等：《中国行政组织法通论》，中国政法大学出版社2001年版，第281页。 [13]值得注意的是日本所制定的《国家行政组织法》，这部法律标题中的“组织法”并不是含有组织字眼的组织法，该法实际上是国家行政组织的法律，其所说的行政组织并不仅仅包括行政机关。参见《日本国国家行政组织法》，载白有忠、苏尚智编：《外国政府管理法规资料类编》，中国政法大学出版社1987年版，第430页。 [14]应松年、薛刚凌：《行政组织法研究》，中国政法大学出版社2002年版，第267页。 [15]如《政务院及所属各机关组织通则》（1949年12月2日中央人民政府委员会第四次会议批准）、《政务院人民监察委员会试行组织条例》（1950年10月24日政务院批准）、《海关总署试行组织条例》（1949年12月30日政务院第十三次政务会议批准）、《中华人民共和国暂行海关法》（1951年3月23日政务院第七十七次政务会议通过）、《大行政区人民政府委员会组织通则》（1949年12月16日政务院第十一次政务会议通过）、《省人民政府组织通则》（1950年1月6日政务院第十四次政务会议通过）、《各级人民政府民族事务委员会试行组织通则》（1952年2月22日政务院第一百二十五次政务会议通过）、《省、市劳动局暂行组织通则》（1950年5月5日政务院第三十一次政务会议批准）、《市人民政府组织通则》（1950年1月6日政务院第十四次政务会议通过）、《大城市区人民政府组织通则》（1950年11月3日政务院第五十七次政务会议通过）、《县人民政府组织通则》（1950年1月6日政务院第十四次政务会议通过）、《区人民政府及区公所组织通则》（1950年12月8日政务院第六十二次政务会议通过）、《乡（行政村）人民政府组织通则》（1950年12月8日政务院第六十二次政务会议通过）。参见劳动人事部编制局：《中华人民共和国组织法规选编》，经济科学出版社1985年版。 此外，还有《农民协会组织通则》（1950年7月14日政务院第四十一次政务会议通过）、《人民法庭组织通则》（同上）、《全国各级税务机关暂行组织规程》（1950年1月27日政务院第十七次政务会议批准）、《税务复议委员会组织通则》（同上）、《铁道部行车安全监察室暂行组织规程》（1950年11月2日）、《市劳动争议仲裁委员会组织及工作规则》（1950年6月16日劳动部公布）、《劳动保险委员会组织通则》（1951年3月1日中华全国总工会公布）、《治安保卫委员会暂行组织条例》（1952年6月27日政务院批准，1952年8月11日公安部公布）、《工商联合会组织通则》（1952年8月1日政务院第一百四十七次政务会议通过，1952年8月16日政务院公布）、《省（市）以上各级人民政府财经机关与国营财经企业部门监察室暂行组织通则》（1952年12月27日政务院公布）、《人民调解委员会暂行组织通则》（1954年2月25日政务院第二百零六次政务会议通过，1954年3月22日政务院公布）等。参见中央人民政府法制委员会：《中央人民政府法令汇编》，法律出版社1982年版。 [16]如《中华人民共和国国务院组织法》（1954年9月21日第一届全国人大第一次会议通过）、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》（1954年9月21日第一届全国人大第一次会议通过）、《中华人民共和国国家计划委员会暂行工作条例》（1955年10月26日国务院常务会议批准）、《中华人民共和国监察部组织简则》（1955年11月2日国务院常务会议批准）、《中华人民共和国劳动部组织简则》（1956年9月17日国务院常务会议批准）、《中华人民共和国体育运动委员会组织简则》（1956年3月23日国务院常务会议批准）、《国务院秘书厅组织简则》（1955年11月19日国务院常务会议批准）、《国家计量局组织简则》（1955年11月19日国务院常务会议批准）、《国务院法制局组织简则》（1955年11月19日国务院常务会议批准）、《国务院人事局组织简则》（1955年11月19日国务院常务会议批准）、《国家档案局组织简则》（1955年11月19日国务院常务会议批准）、《国务院专家工作局组织简则》（1955年11月19日国务院常务会议批准）、《国务院专家局组织简则》（1956年10月17日国务院常务会议批准）、《国务院机关事务管理局组织简则》（1955年11月19日国务院常务会议批准）、《国务院关于地方各级国家行政机关兵役委员会的组织和任务的规定》（1955年12月21日国务院全体会议第二十一次会议通过）。参见劳动人事部编制局：《中华人民共和国组织法规选编》，经济科学出版社1985年版。 [17]如《内蒙古自治区各级人民代表大会和各级人民委员会组织条例》（1955年11月11日全国人大常委会第二十七次会议批准）、《新疆维吾尔自治区各级人民代表大会和各级人民委员会组织条例》（1956年7月9日全国人大常委会第四十三次会议批准）、《广西壮族自治区人民代表大会和人民委员会组织条例》（1958年7月9日全国人大常委会第九十九次会议批准）、《宁夏回族自治区人民代表大会和人民委员会组织条例》（1959年11月27日第二届全国人大常委会第十一次会议批准）、《河北省大厂回族自治县人民代表大会和人民委员会组织条例》（1956年7月9日全国人大常委会第四十三次会议批准）、《辽宁省喀喇沁左翼蒙古族自治县人民代表大会和人民委员会组织条例》（1959年11月27日第二届全国人大常委会第十一次会议批准）、《吉林省延边朝鲜族自治州各级人民代表大会和各级人民委员会组织条例》（1958年3月19日全国人大常委会第九十五次会议批准）、《吉林省前郭尔罗斯蒙古族自治县人民代表大会和人民委员会组织条例》（1957年11月29日全国人大常委会第八十六次会议批准）、《黑龙江省杜尔伯特蒙古族自治县人民代表大会和人民委员会组织条例》（1957年6月17日全国人大常委会第七十四次会议批准）、《湘西苗族自治州人民委员会组织条例》（1956年5月4日全国人大常委会第三十六次会议批准）、《湖南省江华瑶族自治县人民代表大会和人民委员会组织条例》（1956年7月7日全国人大常委会第四十三次会议批准）、《黔东南苗族侗族自治州人民委员会组织条例》（1957年6月17日全国人大常委会第七十四次会议批准）、《贵州省三都水族自治县人民代表大会和人民委员会组织条例》（1958年3月19日全国人大常委会第九十五次会议批准）、《云南省大理白族自治州人民代表大会和人民委员会组织条例》（1957年6月17日全国人大常委会第七十四次会议批准）、《云南省丽江纳西族自治县人民代表大会和人民委员会组织条例》（1962年11月20日第二届全国人大常委会第六十九次会议批准）、《甘肃省临夏回族自治州各级人民代表大会和各级人民委员会组织条例》（1958年9月11日全国人大常委会第一百零一次会议批准）、《新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州各级人民代表大会和各级人民委员会组织条例》（1958年6月5日全国人大常委会第九十七次会议批准）。参见劳动人事部编制局：《中华人民共和国组织法规选编》，经济科学出版社1985年版。 [18]如《城市街道办事处组织条例》（1954年12月31日全国人大常委会第四次会议通过，1954年12月31日中华人民共和国主席公布）、《城市居民委员会组织条例》（同上）、《公安派出所组织条例》（同上）和《工业卫生工作委员会组织办法》（1954年12月28日国务院批准）。参见国务院法制局中华人民共和国法规汇编编辑委员会编：《中华人民共和国法规汇编》（1954年9月—1955年6月），法律出版社1982年版。 [19]如《江西苏维埃临时组织法》、《闽西苏维埃政权组织法》、《湖南省工农兵苏维埃政府暂行组织法》、《鄂豫皖区苏维埃临时组织大纲》、《苏维埃地方政府的暂行组织条例》、《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法（草案）》、《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》等。参见张希坡、韩延龙主编《：中国革命法制史》，中国社会科学出版社2007年版，第72页。 [20]如《晋察冀边区县政府组织大纲》、《晋察冀边区政治主任公署组织法》、《晋察冀边区行政督察专员公署组织大纲》、《晋察冀边区县区村暂行组织条例》、《晋察冀边区区政会议组织大纲》、《陕甘宁边区政府组织条例》、《山东省战时县区乡村各级政府组织条例》、《陕甘宁边区行政督察专员公署组织暂行条例》、《陕甘宁边区县政府组织暂行条例》、《陕甘宁边区各县区公署组织暂行条例》、《陕甘宁边区各乡市政府组织暂行条例》、《晋西北县区村各级政府组织条例》、《晋西北村政权组织暂行条例》、《晋察冀边区县区村组织条例》、《修正山东省县政府组织条例》、《修正山东省区公所组织条例》、《修正陕甘宁边区行政督察专员公署组织条例》、《修正陕甘宁边区各县区公署组织条例》、《修正陕甘宁边区县政府组织暂行条例草案》、《修正陕甘宁边区乡（市）政府组织暂行机构草案》等。参见张希坡、韩延龙主编《：中国革命法制史》，中国社会科学出版社2007年版，第93—95页。 [21]如《陕甘宁边区政府暂行组织规程》、《华北人民政府组织大纲》、《东北各省市（特别市）行政联合办事处组织大纲》《中原临时人民政府组织大纲》、《内蒙古自治政府暂行组织大纲》等。参见张希坡、韩延龙主编：《中国革命法制史》，中国社会科学出版社2007年版，第103—116页。 [22]如《各级劳动部暂行组织纲要》、《各级国民经济部暂行组织纲要》、《财政部暂行组织纲要》、《教育部暂行组织纲要》、《省、县、市、区土地部暂行组织纲要》、《工农检查部控告局组织纲要》、《国有企业管理局简章》、《贸易局简章》、《粮食调剂局简章》等。参见张希坡、韩延龙主编：《中国革命法制史》，中国社会科学出版社2007年版，第176页。 [23]刘旺洪：《行政与法治——中国行政法制现代化研究》，南京师范大学出版社1998年版，第184—185页。 [24]张希坡、韩延龙主编：《中国革命法制史》，中国社会科学出版社2007年版，第173页。 [25]目前学界有一种主张认为苏联法对中国的影响是从新中国建立以后特别是20世纪50年代中期开始的，这种主张忽视了历史的复杂性，而且新中国一建立就开始采用这种组织立法形式，显然不可能临时学习得来的。 [26]刘春萍：《转型期的俄罗斯联邦行政法》，法律出版社2005年版，第20页。 [27][苏]II.T.瓦西林科夫主编：《苏维埃行政法总论》，姜明安、武树臣译，北京大学出版社1985年版，第14—15页。 [28][苏]II.T.瓦西林科夫主编：《苏维埃行政法总论》，姜明安、武树臣译，北京大学出版社1985年版，第59—60页。 [29][苏]II.T.瓦西林科夫主编：《苏维埃行政法总论》，姜明安、武树臣译，北京大学出版社1985年版，第72页。 [30]这里还有一个问题就是国民党南京政府时期亦有大规模制定行政组织立法的实践，其来源亦是苏维埃法。其亦萌芽于国共合作期间。目前有人认为国民党南京国民政府时期立法以模范德国为本，这种认识恐怕有所偏颇。从行政组织立法体系来看，苏维埃法元素亦为其吸收了，只不过浑然不觉而已。 [31][德]汉斯·J·沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔：《行政法》（第3卷），高家伟译，商务印书馆2007年版，第148页。 [32]孟鸿志等：《中国行政组织法通论》，中国政法大学出版社2001年版，第279—282页。 [33]应松年、薛刚凌：《行政组织法研究》，中国政法大学出版社2002年版，第262—265页。 [34]孟鸿志等：《中国行政组织法通论》，中国政法大学出版社2001年版，第281页。 [35][法]勒内·达维德：《当代主要法律体系》，漆竹生译，上海译文出版社1984年版，第99页。 [36]白有忠、苏尚智编：《外国政府管理法规资料类编》，中国政法大学出版社1987年版，第460—476页。 [37][苏]II.T.瓦西林科夫主编：《苏维埃行政法总论》，姜明安、武树臣译，北京大学出版社1985年版，第12页。 [38][法]勒内·达维德：《当代主要法律体系》，漆竹生译，上海译文出版社1984年版，第216页。 [39][日]大木雅夫：《比较法》，范愉译，朱景文校，法律出版社1999年版，第133页。 [40][日]大木雅夫：《比较法》，范愉译，朱景文校，法律出版社1999年版，第134页。 [41]薛刚凌：“行政组织法发展缺位之检讨”，载《江苏社会科学》2008年第5期。 [42]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》（第4版），法律出版社2003年版，第315页。 [43]孟鸿志等：《中国行政组织法通论》，中国政法大学出版社2001年版，第275—278页；应松年、薛刚凌：《行政组织法研究》，中国政法大学出版社2002年版，第267—270页。 [44]杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第221页。 [45]杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第224页。 [46]应松年、薛刚凌：“行政组织法基本原则之探讨”，载《行政法学研究》2001年第2期。 [47]姜明安、沈岿：“法治原则与公共行政组织——论加强和完善我国行政组织法的意义和途径”，载《行政法学研究》1998年第4期。 [48]张越：“修正《国务院组织法》片论”，载《行政法学研究》1999年第1期。 [49]杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第130—131页。 本网站文章仅代表作者个人观点，不代表本网站的观点与看法。 原载：《行政法学研究》2014年第4期 |
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| 来源：北大法律信息网 | 作者： | 钱宁峰 | ||
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