2012年12月4日，习近平同志在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中，全面回顾了我国宪法制度发展历程，在充分肯定成绩的同时，也指出了存在的不足，其中包括“保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全”，并对如何全面贯彻实施宪法提出了具体要求{1}。从军事法学研究角度探讨我国宪法中关于国防和武装力量建设的规定实质内容，尤其是涉及中央军委的规定内容，追根溯源，充实完善相关条款，消除各种误区，打破学术禁区，有助于确保宪法的全面、有效实施，无疑是很有现实必要的。

    一、中央军委纳入宪法国家体制中的历史概况

    在我国，将中央军委纳入国家体制之中，是新中国成立和我党成为执政党之后才有可能实现的事情，是中国革命历史发展的必然选择，也是建设具有中国特色社会主义法治国家的必然趋势。

    众所周知，中央军委的早期前身中央军事委员会作为中国共产党的最高军事指挥机构，早在1926年2月就设立了。当时，为了迎接北伐战争，适应全国民众革命运动的发展，中共中央特别会议决定在中央中央建立一个强有力的军委，后一度将其名称改为中央军事部。1930年春，为便于统一指挥红军部队，中共中央决定将中央军事部和各部队设立的军事委员会合并称为中央军委，并在同年4月3日的“通告”中指出：中央决定，各地已组织的红军，由中央军委统一指挥。同年8月2日，中共中央在《关于党的军事机关和组织与系统问题》的“通知”中指出，军委组织应当有独立的系统；军委在政治上完全在党的领导之下，独立地计划一切军事工作；中央军委直接在政治局领导之下，经常讨论与计划一切军事工作。1931年11月，在江西瑞金召开的中华苏维埃第一次全国代表大会上，宣布成立中华苏维埃共和国临时中央政府。根据大会的决议和中央执行委员会的命令，组成中华苏维埃共和国中央革命军事委员会（简称“中革军委”），朱德任主席，王稼祥、彭德怀任副主席。中革军委作为全国红军最高领导和指挥机关，尽管在我军历史上第一次正式隶属于政权系统，但这并没有改变党对军队的绝对领导地位，它在政治上仍然受中共中央及其中央局的领导{2}。

    1933年1月，中共临时中央迁入中央苏区，中共中央军事委员会即统一于“中革军委”。西安事变后，随着国共合作的酝酿，原隶属于中华苏维埃政府的“中革军委”，开始向中共中央军委过渡。1937年8月下旬，中共中央政治局在陕北洛川召开扩大会议，决定成立中共中央革命军事委员会。中央军委由11人组成，毛泽东为书记（主席），朱德、周恩来为副书记（副主席），它的成立标志着中央军委由政权系统恢复为党的系统。1945年4至6月，中国共产党召开第七次全国代表大会后，于8月23日组成新的中共中央军事委员会，毛泽东任主席，朱德、刘少奇、周恩来、彭德怀任副主席，杨尚昆任秘书长。1948年11月，为适应全国夺取政权的需要，中共中央决定中央军委今后在对外公开发布命令时，使用中国人民革命军事委员会的名称[1]。

    1949年中华人民共和国成立后，人民武装力量就成为国家的武装力量。我国1949年颁布的具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》到1982年的宪法，都有关于武装力量的规定。随着新中国的成立，中国共产党成为执政党，使中央军委纳入国家体制成为可能。反映在制宪问题上，党十分注意把自己长期武装斗争缔造和指挥的军队纳入到国家体制中，使之切实担负起领导全国军民更好地完成保卫社会主义国家革命和建设的艰巨任务。新中国成立前夕，通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》第三章专门设置了军事制度，并在第二十条规定：“中华人民共和国建立统一的军队，即人民解放军和人民公安部队，受中央人民政府人民革命军事委员会统率，实行统一的指挥，统一的制度，统一的编制，统一的纪律。”这表明党领导军队和国家领导军队的关系问题提上立宪议事日程，我国武装力量的最高机关已经成为国家机构的重要组成部分，军队向国家化、法制化迈出了重要步伐，出现了中央军委逐步向成为党和国家共同的军事领导机构过渡的趋势{3}。1949年10月，根据中央人民政治协商会议第一届全体会议的决定，成立了中央人民政府人民革命军事委员会，统一管辖和指挥人民解放军及其他武装力量。毛泽东任主席，朱德、刘少奇、周恩来、彭德怀、程潜为副主席。这标志着党中央的军事领导机构正式纳入国家的政权系统之内。当时，根据《中央人民政府组织法》第二十三条的规定：“人民革命军事委员会统一管辖并指挥全国人民解放军和其他人民武装力量。”表明新中国成立初期，人民革命军事委员会是当时中央人民政府的组成部分，受中央人民政府委员会的领导，是全国武装力量的最高领导机关。

    1954年9月20日，根据第一届全国人大第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》的规定，国家设立国防委员会，政务院改国务院并增设国防部，国家主席统率全国武装力量，国防部负责武装力量的建设。尽管1954年的宪法中没有具体规定国防委员会的性质、地位和职权，但明确赋予了国务院有“领导武装力量建设”的职权。与此同时，中共中央政治局于1954年9月28日做出关于重新成立党的中央军事委员会的决议，即在中央政治局书记处之下成立一个党的军事委员会，担负整个军事工作的领导。决议指出：中央政治局、书记处和军事委员会有关军事工作的决定，可以军事委员会（简称军委）的名义由内部系统下达，其须公开发布的命令和指示，则以国务院或国防部的名义下达。决议同时决定由毛泽东、朱德、彭德怀、林彪、刘伯承、贺龙、陈毅、邓小平、罗荣桓、徐向前、聂荣臻、叶剑英12人组成中共中央军事委员会，主席毛泽东，其他人为委员，彭德怀负责军事委员会的日常工作。

    1958年军委扩大会议通过的《关于改变组织体制的决议（草案）》规定，中央军委是党的军事工作部门，是统一领导全军的统率机关，军委主席是国家统帅。这是新中国成立之后首次确认中央军委是领导全党、全军的军事机关，在谁统率全国武装力量的问题上，明显与1954宪法规定的存在着相互交叠的情况。在此之后的一段时期里直到“文革”期间，由于受“左”的“法律虚无主义”思想的影响，军队与国家体制的关系逐步含糊不清。尤其是1966年至1974年年底，宪法中关于国家主席统率全国武装力量的规定，随着时任国家主席的刘少奇同志1969年被迫害致死也未按宪法第四十六条之规定，由副主席继任主席职位。因此，从1966年至1975年期间，宪法关于国家主席统率全国武装力量的规定，可谓形同虚设。

    1975年1月17日第四届全国人大第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》，废止了国家主席的设置，取消了国防委员会的设置。同时规定：“中国共产党中央委员会主席统率全国武装力量”、“中华人民共和国武装力量由中国共产党中央委员会主席统率”，这不仅混淆了国家和党的领导的不同方式，而且使武装力量在国家体制中的地位更是模棱两可，似是而非。更为严重的是，它将国家最高的军事领导机关完全排除在国家机构之外，形式上似乎体现了“党对军队的绝对领导”，实际上则影响到国家机构的统一性和完整性，使得党政不分、以党代政的非正常状况通过法定形式进一步合宪化。

    1978年3月5日第五届全国人大第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》，由于未及时消除“左”的思想对宪法的影响，仍然继续维持了1975年宪法所确认的党中央的主席同时是党的中央军委主席，并领导和统率全国武装力量的体制。1975年和1978年两部宪法没有明确军队在国家体制中的地位，以及它与国家最高权力机关的关系，这就使得武装力量在根本大法上游离于最高国家权力机关乃至整个国家政权体制之外，严格说来是有缺陷的，也是不妥的。

    党的十一届三中全会之后，随着党中央重视民主与法制建设，以及党的组织制度和活动原则进行了一系列重要改革，原先宪法中规定的中共中央委员会主席统率国家武装力量的内容已经显得有些不适宜。1982年9月，党的十二大通过的《中国共产党章程》明文规定，党中央只设总书记，不再设主席、副主席，同时规定“党的中央军事委员会主席必须从中央政治局常务委员会中产生，组成人员由中央委员会决定”，并强调“党必须在宪法和法律的范围内活动”，这为1982年宪法增设国家中央军委的有关条款做了法理上的铺垫，不仅使1978年宪法关于党的主席领导武装力量建设的规定缺乏依据，而且如果不对原宪法的相关内容进行必要的修改，将严重影响党章规定内容的落实。

    1982《中华人民共和国宪法》沿袭了过去国家武装力量的性质和任务的表述形式。如1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》规定，中华人民共和国的武装力量，是属于人民的武力。1954年宪法与共同纲领的表述相类似，即：“中华人民共和国的武装力量属于人民。”新宪法根据党和国家在新的历史时期的新形势、新任务、新要求，对武装力量的性质、任务、领导体制等作了更加完善的规定，为武装力量建设和活动提供了根本的法律保证。1982年修改宪法时，对要不要规定国家主席统率武装力量，修宪工作班子在研究了英国、美国、法国、日本等许多国家宪法的有关规定的基础上，认为由于各国政治体制不同，做法也不同。如英国的国王是虚设的，不兼任武装力量统帅；美国总统则是武装力量总司令。开始起草宪法时，比较多的意见要求按照1954宪法规定由国家主席统率武装力量，并按此起草了宪法草案讨论稿。当时党中央考虑，国家主席和中央军委主席要由两人分别担任。邓小平同志提出，宪法要专门规定设军委主席，军队在国家体制中的地位应当有所规定，军委主席和国家主席都由全国人大选举产生。根据邓小平同志的意见，在宪法草案第三章“国家机构”中增加第四节，专门对中央军事委员会做出规定，并起草了条文草稿，经彭真同志修改后报邓小平同志审核。邓小平同志把稿子放在办公桌上整整考虑了两天，到了第三天，他把彭真、杨尚昆等有关同志找去。邓小平同志亲自主持讨论和起草了这一节，写了两条：一条是中央军委领导全国武装力量，军委实行主席负责制；另一条是规定军委主席向全国人大及其常委会负责。同时，在宪法其他相关条文中，相应地对中央军委组成人员的产生、罢免和全国人大常委会监督中央军委的工作等内容，作了明确规定。这就从国家根本大法上明确了武装力量是国家的武装力量。

    针对当时有人担心设国家军委可能会影响党对军队的领导，经党中央决定，中共中央1982年5月15日印发《关于宪法修改草案中规定设立中央军事委员会问题的通知》（中发[1982] 25号，以下简称《通知》）对国家设立中央军事委员会的问题作了详细解释。重点讲清了三个问题：一是设立国家的中央军委主席的必要性；二是国家设立中央军事委员会决不是取消或者削弱党对军队的领导；三是国防部与中央军委的关系。这份通知的代拟稿是由时任宪法修改委员会副主任委员的彭真同志亲笔起草的，通知强调宪法草案有关国家的中央军委的规定条款，“这是有关国家体制和军队领导体制的很重要的规定，是党中央的重大决策”。同时，全面和深刻地阐述了改革军事制度的重要意义，回答了军队同志的种种担心和疑问，明确指出，中央军事委员会既是国家的中央军事委员会，也是党的中央军事委员会，是“一个机构，两块牌子”，在党内和国家机构内同时有两个地位，这便于领导和指挥军队，不会影响党对军队的领导。针对有人提出，宪法应当规定“中国人民解放军是中国共产党绝对领导下的人民武装力量”。经请示邓小平同志后，邓小平同志说，宪法序言中已写了党的领导，就包括了党对军队的领导，可以不必再写了。彭真同志在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中也明确指出：“在国家的中央军委成立以后，中国共产党对军队的领导并不会改变。《序言》里明确肯定了党在国家生活中的领导作用，当然也包括党对军队的领导。”1997年国防法根据宪法，对武装力量的领导体制作了进一步具体规定，将“统一指挥全国武装力量”的中央军委纳入“国家机构”的序列之中。

    综上所述，中央军委在宪法中的地位确立，经历过一段曲折变化的过程。从历史和今天的角度分析，宪法上确立中央军委的法律地位，是我国政治制度和军事领导体制改革的重大步骤，也是加强和改善党对军队绝对领导的重要举措，其意义是多方面的。

    首先，体现我国武装力量既是党的军队又是国家军队的完整性，有助于提高我军在全国人民心目中的地位。毛泽东同志指出：“从马克思主义关于国家学说的观点看来，军队是国家政权的主要成分，谁想夺取国家政权，并想保持它，谁就应有强大的军队。”{4}我国武装力量的性质，始终是中国共产党领导的人民的武装。这是毫无疑义的。但是，当我党夺取全国政权并取得领导国家的执政党地位时，其性质便兼有国家军队的性质，“国家机器首先是常备军”（列宁语），军队成为国家政权不可或缺的重要组成部分，武装力量的领导机关理所当然地应当成为国家机构的组成部分，而绝非只是政党的“专属品”。宪法是国家的根本大法，自然要对军队在国家政权中的性质归属、地位作用、职能任务等做出规定。因此，新中国成立之后的不同时期，在武装力量问题上，各部宪法在确认我国武装力量的任务方面基本内容一致，但具体表述有所不同。1949年共同纲领规定：“中华人民共和国的武装力量，……其任务为保卫中国的独立和领土主权的完整，保卫中国人民的革命成果和一切合法权益。”此后，1954年宪法、1975年宪法和1978年宪法也都作了类似规定。1982年宪法根据新时期的形势和特点，明确规定我国武装力量的任务是“巩固国防，抵抗侵略，保卫祖国，保卫人民的和平劳动，参加国家建设事业，努力为人民服务。”1997年国防法根据宪法规定，对各武装力量的任务分别作了进一步的具体规定。实践证明，我国各武装力量的任务，采取既明确分工又紧密结合的办法，是合理的、恰当的，是适应新时期党和国家总任务的要求的。中国人民解放军是中国共产党缔造和领导的人民军队。在战争年代，它的成长与壮大，与人民的根本利益息息相关。新中国成立后，作为国家机器的重要组成部分，人民民主专政的坚强柱石，与人民的切身利益更是密切相关。宪法作为国家的根本大法，如果不对军队在国家中的地位，对我军来自人民忠诚于人民的性质，加以明确规定，就容易使人误认为我军的地位不在国家政治体制之内，从而对我军的性质、宗旨及其任务产生种种不必要的误解和猜疑，在一定程度上影响我军在人民心目的形象。1982年宪法明确规定国家设立中央军事委员会，把军队领导体制纳入国家领导体制之中，正如邓小平同志1989年11月12日在卸任军委主席一职时所说的，我军能够始终不渝地坚持自己的性质，这个性质是“党的军队，人民的军队，社会主义国家的军队。这与世界各国的军队不同。就是与别的社会主义国家的军队也不同，因为他们的军队与我们的军队经历不同。我们的军队始终要忠于党，忠于人民，忠于国家，忠于社会主义。”{5}这一具有中国特色的属性在宪法上得到充分体现，将党的主张和人民的意志实现有机统一，密切加强了军队与国家、人民群众的关系，有利于加强军政、军民团结，提高我军在全国人民心目中的崇高威望。

    其次，有利于充分运用国家力量促进我国人民武装力量的建设与改革。从宪法上将军队的领导机构纳入国家机构之内，明确我国的军队是党的军队也是国家的军队，势必有助于充分运用国家的组织和力量，加强国防和军队建设，加强包括人民解放军、预备役部队和民兵、武装警察部队等建设，加速军队的三化建设进程。根据1982年宪法的规定，国家的中央军委作为向最高国家权力机关—全国人大及其常委会负责的一个重要国家机关，负责领导全国武装力量。在履行宪法赋予的职责时，国家的中央军委可以将其主张、想法、建议、意见等，尽可能地同党外人士、人民代表广泛协商，然后通过最高国家权力机关讨论决定，使之成为具有法律意义上的国家意志，以及具有全国人民赞同、全国公民必须遵守的权威性。这对于取得全国人民对军队建设与改革的大力支持和帮助有益无害。特别是宪法规定的“中华人民共和国的武装力量属于人民”，“国家加强武装力量的革命化、现代化、正规化的建设，增强国防力量”，将能够运用宪法的权威性促进除了各级党组织外，还有一切国家机关、各政党、各社会团体、各企业事业组织一如既往地关心武装力量建设，支持军队改革，完成各项任务。显然，宪法设立国家中央军事委员会，不仅密切了军队同国家、人民的不可分离的关系，而且有利于部队自身建设。宪法规定军委工作对全国人大及其常委会负责，接受其监督，还可以有效地防止权力过于集中于个人，避免出现类似于林彪妄图把军队变成个人阴谋篡党夺权事件的重现，这对于保证国家安定和军队的纯洁与稳定是至关重要的。

    20世纪90年代起草国防法时，国务院、中央军委有关部门较好地贯彻了宪法关于国家的中央军委的有关规定，将国防法与宪法有机地协调起来。虽然国防法没有全面规范我国的国防领导体制，而是以宪法为依据，规范了国家机构在国防方面的职权。其中国务院的九项职权和中央军委的十项职权，是分别在国务院、中央军委组织人员经过严肃认真的研究论证后，把宪法的原则规定和有关工作规则加以细化，并经国务院和中央军委批准后形成的。对最高国家行政机关和最高国家军事机关的国防职权做出全面、具体的规定，在我国的法律中还是首次，国防法实施以来的实践证明，将中央军委纳入宪法和法律的范围内依法履职，对于加强我国的国防和军队建设起到了重要的法制保障作用。

    再次，有助于实现依法治军与依法治国、依法执政、依法行政的有机统一。宪法设立中央军事委员会，本身就是按照宪法要求的“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”的体现。这不仅使军队法制建设成为国家法制建设的重要组成部分，而且为军队更好地贯彻落实党的路线、方针、政策，在遵纪守法方面走在全社会前列提供了检验的尺度。我们的军队是党绝对领导下的人民军队，宪法和法律是在党的领导下制定的，如果军队自己不遵守宪法和法律，还怎么要求其他政党、社会团体、各企业事业组织和广大人民遵守宪法和法律？如果身为党员的绝大多数军职人员不遵守宪法和法律，还怎么要求非党群众遵守宪法和法律？因此，中央军委负有必须以模范带头遵守宪法为根本的活动准则，并肩负起维护宪法的尊严、保证宪法和法律实施的神圣职责。全军官兵同任何公民一样，在法律面前人人平等，不得有超越宪法和法律的特权。从这个意义上说，将中央军委纳入国家宪法和法律的规范范围，是落实党章规定的“党必须在宪法和法律范围内活动原则”的应有之义，也是贯彻依法治军方针，确保“中国梦”、“强军梦”实现的基本条件和保证。1982年现行宪法颁布实施以来，在党中央和中央军委的领导下，军队法制建设取得了显著的进展，军事立法逐步加强，军事执法倍受重视，军事司法改革探索路径，军事法制宣传蓬勃兴起，法律服务深入军营，军事法研究成果累累。这一切都表明，宪法设立国家中央军事委员会，并不单纯是一个增设国家机构的问题，它适应了国家和军队加强民主与法制建设的需要，契合了依法治国、建设社会主义法治国家的趋势，为依法治军方针的提出和全面贯彻落实创造了可能。

    总之，宪法将中央军事委员会纳入国家体制，是历史的发展所决定，它不仅是我党长期以来领导军队的光荣传统的继承和发展，而且也是我国、我军领导体制改革的必然要求。

    二、进一步充实和完善宪法中关于中央军委的有关规定

    正如任何事物都要不断适应变化而不断趋于完善一样，现行宪法关于中央军事委员会的规定受当时历史背景的制约有其一定局限性，突出表现在规定内容过于简略而原则，根本不足以解决实践中中央军事委员会依法运转和自身建设的问题，需要本着与时俱进的要求修改、充实和完善。1982年宪法已经实施30余年，其间经历了4次修正，但均未触及武装力量建设及中央军委的体制问题，而现行宪法的相关规定已经显露出底气不足的症候。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：“宪法是保证党和国家兴旺发达、长治久安的根本法，具有最高权威。要进一步健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。建立健全全社会忠于、遵守、维护、运用宪法法律的制度。坚持法律面前人人平等，任何组织或者个人都不得有超越宪法法律的特权，一切违反宪法法律的行为都必须予以追究。”习近平同志也明确指出：“党既领导人民制定宪法法律，也领导人民执行宪法法律，做到党领导立法、保证执法、带头守法。”{6}按照上述要求，重新审视现行宪法中关于中央军委的规定，我们认为存在的问题主要表现在下列方面：

    （一）关于中央军委的职权需要充实和完善

    现行宪法对全国人大、全国人大常委会、中华人民共和国主席、国务院院以及地方人大及人民政府、民族自治机关等国家机关的职权，都有专门的法律做出比较全面和系统的规定，对人民法院和人民检察院虽然未做详尽规定，但由全国人大及其常委会制定的《中华人民共和国人民法院组织法》、《中华人民共和国人民检察院组织法》等专门法律已经有详尽规定。根据宪法规定，中央军事委员会在我国国家机构中占据着重要地位，然而，相关条款和内容比较单薄，不足以解决该机构依法履职的问题。如，2012年11月，党的十八大选举产生了中共中央军事委员会主席、副主席及其组成人员，此后4个月，2013年3月十二届全国人大又选举产生了中华人民共和国中央军事委员会主席、副主席及组成人员。尽管众所周知党中央的中央军委与国家的中央军委是“一套人马，两套机构”的性质，但是严格说来，由于任期和程序不同，事实上还是存在两个军委主席之间的“时间隔断差”问题。如何消除在此期间军委主席依法行使职权重叠而有所区别的问题，就值得认真探讨。根据1982年的《通知》和国家法律、中央军委的有关文件规定精神，国家军委主席与党的军委主席的职责权限是有所区别的。例如，1989年11月，江泽民就任党的军委主席之后，因其担任国家军委主席需要经翌年3月全国人大召开会议选举产生，在这一段时间里，如果要以国家军委主席名义签署发布的决定、命令和军事法规等，相关工作就可能依法无法组织实施，为此，需要从宪法上加以规制和完善。

    此外，关于现行宪法对中央军委有关军事法规制定权的规定，也是近年来学者探讨的热点问题。有学者认为宪法对此问题在立法技术层面主要存在两个方面的问题：一方面，从立法权和法规规章制定权的角度来看，全国人大及其常委会、国务院、地方各级人大和人民政府，以及民族自治地方等立法主体的相关权力在宪法中均有明确体现，然而，同样作为立法主体，中央军委的军事法规制定权却没有得到直接体现。另一方面，从宪政体制上看，中央军委与国务院处于同一层级，然而，宪法有关中央军委和国务院的规定在篇幅上却很不平衡，在第八十九条明确规定了国务院的十八项职权，而关于中央军委的规定只有两条，即第九十三条和第九十四条规定了中央军委的职责、组成和任期等内容，就职责而言，仅规定中央军委“领导全国武装力量”，并没有明确具体职权，这样概略的规定与中央军委在我国宪政体制中所处的地位不相适应。将军事法规制定权等相关职权在宪法中明确规定出来，可以完善宪法有关立法权和法规规章制定权的规定，也可以使宪法关于中央军委和国务院的规定在文本上取得一定程度的平衡，从而使宪法的规定更加科学、周密。

    军事法规制定权指的是中央军委根据宪法和法律制定军事法规的权力。宪法中有关中央军委军事法规制定权的规定分散在多个条款之中，其中第五条规定武装力量必须遵守宪法和法律，第二十九条规定国家加强武装力量的革命化、现代化和正规化建设，第九十三条则明确由中央军委领导全国武装力量。尽管由此可以看出，中央军委依据宪法和法律制定在武装力量中适用的法规，是符合宪法逻辑的，但是这种“暗含”的表述方式在立法技术上看来并不完满。因此，希望中央军委的军事法规制定权在宪法中明确体现出来，是近年来学者的普遍观点。我国《宪法》至今没有对中央军委制定军事法规的权力进行设定是不妥的，可以考虑以《国防法》第十三条的规定为基础，将包括制定军事法规在内的中央军委的职权上升为《宪法》的规定，这是加强军事法规的合宪性基础，进一步完善宪法文本、军事法体系和军事法规，使依法治军建立在依法治国基本方略基础上的需要。

    （二）中央军委的组织体制和工作机制需要明确和规范

    1982年宪法修改时，对于是否需要在宪法明确国家机构组织法的问题，曾经有不同意见，一时没有确认下来。宪法修改委员会秘书处经过反复考虑，认为可以将原来分散于国家机构各节的类似规定综合为一条，即“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会以及其他国家机关的组织由法律规定”，这样便于将来酌情处理；同时，对中央军事委员会的组成作出规定，即由主席、副主席若干人、秘书长和委员若干人组成。上述几条决定，彭真同志1982年10月曾经专门写信向胡耀邦、邓小平同志作了汇报，在以后的讨论中又略有改动。时至今日，国家机构组织立法已经得到了极大的加强，先后颁布实施了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国全国人大代表大会组织法》、《中华人民共和国国务院组织法》、《中华人民共和国人民法院组织法》、《中华人民共和国人民检察院组织法》等法律，有效地保证了宪法规定的国家机构组织体制健全、运转顺畅、依法履职。然而，相比之下，作为国家机构的中央军事委员会组织法至今没有出台，这不能不是宪法体例内容的一大缺陷。

    其实，早在1982年宪法制定期间，作为国家机构的重要组成部分的中央军委是否需要制定组织法的问题反复酝酿，也曾经有过争论，但当时根据邓小平同志意见，只解决中央军委入宪问题而没有涉及其组织机构立法问题。宪法颁布实施以来，由于中央军委组织法的制定工作牵涉政治性、敏感性强，事关重大，始终没有列入国家和军队立法机关的议事日程。1988年中央军委法制局成立之后，在多次组织的立法研讨会、座谈会上，许多学者均提出制定《中华人民共和国中央军委组织法》的建议，特别是在1992年11月召开的“宪法与武装力量建设研讨会”上，有的学者通过论文对制定《中华人民共和国中央军委组织法》的必要性、框架结构、条款内容等进行专门阐述。在制定《中华人民共和国国防法》时，有关部门也提交了专题研究论证报告。然而，由于各种原因，这一立法建议及其项目，始终未能明确列入全国人大常委会和中央军委的立法规划和计划之中。

    我们认为，按照党的十八大的精神和十八届三中全会通过的《决定》精神，中央军委组织法的制定时机已经成熟。一是加强依法执政的需要。我国的武装力量，是中国共产党缔造和领导的，中华人民共和国成立后，就是国家的武装力量。中央军委作为党领导全国武装力量的国家机构，如何依法组织实施领导，迫切需要从宪法和法律上加以明确。这既是坚持武装力量建设和活动的正确政治方向的根本保证，也是新形势下进一步加强和改进党对国防和军队建设的统一领导，彰显执政党依法执政能力和水平的重要体现。二是依法治军的需要。在世界发达国家中，军事组织法始终是国家法律体系的重要组成部分。无论是美国的国防部改组法、陆海空组织法，还是英国的国防部法、日本的防卫省设置法和自卫队法等，都对武装力量的构成和职能、与国家立法机构的关系等作出规定。由于我国军事组织方面的法律制度建设不够健全，使得政令军令的畅通缺乏强有力的法制保障。高级领导和机关决策程序不够正规，军令往往因领导人的改变而改变，因领导人看法和注意力的改变而改变。军事组织领域里的随意性对新形势下贯彻落实依法治军方针，加强我军的正规化建设制约甚大，影响颇深。三是依法履职的需要。我们常常听到一些领导和机关指责基层工作随意性大、游击习气严重，而事实上正是上级机关“忙乱”才导致基层“忙乱”。正是“长期缺少严格的自上而下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定，以至事无大小，往往无章可循”{7}。根据宪法、国防法、兵役法等法律规定，中央军委负有依法行使法定职权的重要权力，如何确实履行好这些职权，需要明确的组织体制、工作机制及其相配套的制度保障。只有对中央军委的构成和领导体制、军委常务会议及其议程、军委委员的职责分工、军委办事机构、军委与各总部、军兵种、军区等大单位的关系，以及运行模式等，从法律上作出明确规定，才能够有效保证中央军委各项决策部署依法、规范落实。四是立法条件业已成熟。多年来，虽然中央军委没有一部专门的组织法，但是宪法和法律关于国防和军事领导体制、国家机构的国防职权、中央军委组成人员等规定，为中央军委组织立法提供了法律依据，军委制定的《中央军事委员会工作规则》、《中国人民解放军组织编制管理条例》、《中央军委办公厅工作规则》等法规和大量的规范性文件，也为中央军委组织法的制定提供了参考依据。

    经过20世纪80年代以来我军数次的精简整编，全军体制编制取得了一定成效，积累了宝贵的经验教训。在此基础上，应当按照党的十八届三中全会《决定》要求，根据宪法和国防法的规定，抓紧研究制定《中央军事委员会组织法》、《各总部、军兵种、军区组织法》等法律，并以此为“龙头”，进一步完善军事组织方面的法律、法规，对各级领导和机关的等级、规模、结构、职责、权限、决策程序，监督制度等作出明确而具体的规范。当然，中央军委组织法的制定，毕竟有一个立法时机和条件是否成熟具备的问题，在现有情况下，其立法过程中不可避免地遇到一些十分敏感而复杂的问题。例如，国家军委与党中央及其中央军委的关系问题，与全国人大及其常委会的关系问题，与总部、国防部等机构的关系问题，军委的人员构成包括是否设置秘书长的问题，全国人大是否设置国防委员会的问题等。但是，上述问题正是贯彻落实十八届三中会会精神，推进国防和军队建设深化改革进程中需要正视并加以研究解决的重点难点问题。应当认识到，中央军委的组织体制和工作机制进一步法律化、规范化，不仅是国家意志和人民意志的体现，也是党的意志的体现。通过军委组织体制和制度的立法，党可以坦然地将自己代表人民意志的治军意志上升为国家意志，更好地实现党对军队的绝对领导、依法治国与人民当家作主的有机统一。可以相信，在以习近平为核心的党中央的领导下，上述问题必将能够得到有效解决。

    （三）全国人大及其常委会对中央军委监督权的落实

    宪法第六十七条明确规定中央军委接受全国人大的监督，即全国人大常委会行使“监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作”，“根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其他组成人员的人选”等，但具体如何实施监督的方法、途径、内容，至今都不甚明确，甚至成为长期以来学界和实务界忌讳的学术“禁区”。我们认为，应当对宪法的上述规定内容进一步法律化、制度化。坚持党对军队的绝对领导与强调中央军委应当接受全国人大监督并不矛盾。中央军委既然作为国家政权机关的组成部分，就必须严格按照党的十八大提出的“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”的要求行事，必须切实落实对国家最高权力机关负责的规定内容，实实在在地接受其监督和制约。这是人民军队进一步发展壮大和更密切地联系人民群众的需要，也是人民共和国长治久安的需要。建立健全全国人大对中央军委的监督制约机制，将有助于更好地为国防和军队建设服务。由于全国武装力量是人民的子弟兵，担负着巩固国防、保卫祖国、保卫人民利益的艰巨任务，中央军委的重大决策和活动关系到世界和平、国家安危、人民福祉，以及军队自身的利益和威望，因此，全国人大及其常委会在维护国家安全利益的基础上，对国家军事委员会依法进行监督和制约是必要的。我们设想，按照监督内容的具体要求，中央军委的某些重大决策和活动，凡涉及宪法和法律规定的具体要求时，一般情况下只要不涉密、不涉及国家安全，可以按照法定程序提交全国人大及其常委会审议和批准；对违反宪法和法律的某些决策和措施，应当接受审议、质询等，并可受到撤销等处理。近年来，全国人大常委会审议批准了一系列中外联合军演协定，其实就是监督的一种表现形式，受到中外人士的普遍好评。

    早在1982年修宪时，曾经有人提出，宪法规定中央军委主席由全国人大选举和罢免，向全国人大及其常委会负责，受其监督，理应如同“一府两院”那样，每年向全国人大报告工作。如六届人大会议期间，军队人大代表黄玉昆、段苏权、邓家泰等人就提出：为什么中央军委不向人大报告工作？国防建设与全国人民的利益是有密切联系的，现在存在一些亟待解决的问题，人大代表应当了解、过问。军委既然是人民代表选举出来的，就应该向人大作工作报告。他们指出，军委向人大报告工作，对增强公民的国防观念，加速国防建设大有裨益{8}。此后，全国人大常委会有的委员也提出军委应当向全国人大及常委会报告工作的议案，但由于事关重大，认识不一，加上不少委员提出军委工作不少涉及军事秘密，不宜报告工作，此事就搁置下来。笔者认为，在宪法上完善中央军委对最高国家权力机关负责并报告工作的制度并非不可行。听取并审议由全国人大产生的各中央国家机关的工作报告，这是最高权力机关行使监督权的基本形式。宪法虽然未规定“两高”应当向最高国家权力机关报告工作，只规定“负责”二字，但实际上一年一度的全国人大召开会议时，“两高”的主要负责人均向全国人大作工作报告，全国人大代表审议后并通过批准报告的决议，已经形成宪法惯例。中央军委作为宪法规定的最高国家军事领导机关，既然向全国人大及其常委会负责，受其监督，也理应一视同仁地向全国人大报告工作，这是落实宪法规定的“监督”内容的具体形式，对于促使全国人民更好地了解军队建设情况包括存在的困难和问题，增强国防观念，理解和支持国防和军队建设也是利大于弊。

    据了解，在制定《中华人民共和国监督法》、《中华人民共和国国家赔偿法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国人民法院组织法》、《中华人民共和国人民检察院组织法》等时，有关部门在具体每部法律的体例框架和条款的设置中，都力求回避与军队特别是牵涉中央军委相关的内容。这与我国军政分立的领导体制、军事机关的职能定位敏感性强等有关。我们认为，对于监督的内容应当从有利于维护国防和军事利益方面予以考虑。考虑到军事机关及其涉及军事秘密的特殊性，中央军委向全国人大报告工作的内容完全可以与“一府两院”区别对待，某些属于高度保密的内容可以不列人报告内容，或者报告时作相应的解密处理。同时，参与审议的全国人大代表和政协委员作为参政议政的当事者，按照宪法和法律的规定负有保守国家秘密的义务。因此，中央军委向全国人大报告工作的问题并非不难解决。中央军委向全国人大报告工作的内容十分丰富，只要不涉及国家机密的事项，都应当也可以向全国人大报告，如军队体制编制、人员构成、经费的使用支出情况、装备发展和管理等，可以效仿1998年以来发布的历部《中国的国防》白皮书披露的内容那样。虽然，国务院新闻办公室发布的国防白皮书在国内外产生良好的反响，但毕竟是属于政府（军政）行为，而非军委（军令）行为，国务院和中央军委之间的关系是互不隶属的对等关系，军政是国务院依法行使军事行政权的运用，军令是中央军委军事领率权的运用，二者不能相互取代。如今，全国人大代表中军队人大代表260多人，他们参与审议中央军委的工作报告，往往更具有发言权和代表性，也容易与地方的全国人大代表产生互动，提高审议质量，共商维护国家国防和安全利益大事。

    1975年，邓小平同志针对军队建设在“文革”中受到的破坏，明确提出要恢复和建立军队的各项制度，提出“编制就是法律”的著名思想，其指导思想也是希望通过国家（而非军队）的法定程序制约和强有力的立法手段解决军队体制编制的组织机能问题。在当今世界各国中，但凡军事组织编制法律越完善的国家，其依法治理军队的水平就越高。在军队的体制编制中，通过国家立法严格控制军队员额、军官职数、规范各级各类单位的机构设置等，是各发达国家的普遍做法。如日本《防卫厅设置法》把自卫队机构和军官总额规定到个位数，增加一个机构或一个员额都必须按法定程序提交国会讨论。美国国会法案规定，将官晋升必须晋一退一，不得超过国会法定名额{9}。遗憾的是，军队组织编制法至今没有出台，这使得目前包括军委、总部在内的各级军事机关设定机构和职权的行为缺乏法律依据，军事机关履行职权缺乏合法性基础，致使一些部门随意扩充机构和人员，造成组织机构不健全、职能分工交叉重叠、运行机制不够顺畅、体制编制调整频繁、稳定性和权威性差的现象长期存在，至今未能得到较大改观。虽然1999年中央军委出台了《中国人民解放军组织编制管理条例》，但由于其层次低、效力低，约束性差，而且有些内容由于掺杂着“部门立法”的色彩，至今也难以起到应有的作用。如果军队的体制编制问题能够以军委提出议案的形式，通过国家立法程序予以规制和监督，将有助于改变军队体制编制改革调整长期存在着不尽科学、快捷、合理、规范的老大难问题。

    多年来，军队的全国人大代表从维护国家安全和军事利益的角度出发，一直呼吁适时提高军费标准，提高军人福利待遇，采取有效措施依法维护军队和军人合法权益保障等议案和建议，但由于众多全国人大代表对军队情况不了解、不熟悉的缘故，往往难以产生共鸣。通过中央军委向全国人大作报告、提交立法议案、军队有关部门回答代表提出的询问和质询等途径，将中央军委的工作报告纳入全国人大每年的审议议程中，能够有效落实宪法规定的监督“中央军事委员会的工作”、“中央军事委员会主席对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责”的实质要求，有助于促使全国人民更加关注国防和军队建设大事，集思广益地研究解决事关国家安全和整体利益的问题，何乐而不为？

    （四）需要厘清与中央军委有关的其他几个关系问题

    1.关于中央军委主席负责制问题

    在我国国家机构的组织活动原则中，其中重要一项是“责任制原则”。现行宪法对我国各类各级国家机关，除人民代表大会对人民负责外，均为对有关机关负责。无论是集体负责制的机关还是个人负责制的机关一概如此。根据宪法第九十三条规定，中央军委实行主席负责制，而按照《中华人民共和国国务院组织法》的规定，国务院实行总理负责制，总理领导国务院的工作，总理召集和主持国务院全体会议和国务院常务会议，而且在作出决策时有最后决定权。有人照此类推，中央军委实行主席负责制，除了领导中央军委的全盘工作外，还要向全国人大报告工作、负责召集和主持军委全体（扩大）会议和军委常务会议，只有这样才能称之为“责任制”。在目前中共中央总书记、国家主席和中央军委主席同属一人兼任的情况下，恐怕很难做到，这种顾虑大可不必。在实际工作中，中央军委会议分为军委常务会议和军委扩大会议两种会议制度。通常情况下，军委常务会议由军委主席、军委副主席、军委委员组成，由军委主席主持。主席不出席会议时，由主管军委日常工作的副主席主持；主管军委日常工作的副主席不能出席而又必须举行会议时，则由其他副主席主持。中央军委根据需要召开军委扩大会议时，会议通常由军委副主席主持，主席到会讲话。多年来，军委主席主持军委工作是职权所定，但因其重任在肩、纷事繁多，要求一概负责召集和主持军委扩大会议或者军委常务会议则难以做到。因此，在完善中央军事委员会的相关规定中，完全可以依据中央军事委员会作为党和国家的最高军事领导机关这一特殊情况和实际做法出发，不必参照国务院总理负责制度的规定行事。假设军委一年一度向全国人大报告工作的制度建立起来，是否需要由军委主席向最高国家权力机关负责并报告工作？我们认为也可以商榷。其实，每年国务院总理向全国人大作政府工作报告时，是国务院总理代表国务院而不是本人对其负责并报告工作。无论是总理负责制，还是军委主席负责制，作为同是首长负责制度，均要求高度集中，果断决策，责任明确，但并非机械理解为只有由中央军委主席负责才能显示其高度集中的领导和权威。为此，依笔者之见，如无特殊理由，所谓个人负责制，其实质内容还是集体负责制度，实行国家机关对国家机关负责机制为宜。具体来说，中央军委主席对最高国家权力机关负责，代表的是中央军委而非个人，因此，在向全国人大作军委工作报告时，由主管军委日常工作的副主席代表军委作工作报告并无不妥，这样完全可以避免身兼中共中央总书记、国家主席和军委主席数职的领导人向全国大人作报告所遇到的法律程序上的尴尬局面，也符合国家宪法和法律规定精神。当然，这些问题的处理，需要通过制定《中央军事委员会组织法》等相关法律予以明确。

    2.关于在全国人大设立国防委员会的问题

    在过去召开的全国人大会议上，曾经有些军队人大代表提出在全国人大设立国防专门委员会的议案，并认为这利于更好地把党关于国防建设的路线、方针、政策通过法定程序转化为国家意志，充分发挥最高国家权力机关在国防方面的立法、监督等职能作用，更好地集中全国人民的意志，支持和促进国防和军队建设与改革。但是，有关部门则以国防委员会的设立“不易党对国防和军队建设的领导”、“不好处理与中央军委的工作关系”等为由，致使该议案不了了之。

    众所周知，早在1954年，我国宪法就明确规定，全国人大设立民族委员会、法案委员会、预算委员会、代表资格审查委员会和其他需要设立的委员会。但当时只有民族委员会和法案委员会是常设的。1956年曾经设想将专门委员会增设至8个，但因为当时的历史原因而没有实现。目前，全国人大共设立了9个专门委员会，基本涵盖了内政、外交、法律、财经、教科文卫、外交、环保、农业等各个方面，有无必要在此之外再设立国防方面的专门委员会呢？笔者认为是很有必要的。我国是社会主义国家，宪法明确肯定了党在国家生活中的领导作用，其中包括对国防和军队建设的统一领导。在新的历史条件下，依法治国、建设社会主义法治国家已经成为党领导人民治理国家的基本方略，依法执政是党执政的一个基本方式和必然趋势。党对国防和军队建设的领导，当然要在宪法和法律的范围内进行，这是社会主义民主法制建设发展的本质要求，也是落实党的十八大“坚持以国家核心安全需求为导向，统筹经济建设和国防建设”，“高度关注海洋、太空、网络空间安全”精神，特别是党的十八届三中全会《决定》中提出的“健全人大讨论、决定重大事项制度”，“加强人大预算决算审查监督”等要求的实际举措。在全国人大设立一个有关国防的专门委员会，通过开展经常性、专业性、预判性的工作，是从组织上、机制上、制度上、法律上贯彻党中央关于国防和军队建设的一系列路线方针政策的基本保证，不仅不会妨碍和干扰党对国防和军队建设的领导，反而更加有利于把党中央、国务院、中央军委关于国防和军队建设的决策部署，通过法定程序并依托国家强制力保证其付诸实施。

    党的十八大报告指出：“建设与我国国际地位相称、与国家安全和发展利益相适应的巩固国防和强大军队，是我国现代化建设的战略任务。我国面临的生存安全问题和发展安全问题、传统安全威胁和非传统安全威胁相互交织，要求国防和军队现代化建设有一个大的发展。”足见加强国防和军队建设的重要性和紧迫性日益突显。在此形势下，在全国人大设立的国防委员会可以依照宪法和全国人大代表大会组织法等规定，行使以下职责：一是审议全国人大主席团或者全国人大常委会交付的有关国防和军队方面的议案；二是向全国人大主席团或者全国人大常委会提出属于全国人大或者全国人大常委会职权范围内与本委员会有关的议案；三是审议全国人大常委会交付的与宪法、国防法律有联系的国家机关的行政法规、军事法规和决定，各省、自治区、直辖市人大及其常委会制定的地方性法规和决议，以及各省、自治区、直辖市的人民政府制定的有关决定和规章，并提出报告；四是审议全国人大主席团或者全国人大常委会交付的有关国防和军队方面的质询案，听取受质询机关对质询案的答复，必要时向全国人大主席团或者全国人大常委会提出报告；五是对属于全国人大及其常委会职权范围内与本委员会有关的问题，进行调研，提出建议；六是开展国防立法的预测、规划、审查和专题研讨活动；七是组织开展和指导国防法律的执法监督、军事行政法规的备案审查等工作；八是宪法和法律规定的其他职责。可以相信，随着上述职责的行使，不仅有利于最高国家权力机关职能作用的全面发挥，也有利于国防和军队事业的长远建设与发展。

    3.关于中央军委与国防部的关系问题

    1982年5月中共中央印发的《通知》中，曾经对国防部与中央军委的关系作了说明，指出“规定中央军委主席统率全国武装力量，在一切重大决策性问题上领导全军的工作”，同时，“国务院仍将设立国防部，而国防部的工作，实际上也将在党的中央军委领导下进行，但一切需要由政府出面负责的工作则应经国务院作出相应的决定。这样的领导体制不但能够保证党对军队的领导，而且便于运用国家机器，加强军队各方面的工作，加强军队的革命化、现代化、正规化的建设”。上述文件精神，不仅阐释了中央军委与国防部的关系问题，也阐述了国务院与中央军委的关系问题。

    从1949年10月新中国成立到1954年第一部宪法实施前，我国最高国家行政机关没有专门设立行使国防行政职能的机构。1954年宪法第四十九条首次将“领导武装力量的建设”确定为国务院的职权，据此成立了中华人民共和国国防部，作为中央人民政府的一个行政部门，负责对国防事务的领导和管理。1982年宪法肯定了国防部在国务院体制内的存在，1987年制定的国防法，作为调整国防和军队事务的基本法律，再次确认“国务院领导和管理国防建设事业”及其具体职权，这表明，国务院（国防部）与中央军委的关系就是军政与军令的关系，这是我国宪法确立的国防和军队建设领导体制所必然。虽然多年来，国务院和中央军委依照其职权，在国防和军队建设方面密切配合，做了大量工作，但国防部作为“虚体”存在是不争的事实，突出表现在大量的国防行政事务事实上是由军委、总部有关职能部门承担，即使是应当由政府出面解决的大量协调性、议事性工作，也多由军队有关部门负责承办，不仅影响了国务院有关国防建设职能的发挥，而且也使军队承担了过多不必要的社会管理职能，影响部队的核心建设。

    按照党的十八届三中会会通过的《决定》精神，我们认为改革和完善现行国防领导体制，构建具有实体意义的国防部，确保国务院依法履行法定职权势在必行。一是国防部的“虚化”现象，使其无法担负宪法和法律赋予国务院的在国防建设事务的职能任务。把大量属于政府管理的国防行政方面的事务，如国防教育、人民防空、国防交通、兵役征集、退役安置、外事宣传等交给军事机关担负，不符合宪法和法律规定，难以使国务院按照国防法的规定真正行使“领导和管理国防建设事业”的职权要求，同时也干扰军队正常工作，妨碍军队体制编制调整改革。二是国防部的“虚化”现象，使其无法做到依法行政与依法治军的统一。兼任政府管理职能的部分军事机关因其领导体制和职权范围所限，其制定的法规及其规范性文件往往属性不明、性质含糊，对地方各级政府和公民难以起到应有的约束，如通过国务院、中央军委批准程序制发文件，因部门利益作崇，也徒然增加协调难度。此外，类似于“国防部新闻发言人”等做法，其实往往是“军方发言人”的代名词，在遵守法规、扩大对外影响等方面容易遭受他人诟病。三是国防部的“虚化”现象，不利于国务院、中央军委的统一领导。目前，我国的国防部长是国务委员同时也是军委委员，原本身兼国务院、中央军委领导双重职务，受国务院、中央军委领导比较顺畅，但是由于在人们心目中它只是一个象征性的头衔，承担着大量的是外宾迎送、宴请接待、出访考察等礼仪式的活动，加上其具有上将军衔的身份，难免在日常工作中更加倚重于中央军委，这与其属于国务院部门领导难免产生“错位”现象。

    让国防部成为实体，有利于推进国防行政事务的法制化，有利于实现国防和军队建设的规范化、法治化一体建设，有利于使军事机关从大量的国防事务中解脱出来，有利于优化军委总部领导机关职能配置和机构设置，实现国家和军队组织机构的精干高效，这对于加强党中央、国务院、中央军委对国防和军队建设的领导，都是利大于弊的。建议国防部实现实体化后，完全可以将军委、总部有关部门目前承担的军事外交、对外新闻发言、国防动员及征兵、预备役及民兵工作、安全战略规划、国防与军队建设、海防和边防、装备科研和生产许可、民防人防、救灾救援、军人退役安置、军地协作等职能划归国防部承担；军委领导兼任国防部长，并可视情况设立常务副部长和若干副部长等职，领导班子及成员可以由现役军人和文职人员两部分构成，实行军地人员混编，职务兼任、合理编配，以利于在党中央、国务院、中央军委的领导下，从军地双方更好地依法履行职责。国防部内部可依照职权分工视情况设置若干业务司局，如国防外事司、国防动员司、国防教育与兵役管理司、民防司、军事设施保护与军地协调司、政策法规与战略规划司、边防海防司、国防科工和装备采办司、军人退役优抚安置司等若干工作班子。当然，在具体运行过程中，如何妥善处理好国防部与国务院、中央军委各部门之间的关系，如何建立健全相关领导体制、协调机制、政策法规以及职责权限划分等方面，还需要随着国防和军队领导管理体制改革的全面深化，继续加强论证研究，统筹解决。

    三、从认识上和理论上必须澄清的几个误区

    多年来，但凡涉及完善宪法中有关中央军委规定的探讨时，往往容易产生以下几个思想认识上的误区。

    误区之一：“在宪法上完善中央军委的规定，会影响党对军队的领导作用”

    持这种观点的同志认为，设立国家的中央军委，将使中央军委受到国家制约，会影响和削弱党对军队的绝对领导的地位。我们认为，这种顾虑其实是没有必要的。实际上，这个问题早在彭真同志作关于宪法修改草案的报告中，就已经作了明确的解答：“在国家的中央军委成立以后，中国共产党对军队的领导并不会改变。《序言》明确肯定了党在国家生活中的领导作用，当然，也包括党对军队的领导。”党的十二大报告专门强调了这个问题：“中国人民解放军是中国共产党缔造和领导的人民军队。在新宪法草案提交全国人民代表大会讨论通过之后，党中央将经过国家的中央军事委员会继续对我国武装力量实行领导。党领导军队的长期行之有效的各项制度必须继续坚持。”胡乔木同志也说过：“我们党设想，党的中央军事委员会的组成人员，经过党和各民主党派的协商，可以由全国人民代表大会通过，同时成为国家的中央军事委员会的组成人员。”他还说：“当然，从法律上说，这种设想只有经过全国人民代表大会的决定，才能成为事实。”也就是说，按照当时中央的意见，在宪法中增设国家中央军委后，经过各党派的协商和全国人大的通过，可以把党的中央军委和国家的中央军委在人员组成和领导职能上基本一致起来。需要由党决定的问题，就由党中央、中央军委研究作出；需要由国家来办理的事情，就通过国家中央军委和其他权力机关来组织实施，这种领导体制，可以使党中央对军事工作的决策、指示、命令、方针等具有法律效力，在成为国家意志的同时，又达到更好地实现党对军队绝对领导的目的。中共中央1982年5月印发的《通知》中也专门对国家设立中央军事委员会是否会取消或削弱党对军队领导时，强调指出：“设立国家的中央军事委员会，决不是取消或者削弱党对军队的领导。”“党的中央军委和国家的中央军委实际上将是一个机构，组成人员和对军队的领导职能完全一致，只是在党内和国家机构内同时有两个地位，而这在国家体制上是完全必要的。”

    我们知道，党对军队的绝对领导是通过具体形式得以实现的。它不仅表现为党对军队实行正确的思想政治路线以及党的路线、方针、政策的领导，而且也表现为党对军队实行一系列法规制度的领导。上述的领导方式，不仅有利于军队中的各级党组织、党员的贯彻执行得以实现，也有利于军队中的广大非党员官兵的贯彻执行得以实现。将党对军队绝对领导的基本内容，通过全国人大及其常委会的立法途径固定下来，上升为国家意志，这就可以从根本上保证党对军队的绝对领导。宪法颁布30多年来，国家和军队制定了大量的军事法律、法规和规章，都具体贯彻了党指挥枪的基本原则。尤其是由中央军委颁布的军事法规，更是党的领导的内容的规范化、制度化、法定化。例如，《中国人民解放军政治工作条例》，规定了党对军队绝对领导的一系列根本制度；《中国人民解放军内务条令》，规定了我军的性质、宗旨和任务。这充分说明，宪法设立国家的中央军委以后，党领导军队的这种行之有效的形式和方法不仅没有丝毫改变，恰恰相反，这种体制上的确立，使党领导军队与国家通过军委领导军队有机地统一起来，从而为我们党实现对军队的绝对领导提供更加充分和有利的基本条件。

    曾经有的同志建议，为了避免不必要的误解，可否将党对军队的直接或者绝对领导的表述，直接写人宪法的“中央军事委员会”中，我们认为这种做法也不适宜。宪法是关于国家制度的根本大法，党的领导不是作为一个国家机构来领导的，若是在宪法条款中规定党领导国家机构之一的中央军委，那就混淆了党和国家的不同职能，容易让人理解为党也是一个国家机构，造成党政不分的负面印象。既然宪法对其他国家机构，如国务院、“两高”等，都没有写上党对其领导之类的字句，若是单独写上党对军队的领导，不仅没有必要，反而会使我国的武装力量在国家中的地位更加唐突，让人产生“特殊”的不必要的误解。其结果，不仅人为地将我军既是党的军队又是人民军队的共同属性割裂开来，而且还将与宪法中关于武装力量必须遵守宪法和法律的规定相抵触，削弱宪法应有的严肃性和权威性，带来的影响是十分负面的。在起草和审议国防法草案时，对要不要规定党对武装力量的领导存在不同的意见。起草委员会反复研究后认为，党对武装力量的领导不同于党对其他方面的领导，在管理国家事务方面，党的正确主张是经过法定程序转变为国家意志，通过国家机构来实现的，在法律中明确党对武装力量的领导，不仅是贯彻宪法的应有之义，对于保证国家的长治久安，保证在新的历史条件下我们这支党领导下的人民军队永远不改变性质，具有特殊重要的意义。在1997年3月审议国防法时，有些代表提出应当在加强“领导”前面加上“绝对”二字，没有采纳。还有的人大代表要求按照党章的表述方法进行规定，即“中国共产党坚持对人民解放军和其他人民武装力量的领导”，后来在全国大大会议上审议时，认为如果国防法照搬党章的写法，规范的主体就错位了，变成了最高国家权力机关用法律的形式规定共产党应当做什么，立法意图显然不同了，因此也没有采纳。

    误区之二：“宪法关于中央军委的规定已经足矣，没有充实完善之必要”

    持这种观点的学者认为，党的中央军委与国家的中央军委既然是“两块牌子、一套人马”，对军队的领导职能完全一样。鉴于1997年通过的国防法已经明确了中央军委的十项职能，似可不必考虑在宪法中如何充实和完善国家的中央军委的规定问题。我们认为，这种认识也是不正确的。

    进一步充实和完善国家军委相关规定及其内容的意义和必要性，前面已经阐述，这里不再赘言。需要着重指出的是，1982年宪法对国家中央军委的规定条款不多，内容简略，也没有明确赋予军委应有的具体职权，军委及所属机构设置、体制编制、会议制度、人事任免等事宜。究其原因，主要是当时立法的指导思想是解决有无问题。30多年来的检验证实，将中央军委纳入国家机构体制之内，是涉及国家体制和军队领导体制的一项重大改革，既是改革，就有一个不断改进和完善的过程。有鉴于此，从现在看来，对中央军委的某些职权的规定过于简略显然易见。但是，如果因此否定在宪法中充实和完善中央军委相关规定没有必要，那就失之偏颇了。例如，就中央军委的立法权限而言，尽管宪法没有明确赋予中央军委的立法权限，但据不完全统计，从1979年至2012年，以国家的中央军委名义组织草拟并提请全国人大及其常委会审议通过、公布的军事法律及法律性的决定、协定就达20多件；由国家中央军委名义发布的军事法规已经突破200多件，由国家中央军委与国务院联合发布的军事行政法规达百件之多。此外，长期以来，以国家中央军委主席名义签署颁发了一批干部任免、奖惩、晋升、表彰的命令、通令等法律文件。现行国家大量法律、法规中，凡涉及“中央军委”的规定和要求，均需要以国家军委名义履职尽责。这些都表明国家的中央军委并非“纯属虚构”、“徒有虚名”，它在遵守国家宪法和法律，运用国家机器领导全国武装力量，加强军队“三化”建设、推进国防和军队改革方面发挥着独特的重要作用。按照与时俱进的发展思路，在宪法中坚持并进一步充实和完善中央军委的相关内容和规定条款，是完全有必要的。

    此外，关于国家中央军委的职权已经在国防法规定，是否有必要在宪法中明确，也需要具体分析。在我国宪法第八十九条第十项规定国务院“领导和管理国防事业”的内容十分具体，而且在国防法中也做了具体规定，与之对应，中央军委的宪法的职权规定过于简略，其中“领导全国武装力量”的基本组织形式等，在宪法规定与在法律上规定地位和作用是不同的。特别是涉及国务院与中央军委职权交缠、重叠的现象，不是普通法律所能够调整规范的。我们认为，根据我国宪法第九十三条、第六十二条之规定，国家的中央军委领导全国武装力量，实行主席负责制，中央军委其他组成人员的人选，由全国人大根据中央军委主席的提名决定，这实际上就是规定中央军委主席统率全国武装力量，在一切涉及国家军事斗争的重大决策性问题上指导中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵的工作。同时，国务院及其所设国防部的工作，也将在党中央和国家中央军委的直接领导下进行。一切需要由政府负责的具体军事行政事务工作，则由国务院单独或者联合国家的中央军委作出相应的决定、规定。从我国的实际情况出发，宪法赋予国务院“领导和管理国防建设事业”的职权，在国防法中已经得到充分体现，如领导和管理国防经费预算与划拨，领导和管理国防科研生产，领导和管理军人复员、转业、退伍及其安置，管理国防交通、设施、工程和通信，负责军烈属的抚恤与优待，领导和管理兵役工作和国防后备力量建设，负责国防教育、内卫与军事司法行政，与外国政府间的国防事务合作与交流，等等。以上这些工作大多是国家行政管理活动的重要组成部分，也是国防建设事业的基本内容，其中不少工作还需要得到中央军委的密切配合和协同。对于武装力量内部的具体事务，如作战、训练与生活管理，颁发军队法规、决定和命令，组建、撤销和合并军队的单位建制，军内人员的任免、晋升、奖惩，以及军队所需经费的预算开支、调拨、配给、使用，遂行作战、训练的保障等重大事项，如果没有一个高度集中和统一的职能机构来加以周密统筹谋划和组织实施，一律推给国家行政机关，不仅使之无力承担，也会影响和分散他们集中精力抓好政府负责的国计民生的主要工作。那种认为宪法已经规定国家中央军委享有“领导全国武装力量”的职权，无须再作补充和完善的认识是不妥的。

    误区之三：“应当改变中央军委的双重性质，促使中央军委单纯国家化”

    这种观点，实际上是将“军委国家化”与“军队国家化”同等看待，如果不是基于抛开党对军队的绝对领导而提出的一种学术观点，也需要认真分析，予以澄清。

    1982年宪法颁布实施以来，围绕着“军队非党化、非政治化”和“军队国家化”的观点，反映在修宪问题上，就是要求取消中央军委的双重属性，突出反映在宪法中关于中央军委的设置上，必须“党军分离”，从宪法上规定军队不应当依附任何政党，确实保持“中立”、“忠于国家的宪法”云云。有的人还以宪法规定中央军委受全国人大监督并向其负责，一切武装力量都必须遵守宪法和法律为由，“希望在未来的中国……要制定一部长期稳定的宪法，以从根本上消除今天这样的政治灾难，我希望把三权分立、联邦制、军队的非政治化、国家化作为宪法的根本原则。”{10}这里的“军队的非政治化、国家化”，不仅是对我军建军根本原则—坚持党对军队的绝对领导的否定，而且也是对宪法确定的党的领导原则的全盘否定。1989年9月4日，邓小平同志指出：“军委要有个主席，首先要确定党的军委主席，同时也是确定国家军委主席。党要管军队，因为军队始终是党领导的，这次动乱中看得更清楚。军队是党领导的军队，当然也是国家的军队。”{11}

    我们认为，从根本上说，坚持党对军队的绝对领导是马克思主义中国化在政治军事领域的理论结晶，与宪法关于“中华人民共和国中央军事委员会领导全国武装力量”的规定完全一致。宪法的序言中开宗明义地规定了中国各族人民将继续在中国共产党领导下，进行“四化”建设，表明了中国共产党是社会主义事业的核心力量，各级政府、军队、群众团体等，都必须置于党的领导之下。中华人民共和国建立后，共产党是执政党，它所缔造和领导的中国人民解放军及其他武装力量，是以马克思主义为指导，结合中国党情、国情和军情，全心全意为人民服务的人民武装。在新的历史条件下，宪法正是基于始终保持党领导下的人民军队的性质、宗旨和本色，从宪法上予以确定下来。在新的历史条件下，习近平反复强调听党指挥是强军之魂，必须把听党指挥作为军队建设的首要，确保部队绝对忠诚、绝对纯洁、绝对可靠，这与坚持依法治军、从严治军是建军之基的要求紧密联系，可以得出二者之间是相辅相承、相互统一的辩证关系。听党指挥，就是要在宪法和法律的范围内进行活动，这是依法治军的需要，而宪法和法律不仅是人民意志的体现，也是党的意志的集中体现，将宪法中的中央军委相关规定切实落实好、进一步加强与完善相关的领导体制、工作机制和法律制度，将有助于更好地保证我国的武装力量完全置于党绝对领导之下，更好地保证宪法的实施。例如，军事立法工作从宪法上、法律上保证党对军队的绝对领导，保证人民军队的性质，是其他领域工作所无法替代的。1997年八届全国人大第五次会议通过的《中华人民共和国国防法》明确规定：“中华人民共和国的武装力量受中国共产党领导。武装力量中的中国共产党组织依照中国共产党章程进行活动。”这就把“党指挥枪”的原则通过国家基本法律的形式上升为国家意志，使这一重要的建军原则更具有权威性、连续性、稳定性，从而为我军在新世纪新阶段更好地坚持党的绝对领导，保持人民军队的性质提供了根本保障。通过修改《中华人民共和国现役军官法》、《中国人民解放军政治工作条例》等法律、法规，把党对军队绝对领导的原则以及关于国防和武装力量建设的主张用法的形式固定下来，使之成为全军官兵普遍遵循的活动规范、行为准则。实践表明，法制手段是实现党对军队绝对领导的可靠途径，军事立法工作只有将党和人民关于加强国防和武装力量建设的意志，通过法定程序上升为国家意志，才能更好地实现党对国防和军队建设的有力领导，实现党的领导、依法治国与人民当家作主的有机统一。

    当然，我们在反对单纯的“军委国家化”主张的同时，也要科学辩证地正确看待“军队国家化”的实质内容。早在新民主义革命时期，我军始终是在党的直接领导下进行武装斗争的，虽然国家政权不在我党手里，但在国家体制上只有一个“中华民国”与军阀主义军队的关系问题，我们党并不避讳探索军队国家化的原则与根本方案等问题。毛泽东在1945年重庆谈判时回答路透社记者的提问时，曾经明确指出：“我们完全赞成军队国家化与废止私人拥有军队，这两件事的共同前提，就是国家民主化。”《解放日报》社论就此阐述：“问题是很清楚的，军队国家化既须以国家民主化为前提，而实际说来军队国家化就是军队民主化，不但在军队与人民之间的关系是民主的，而且在军官与士兵之间的关系也是民主的。没有国家民主化与军队民主化，所谓‘军队国家化’不过是军队军阀化、军队党阀化而已。”“我们所谓‘军队国家化’，毫无疑义，就绝对必须按照孙中山先生所规定的这个天经地义来做衡量，这就是保护人民利益而与人民相结合的军队”、“这是最合理的看法。”{12}

    因此，我们认识中央军委性质的同时，应当与我军的三个属性（党的军队、人民的军队、国家的军队）有机地结合起来，不可偏废。放弃党的领导而一味要求“军队国家化”，企图促使我军“保持中立”、“党军分离”，就是别有用心的鼓噪，必须旗帜鲜明地坚决反对；以“坚持党的绝对领导”、“实现党政分离”为名，要求取消宪法中的“中央军委”规定，有悖于我党的性质、人民军队的宗旨与法治国家相统一的要求，也不足取。30多年来我国武装力量领导和实践证明，宪法规定军队在国家体制中的地位完全是正确的。我国从宪法和法律上确立了党领导军队的基本制度，同时又明确了国家对军队的领导，实现了与我国根本政治制度—人民代表大会制度的有机融合。党领导军队的实质，就是通过法律实现和保证人民及其社会主义国家对军队的领导。宪法把中央军委纳人其中，通过这一体制机制的设计，实现了党领导军队与国家领导军队的有机统一、政府系统与军事系统的有机统一、党的意志与人民意志的有机统一，既保证了党中央、中央军委的领导权具有至高无上的权威性，又坚持了依法治国、依法执政、依法行政、依法治军的共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治军队、法治社会一体建设。事实说明，这是历史的必然，是国家和人民的希望所在，也是全国人民的福祉所在，在任何时候、任何情况下我们都坚信不移。尽管现行的军事制度还有待于进一步健全和完善，宪法中关于中央军委的规定还不尽人意，但军队在宪法的基础上向国家化、民主化和法治化的方向发展则是必然的趋势，最终实现邓小平所说的“党的军队，人民的军队，社会主义国家的军队”的目标，这是全党、全军、全国人民的共同意愿，也是国家安全与稳定的可靠政治基石。