民族自治地方立法的含义、特征和构成

　　（一）民族自治地方立法的含义和特征

    民族自治地方立法，指民族自治地方的自治机关，依法制定和变动效力可以及于本民族自治地方的自治条例和单行条例的活动的总称。这是中国地方立法的一种特殊形式。

　　民族自治地方立法的主要特征在于：

　　第一，民族自治地方立法有特定的区域，它存在于民族自治地方。民族自治地方，是根据当地民族关系、经济发展等条件，并参酌历史情况，所建立的以一个或几个少数民族聚居区为基础的少数民族聚居的地方。民族自治地方在地理范围上有大小之别，分为自治区、自治州、自治县。各民族自治地方都有权立法，而一般地方并不都有立法权。行使民族自治地方立法权所产生的法，适用于各相关民族自治地方。

　　第二，民族自治地方立法有特定的立法主体，它是由民族自治地方的人大所进行的立法，而不是由人大、人大常委会、政府都能进行的立法。民族自治地方立法的主体，是宪法、地方组织法和立法法确定的特定的民族自治机关。民族自治机关，指自治区、自治州、自治县的人大和政府。不是所有民族自治机关都是民族自治地方立法的主体，只有民族自治地方的人大才是立法主体，而在一般地方，人大、人大常委会、政府三个方面都是立法主体的。

　　第三，民族自治地方立法有特定的表现形式，它限于制定和变动自治条例和单行条例。虽然民族自治地方除有权制定自治条例和单行条例外，有的民族自治地方如自治区和自治区政府所在地的市，还可以制定地方性法规、地方政府规章。但作为同一般地方立法相对应的特殊地方立法，在民族自治地方的表现形式，便是制定和变动自治条例和单行条例。

　　第四，民族自治地方立法权是特定的立法权，它属于民族自治地方的自治权范畴，同时它又是其他自治权得以有效行使的非常重要的权力。自治权十分广泛，以立法的形式使自治权得以行使的民族自治地方立法，比一般地方立法的范围也更显广泛，它可以规定的不少事项是一般地方立法涉及不到的。自治权的内容十分重要，使这些重要的权力得以通过法的形式加以实现的民族自治地方立法，比一般地方立法的内容也更显重要，许多重大的一般地方立法不能调整的事项，民族自治地方立法可以予以调整。

　　第五，民族自治地方立法在立法依据、立法程序以及与中央立法的关系方面，也呈现出不同于一般地方立法的显著特色。民族自治地方的人大制定自治条例和单行条例，要依照当地民族的政治、经济和文化的特点，宪法和立法法对民族自治地方立法未作不得同宪法、法律、行政法规相抵触的限制。自治区的自治条例和单行条例报全国人大常委会批准后生效，自治州、自治县的自治条例和单行条例报省、自治区、直辖市人大常委会批准后生效，这种程序以及与中央立法的关系，与一般地方立法不同。自治条例和单行条例可以根据当地民族的特点，对法律和行政法规做出变通规定，但不得违背法律或行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定做出变通规定，这种变通权以及与中央法律、法规的关系，地方性法规一般是不存在的。这些情况的存在，使民族自治地方立法在它的从属性和自主性方面，与一般地方立法迥然有别。

　　民族自治地方立法，是中国国情的要求和表现，在中国立法体制中有不可或缺的地位和作用。中国是统一的多民族的国家，各民族在政治、经济、文化以及其他许多方面发展很不平衡，特别是汉民族与少数民族发展很不平衡。实行民族区域自治，保护各少数民族的利益，是国家的一项基本政策、基本制度。民族区域自治，就是少数民族的区域自治。民族自治地方立法，就是少数民族聚居地方的立法。实行少数民族自治地方立法制度，是实现和保护各少数民族利益、促进各民族共同繁荣所必需。

　　（二）民族自治地方立法的构成

　　民族自治地方立法的层次结构的显著特点在于，凡实行民族自治的地方，无论其行政区划是大是小，都行使地方立法权。建国初期的一段时间里，从人口最少、级别最低的乡一级民族自治地方起，都有权制定单行法规。当时这样规定有三个原因：一是《共同纲领》确立了各少数民族聚居的地区均应当实行民族区域自治的原则。按照这一原则，《民族区域自治实施纲要》规定从最低的乡一级民族聚居区起，都建立民族自治区。既然都是民族自治区，就要实行权利平等，就应当人无分多寡、地无分广狭，都行使包括自治地方立法权在内的民族自治权。二是当时情况异常复杂，各民族聚居区都能行使地方立法权，有利于它们掌握自己的命运，以免被别的民族聚居区所控制、干预或欺压。三是在民族区域自治刚开始时，规定哪一级应当有地方立法权尚无把握，因而权且规定所有民族聚居区都是自治地方、都有自治立法权。

　　但这样规定不宜作长久制度，连人口很少的民族聚居区也都实行区域自治行使立法权，显然不妥。1954年宪法改变了乡一级的少数民族聚居区也是自治地方的制度，将民族自治地方分为自治区、自治州、自治县三级，规定它们可以制定自治条例和单行条例。这意味着自治县以下乡一级的少数民族聚居区不再享有立法权。这一制度相沿至今。

　　现行民族自治地方立法的层次结构有两点不同于一般地方立法。其一，自治县都有立法权，而一般地方的县没有立法权；其二，相当于下设区、县的市的自治州都有地方立法权，而一般地方不是所有下设区、县的市都有地方立法权。这种区别反映了实行民族区域自治的国策的要求，有利于各自治地方的少数民族平等地参与国事和维护自身利益。
民族自治地方的立法权和立法范围

　　（一）民族自治地方的立法权

    如果从地理区域的角度来看，在民族自治地方存在着这几种立法权：（1）制定和变动地方性法规的权力，它由自治区、自治区政府所在地的市的人大及其常委会行使；（2）制定和变动地方政府规章的权力，它由自治区、自治区政府所在地的市的政府行使；（3）制定和变动自治条例和单行条例的权力，它由自治区、自治州、自治县的人大行使；（4）一定程度的立法监督权：（5）一定程度的授权立法权。

　　但从民族自治的角度和与一般地方相区别的角度来看，民族自治地方的立法权，主要是制定和变动自治条例和单行条例的权力。自治条例是民族自治地方人大行使自治权制定的，有关本地区实行民族区域自治的基本制度的或综合性的规范性法律文件，单行条例是行使自治权制定的调整某一方面事项的规范性法律文件。自治条例和单行条例同地方性法规在立法依据、程序、层次和构成方面，在与宪法和其他法的关系以及与全国人大及其常委会和国务院的关系方面，均有区别。自治条例和单行条例在中国法的形式和渊源体系中，是低于宪法、法律、行政法规的一种形式。由于它的特殊性，其效力等级与地方性法规的效力等级不适宜作级别或层次的区分，而应当作类别的区分。自治条例和单行条例，是民族自治地方反映本地政治、经济、文化和其他方面的特殊情况，行使自治权发展民族自治地方各相关事业，从本地特殊情况出发实施宪法、法律的首要的、尤其重要的法的形式。自治条例和单行条例可以作民族自治地方的司法依据。

　　（二）民族自治地方的立法范围

　　民族自治地方的地方性法规和政府规章所能调整的事项同于一般地方。自治条例、单行条例所能规定的事项则以自治权限的范围为依据。根据宪法和民族区域自治法的规定，民族自治地方的自治机关可以行使以下自治权，在这些自治权范围内，自治地方的人大有权制定自治条例和单行条例：

　　1．根据宪法、《民族区域自治法》和立法法规定，民族自治地方的人大有权制定自治条例和单行条例。据此，自治地方的人大有权在宪法和民族区域自治法对制定自治条例和单行条例所作的限制性规定的范围内，制定有关自治条例和单行条例的制定原则、调整范围、制定程序和技术等内容的自治条例。中央立法如对这些事项做出法律规定，民族自治地方则撤销或改变自己的条例，并根据该法和本地实际情况制定实施细则或其他具体规定。

　　2．根据《民族区域自治法》或立法法规定，自治机关可以报经上级国家机关批准，变通执行或停止执行上级国家机关的不适合民族自治地方实际情况的决议、决定、命令和指示；可以依照当地民族的特点对法律、行政法规的规定做出变通规定，但不得违背法律、行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定做出变通规定。据此，自治地方的人大有权制定有关变通执行或停止执行上级国家机关的决议、决定、命令和指示的条件、原则和程序等内容的自治条例或单行条例，有权制定有关变通法律、行政法规有关规定的条件、原则和程序等内容的自治条例或单行条例。

　　3．根据宪法和《民族区域自治法》规定，自治机关在执行职务时，依照本民族自治地方自治条例的规定，使用当地通用的一种或几种语言文字；同时使用几种通用语言文字执行职务的，可以实行区域自治的民族的语言文字为主。据此，自治地方的人大有权制定有关自治机关使用当地通用语言文字的条件、原则、方法等内容的自治条例。?

　　4．根据《民族区域自治法》规定，自治机关有权根据建设事业需要，从当地民族中大量培养和使用各级干部、各种科技、经营管理等专业人才和技术工人，并注意在少数民族妇女中培养各级干部和专业技术人才；可以采取特殊措施优待、鼓励各种专业人员参加自治地方各项建设工作。民族自治地方的企事业单位在招收人员时要优先招收少数民族人员。据此，自治地方的人大有权就如何培养干部和各种人才以及如何招收企事业单位人员制定自治条例或单行条例。

　　5．根据宪法和《民族区域自治法》规定，自治机关依照国家的军事制度和当地的实际需要，经国务院批准，可以组织本地方维护社会治安的公安部队。据此，自治地方的人大有权制定有关如何组织和使用本地方维护社会治安的公安部队的自治条例。

　　6．根据宪法和《民族区域自治法》规定，自治机关在经济建设和管理以及外贸活动中享有以下自治权：（1）在国家指导下自主地安排和管理地方性的经济建设事业，根据本地的特点和需要制定经济建设的方针、政策和计划；（2）根据法律规定和本地经济发展特点，合理调整生产关系和改革经济管理体制；（3）根据法律规定，确定本地草场和森林的所有权和使用权，管理和保护本地的自然资源，保护、建设草原和森林，组织和鼓励植树种草，禁止任何组织或个人利用任何手段破坏草原和森林，根据法律规定和国家统一规划对可以由本地开发的自然资源优先合理开发利用；（4）在国家指导下，根据本地财力、物力和其他具体条件，自主安排地方基本建设项目；（5）自主管理隶属于本地的企业、事业；（6）自主安排利用完成国家计划收购、上调任务以外的工农业产品和其他土特产品；（7）依照国家规定可以开展对外经济贸易活动，经国务院批准可以开辟对外贸易口岸，与外国接壤的民族自治地方经国务院批准开展边境贸易在对外经济贸易活动中在外汇留成等方面享受国家优待。据此，自治地方的人大有权制定有关如何行使以上经济建设和管理以及外贸活动方面自治权的自治条例或单行条例。

　　7．根据宪法和《民族区域自治法》规定，自治机关有管理地方财政的自治权。有权自主安排使用依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入，有权在执行财政预算过程中自行安排使用收入的超收和支出的节余资金。自治机关在执行国家税法时，除应当由国家统一审批的减免税收项目外，对属于地方财政收入的某些需要从税收上加以照顾和鼓励的，可以实行减税或免税。据此，自治地方的人大，有权制定有关如何行使财政自治权的自治条例或单行条例，有权制定有关如何行使税收权的自治条例或单行条例。另外，自治机关对本地各项开支、定员、定额，根据国家规定的原则，结合本地实际，可以制定补充规定和具体办法。

　　8．根据宪法和《民族区域自治法》规定，自治机关在精神文明建设中享有以下自治权：（1）根据国家教育方针，依照法律规定，决定本地的教育规划，各级各类学校的设置、学制、办学形式、教育内容、教学用语和招生办法；自主发展民族教育，扫除文盲，培养各少数民族专业人才；（2）自主发展具有民族形式和民族特点的文学艺术、新闻、出版、广播、电影、电视等民族文化事业，收集、整理、翻译和出版民族书籍，保护民族的名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产；（3）自主地决定本地的科学技术发展规划，普及科学技术知识；自主地决定本地的医疗卫生事业的发展规划，发展现代医药和民族传统医药，加强地方病防治和妇幼卫生保健，改善卫生条件；（4）自主发展体育事业，开展民族传统体育活动，增强各族人民的体质；（5）保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害；（6）积极开展与其他地方的教育、科学技术、文化艺术、卫生、体育等方面的交流和协作，自治区、自治州的自治机关依照国家规定可以和国外进行教育、科学技术、文化艺术、卫生体育等方面的交流。据此，民族自治地方的人大，有权制定有关如何行使以上自治权的自治条例或单行条例。

　　9．根据《民族区域自治法》规定，自治机关有权根据法律规定，制定管理流动人口的办法；有权根据法律规定结合本地实际情况，制定实行计划生育的办法。这里所说的两种办法，亦可以通过自治条例或单行条例来表现。

　　10．根据《民族区域自治法》规定，民族自治地方还有权根据宪法和法律，就民族自治地方的自治机关的组织和工作制定自治条例或单行条例。（周旺生编写）