行政决定的效力制度是行政法最基础的制度，但相关一些基本理论问题至今尚未很好回答。这些问题包括但不限于：行政决定的效力及其发生的本质是什么？制约行政决定效力的因素有哪些？行政决定的效力分为几个层面，各自都有哪些效力，彼此在功能结构上有何关系，对整个行政法制的建构发挥怎样的作用？这些问题的存在导致两个结果：

第一，法学概念多而乱，缺乏协调性。相关概念如成立、生效、先定力、公定力、确定力、存续力、不可变更力、拘束力、执行力、构成要件效力、确认力、不可争力、有效、无效、撤销、补正，转换、变更以及中止、终止、废止或撤回等，每个概念本应仅代表一种制度，彼此泾渭分明，以形成协调、有序的概念体系。但上述概念之间异名同义、同名异义、含义交叠的现象比较严重，概念之间的功能关系也不明了。

第二，法律概念不够准确，制度建设缺乏系统性。行政决定的效力制度连接着一般行政法和各部门行政法，要求各个法律彼此协调统一。但目前相关法律的零星规定缺乏系统性，误用概念的不乏其例，如《行政处罚法》第3条与第4条关于程序违法行政决定效力的规定不仅彼此矛盾，与《行政复议法》和《行政诉讼法》关于撤销要件的规定也不一致。^[1]

为了消除这些现象，本文试图对上述基础理论问题做一整体性研讨。

一、行政决定效力的本质与发生根源

人们通常将行政决定的效力简单地理解为某种约束力。但很少追问，这种约束力的法律本质及其发生的基础是什么？如果这一问题不能揭示，后续问题就很难较好回答。

(一)行政决定的效力是一种特殊的法定义务

行政决定的效力通常以法律规则的形式表现出来，属于一种法律制度。例如，《行政处罚法》第44、45条规定：“行政处罚决定依法作出后，当事人应当在行政处罚决定的期限内，予以履行。”“当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。”这两个规则所体现的效力通常被学界称为执行力。

但凡法律规则都在设定一定的权利(力)或义务，通过设定权利或义务规范人们的行为。行政决定的效力既然以法律规则的形式表现出来，自然也在设定一定的权利或义务。而事实上，它主要是在设定义务。不过，说行政决定的效力本质上是一种义务，并非说行政决定的效力就是行政决定本身设定的义务。毫无疑问，行政决定总会给行政相对人或行政主体设定某种义务，如拘留15日的处罚决定为行政相对人设定了义务，救助1万元的行政救助决定为行政主体设定了义务，但这种义务并非行政决定的效力，而是行政决定的内容。行政决定的效力是社会主体对行政决定的内容即其设定的权利义务所承担的义务。上例中，作为效力所关注的是，行政主体对行政相对人做出拘留15日的行政处罚决定后，行政主体、行政相对人等对这一决定设定的义务承担什么义务？行政主体对行政相对人做出救助1万元的行政救助决定后，行政主体、行政相对人等对这一决定设定的权利承担什么义务？总之，行政决定的效力作为义务，不是由行政决定自身设定的。

有意见认为，行政决定的效力是推定的。但更客观地讲，行政决定的效力来自于法律的规定。根据行政决定的性质或行政法的原理也许可以推论出行政决定应具有的一些效力。而且，行政决定的效力理论与制度设计都必须符合行政决定的性质和行政法的基本原理。但是，行政决定的效力既然为一种公法上义务，就须由法律来规定。这是由公权力法定原则和私人非契约义务法定原则所决定的。按照公权力法定原则，公法主体的职权[责]应由法律规定。按照私人非契约义务法定原则，除非经由契约约定、自愿承担义务，私人承担的义务只能由法律来设定，不论这种义务是公法上的还是私法上的。因此，行政决定的效力不仅是一种特殊义务，而且是一种法定义务。

(二)行政决定效力的发生以成立为前提

既然行政决定的效力是不同社会主体对行政决定创设的权利义务所承担的一种特殊法定义务，则行政决定效力的发生，本质上应指对行政决定所创设的权利义务负有义务的主体开始承担履行义务的责任。基于这一结论，则行政决定效力的发生应以行政决定创设的权利义务已确定为前提。在此之前，行政决定不可能发生任何效力。进而的问题是，在怎样的样态下，行政决定创设的权利义务即为确定？探寻此问题需追述行政决定的概念及成立要件。

行政决定，即具体行政行为，是一种意思表示。这一概念源于德国行政法学者奥托·迈耶提出的行政行为概念，系指“归属于行政的独断权力主张，在个案中为被统治者确定权利与义务。”^[2]行政机关“在个案中为被统治者确定权利义务”的“权力主张”本质上仍然是一种“意思表示”，只不过这种意思由行政机关单方形成。按此，可把行政决定定义为：行政主体针对特定人就特定事单方做出的以发生行政法上效果(创设权利义务)为目的的意思表示。之所以特别强调“针对特定人就特定事单方做出的”，是因为行政主体的行为方式除了行政决定，还有行政规定、行政契约等，有加以区别的必要。

行政决定既然为单方意思表示行为，一旦行政主体形成并表示其意思，行政相对人就没有讨价还价的余地。因此，行政决定创设的权利义务是否确定，取决于行政主体创设权利义务的意思是否形成并表示了出来。“成立”这一概念正是对这一状态的表达。从构成要素的角度看，行政决定成立与否取决于其是否具备“适格的行政主体”、“可确定的行政相对人”、“行政决定的具体内容”和“行政决定的表示”四个要素。无行政主体和相对人，权利义务无从着落；无行政决定的具体内容，权利义务无从产生；无行政决定的表示，权利义务无从辨识。只有当行政决定同时具备这四个要素时，其创设的权利义务才是确定的，才能算成立。

不过，仍得说明三点：第一，行政决定作为一种意思，指行政程序中行政机关最终确定的、能够为行政相对人创设实体权利与义务的决意。行政机关在行政程序中做出的中间性决定，如是否回避、是否听证等都是程序性的。这些决定的形成和表示不意味着行政决定的成立。第二，行政决定之表示不等于告知或送达。告知或送达是现代行政程序的基本要求。但是，意思表示指行政决定内容的外在化、固定化。通过外在化、固定化，局外人能够确定决定的内容。因此，意思表示与告知或送达是两码事。第三，在存在批准程序时，行政决定的成立除了前述四个要件外，还应加上批准这一要件。报批程序表明，在获得最终批准前，行政决定的内容仍不确定。只有在获得最终批准后，行政决定的内容才能固定化。

(三)制约行政决定效力的三个基本因素

行政决定一旦成立，效力便有了发生的基础。但这并不意味着，行政决定的成立等于行政决定生效。生效行政决定的效力也不是恒定的。行政决定效力的发生、发展与变化受制于行政决定成立后的程序发展、法律评价与情势变化等因素。

行政程序除了形成和固化行政主体意思的功能外，还具有营造法律效力的功能。程序的发展与时间的流逝——不论行政决定成立前还是成立后——都会使行政决定的效力状态发生相应变化，如同植物之春花秋果。这是因为，行政程序对行政决定具有不可逆的塑造性。行政程序一旦启动，行政主体和当事人即承担了程序上的义务。各自的言行一旦成为程序上的过去，便不能推翻撤回。经过程序认定的事实和法律关系，被一一贴上封条。对事实的认定和判断，逐渐成为必然的逻辑。^[3]另外，随着程序的进行，参与程序各方当事人的程序权利和义务会逐渐行使或履行完毕。程序形塑实体法律效果的功能也会逐渐开花结果。这种情形下，投入在程序中的人力、物力、智力和时间自然应在行政决定效力中得到体现。否则，行政程序的进行就失去任何法律意义。因此，程序对行政决定效力的发生产生影响是行政程序的本质属性所然。这与行政决定效力的法定性并不矛盾。只是说，程序的发展会催生行政决定的效力，但催生了什么效力则应由法律规定。

不过，基于程序发生的行政决定的效力，最终还需接受法律的评价。这是因为，正当法律程序、组织制度以及现代公务员录用、考核、惩戒制度，虽在一定程度上有助于行政决定合法、合理地做成，却不能确保其合法、合理地做成。大量违法、不合理行政决定的存在是不争的事实。而违法、不合理的行政决定与民主法治国家之行政合法、合理原则不相容。只有完全合法、合理的行政决定才“完美无瑕”；只有“完美无瑕”的行政决定的效力才不打折扣。违法、不合理行政决定的效力，命中注定不能与合法、适当行政决定的效力相提并论。因此，行政决定的效力制度必须把行政决定的合法性、合理性评价纳入其中，以确立根据法律的评价应当具有的效力。

还需注意者，法律虽然以安定为原则，但不可能一成不变。复杂多变的社会及其引起的法律变化是法律生活的基本旋律。在这一基本旋律中，行政决定的合法、合理性会随着社会和法律的变化而变化。原本合法、合理的行政决定会因社会和法律的变化而变得“不合法”、“不合理”。这种情况下，行政决定的效力一如既往地发生作用，其结果势必与整个法律体系所维护的社会正义相冲突。因此，行政决定的效力制度也受制于这一因素。

下面分别就基于程序作用行政决定所取得的效力以及基于法律评价与情势变化行政决定应具有的效力予以分析。

二、基于程序作用行政决定所取得的效力

基于程序的功能，随着程序的进行，行政决定势必要产生这样或那样的效力，但问题是，行政决定究竟对谁产生效力、产生哪些效力、何时产生效力？这是行政决定效力制度的核心内容。通常，人们多从做出行政决定的行政主体与行政相对人两个方面思考这一问题，但行政决定的相关义务主体还应包括行政第三人、无利害关系人、其他行政机关和人民法院。

(一)行政决定对不同主体的效力

1.对行政相对人的效力。行政相对人对行政决定首先负有遵从的义务。这是由行政决定的单方性决定的。行政机关作出决定时虽要听取相对人和第三人的意见，但最后如何决定由行政机关说了算。行政决定一旦做出，行政相对人只能遵从。不服则只能向其他机关寻求救济。这也反映出，遵从义务是相对的而非绝对的。相对人可通过救济程序请求变更或撤销。但救济也是有限的。限制来自两个方面：一是救济期限制度；二是救济终局制度。行政相对人一旦放弃救济权利或其救济权利用尽，则不得再行争讼。此时，行政相对人便对行政决定负有不可争讼的义务，遵从义务也从相对走向绝对。^[4]除此之外，行政相对人还负有如期履行行政决定为其设定的义务的义务。这是行政目的与效率原则使然，在《行政处罚法》、《行政强制法》、《行政复议法》和《行政诉讼法》中已有相应规定。^[5]总之，行政相对人对行政决定负有遵从、如期执行和救济权利终结后不得争讼三种义务。

学理上对于行政相对人承担的遵从义务和执行义务的称谓比较统一，分别为拘束力和执行力。对于相对人承担的不得争讼的义务，则有不可争力和形式存续力、形式确定力三种称谓。形式存续力是对形式确定力的更替。^[6]不可争力是近几年我国台湾和大陆学者使用的概念，与形式存续力的含义实质同一。^[7]从汉语习惯看，不可争力通俗易懂，以这一概念称之更好。

2.对行政第三人和无利害关系人的效力。行政决定直接为行政相对人设定权利义务，但所形成的影响并不局限于行政相对人，往往波及其他人。例如，行政主体授予相对人建筑施工许可，除了在行政主体与建筑方之间形成特定权利义务关系外，还会或多或少影响到邻里和其他居于同一生活圈的公民的生活。邻里的权益如通风、采光等可能因此直接受影响，从而成为行政第三人。其他居于同一生活圈的公民的权益不会受到直接影响，可称为无利害关系人。这种情形下，行政第三人或无利害关系人对行政决定负有怎样的义务也是一个问题。行政决定不会对行政第三人和无利害关系人直接设定义务，所以他们不负担执行行政决定的义务，行政决定对他们也就没有执行力，但他们负有遵从行政决定的义务。因此，行政决定对他们也具有拘束力。不过，对两者的拘束力有所不同。由于行政决定会直接影响第三人的权益，法律应赋予第三人参与行政程序以及通过行政复议和行政诉讼获得救济的权利。对无利害关系人，则不应赋予这些权利。因此，对于第三人，只有在放弃救济权利或救济权利用尽后，才负有不得争讼的义务，行政决定才具有不可争力，拘束力才获得绝对性。对无利害关系人，自始就具有不可争力，拘束力自始是绝对的。不动产产权登记中形成的法律关系可以明确说明这一点。

基于第三人和相对人地位的相似性，对其负担的遵从行政决定的义务和不得再行争讼的义务仍可以拘束力和不可争力称之。对无利害关系人所担负的一般认可或尊重的义务，则可以公定力称之。^[8]

3.对做出行政决定的行政主体的效力。行政主体虽可单方做出行政决定，但对其决定也承担一定义务。首先是不得随意撤销、变更或撤回。这是行政诚信原则和法安定性原则的要求。当然，在特定条件下，变更、撤销或撤回是可行甚至必要的。需思考的是，除此之外，行政主体还承担什么义务，如是否承担如期履行给付的义务？这是被长期忽略的问题。每每谈到执行，总强调行政相对人如期执行的义务。行政强制法也不过是针对行政相对人的强制执行制度。

本质上，行政机关如期履行行政决定的义务和行政相对人如期履行行政决定的义务并无不同，用执行力表述此种义务应该是较为适当的。至于不得变更、撤销或撤回行政决定的义务，学界使用的概念比较多，有不可变更力、[实质]存续力、[实质]确定力或公定力等。实质确定力在德国已被废弃，^[9]而不可变更力又不能涵盖不可撤销、不可撤回等义务，用存续力表述应更为准确。

4.对其他行政机关及法院的效力。行政事务往往由多个行政机关在不同的层面和不同时段分头管理。一个行政主体在处理其行政事务的过程中必然会涉及另一行政主体作出的行政决定。此时，该行政主体如何看待和处理已经做出的行政决定？这本质上依然是行政主体对己作出的行政决定承担什么义务的问题。类似的是，法院在审理刑事案件或民事案件的过程中，也会涉及行政决定。如审理婚姻案件时，总会牵涉到婚姻登记，此时法院对婚姻登记行为负有怎样的义务？

国家的行政职权一旦由宪法或法律授予特定的行政机关，其他行政机关以及司法机关都应对该行政机关行使职权的行为负有遵从的义务。因此，行政决定做出后，只有做出该行政决定的行政机关、其上级行政机关或法定的监督机关、有管辖权的人民法院可以根据法定事由按照法定程序予以变更或撤销，其他任何行政机关和司法机关都无变更或撤销的权力。如果认为相关行政决定的效力有问题，通常只能中止程序待有权机关裁决后才能做相应处理。不过，行政决定除行政决定的内容，还包括对相关事实的认定及法律确认，其他行政机关和司法机关是否对此负有遵从义务？国外有意见认为，仅在法律明确规定的情况下，才可承认行政决定对事实认定和法律确认所具有的约束力。^[10]我国行政法该如何处理，还需做专题研究。如果既承认行政决定内容的约束力，又认可行政决定认定事实的约束力，则行政机关和法院就承担着两种法律义务。对于这两种法律义务，可沿用德国行政法学上要件效力和确认效力两个概念加以称谓。^[11]对于行政决定对各个主体所具有各种效力可用图1表示。

(二)各种效力发生的时间

回答了对谁生效和生哪些效的问题，现在回答何时生效的问题。本质性问题是，不同主体承担的不同义务是否同时发生？若不是，分别在哪些时间点发生？通常认为：“行政决定自送达时生效。”^[12]从而将所有效力的发生界定在同一时间点上，但这是个误解。

1.针对私权利主体的各种效力的发生。针对私权利主体的效力包括拘束力、执行力、公定力和不可争力。拘束力要求行政相对人或第三人遵从行政决定的内容，须以行政相对人或第三人知晓行政决定的内容为前提。故拘束力应自送达之日或自相对人和第三人知晓之日起生效。公定力是无利害关系人对行政决定设定的权利予以尊重的义务，应以相对人权利的存在为前提，当与拘束力同时发生。不可争力则只能在利害关系人放弃救济权利或用尽救济权利后发生。而执行力，按照现行法律的规定，行政决定一旦对相对人生效，相对人不论是否寻求法律救济，都要如期执行。因此，执行力应与拘束力同时发生。不过附条件的行政决定并非如此。

通常认为，行政决定所附条件分“生效”条件和撤回[或废止]条件。所附“生效”条件成就时，行政决定生效；所附撤回条件成就时，行政决定撤回。但对前者，不无讨论之处。如果附“生效”条件的行政决定在所附条件成就时发生效力，那就意味着行政决定成立、送达后不发生任何效力，没有任何约束力。既如此，还不如等条件成就时再做成和送达该行政决定。因此，这一看法站不住脚。

可以比对立法行为。一份法律文件经人大表决通过为一个阶段，经国家主席签发公布为一个阶段。公布后，有些法律文件即时施行，有些则有一个过渡期。我们绝不会认为，经人大表决通过、主席签发公布的法律没有生效，无任何效力。法律文件如此，行政决定也应一样。其实，行政决定附设条件的目的仅在限制行政决定的部分效力。“生效”条件与撤回条件概莫能外。附“生效”条件的行政决定所附的不过是执行条件，旨在限制执行力——延迟行政决定的执行时间，其他效力并不因此而受影响。所以，通常所说的附“生效”条件的民事合同或行政决定实际上是一种不准确的表述。民法学和行政法学都在以讹传讹。正确的表述应当是附“执行”条件或“履行”条件的民事合同或行政决定。

2.针对公权力主体的各种效力的发生。针对公权力主体的效力包括存续力、要件效力、确认效力和执行力。其中，存续力、要件效力和确认效力应自成立之日生效。理由在于，不论是行政决定所认定的事实、对事实的定性，还是对事务的处理意见，都是认识过程，与行政决定是否送达没有关联。送达对行政主体的认识也不会产生影响。再者，行政程序对行政决定具有不可逆的塑造性。行政程序一旦终结，行政意志一经形成，就应保持稳定性，承认其客观性。

也许有人会认为，行政决定不送达，就没有公开；没有公开，就不能为外界知晓；这种情况下，赋予其存续力、事实构成效力或确认效力没有实际意义，对行政主体没有真正约束价值。这种看法忽视了行政机关内部存在的监督机制，也忽视了行政机关相互之间存在的协作关系。承认行政决定从成立之日起具有存续力、要件效力、确认效力，可为内部行政和内部监督机制提供法律依据。在推行“统一办理、联合办理或集中办理”的情况下，可为不同行政机关之间的内部衔接提供制度支持。如果行政决定在送达或公布前可随意改变，行政机关之间的相互协作势必难以达成，行政效率势必受到影响。总之，将这三种效力发生的时间提前至成立时，只会更好，不会更差。

对行政机关的执行力通常是授益性行政决定所具有的效力。这种执行力同时赋予行政相对人相应的执行请求权。执行请求权的行使应以相对人知晓行政决定为前提。而且，行政机关的执行最早也只能在送达行政决定时进行。因此，行政机关的执行力应在送达时产生。

上述对行政决定效力发生时间的分析表明，行政决定的效力应是随着时间和程序的进行不断释放的。总体上，对公权力机关的效力主要自行政决定成立时起开始发生，对私权利主体的效力主要自送达时开始发生。这一过程可用图2和图3直观地反映出来。

三、基于法律评价与情势变化行政决定应有的效力

(一)基于法律评价行政决定应具有的各种效力

1.行政决定之法律瑕疵的多样、多级性。基于合法性评价，确定行政决定应当具有的效力应考虑两个因素：其一，行政决定的瑕疵对社会的影响程度；其二，法治原则对行政决定的要求程度。

行政决定的瑕疵大致可分为违法、不合理和越权代理三种，其情形又具有多样性，影响具有多级性。就行政决定的不合理而言，按其主观态度和社会影响可分为“一般不合理”、“明显不合理”和“滥用职权”三个层次。^[13]就行政决定的违法而言，首先按其违法形态可分为实体违法和程序违法。二者按影响程度可再分为轻微、一般和重大三个等级。与不合理和违法不同，越权代理系指行政委托代理人超越代理权限做出行政决定的行为。越权代理属于越权的一种，但它所越的是行政机关的授权，而不是法律的授权。如果没有其他违法情形，尚不属于一般意义上的违法行为。

就法治原则对行政决定的要求而言，程度不一。虽然法治国家对上述瑕疵均持否定态度，但否定的程度不同。这主要源于行政合法原则与行政合理原则对行政决定的要求有别。行政合法原则是对行政权限提出的要求，而行政合理原则是对裁量内容提出的要求。合法性是法治原则对行政决定的最基本或最低要求，合理性则是较高要求。这是因为，裁量权原就是法律授予行政主体针对个案情况自行裁量的空间。因此，违法的行政决定比不合理的行政决定更为法治国家所不容。至于单纯越权代理的行政决定，由于合法、合理原则主要是针对行政机关之行政决定的“法”要求，所受约束应较为宽松。

既然法治原则对行政决定的要求不同，不同形态的瑕疵造成的后果不同，则其对行政决定效力的否定程度也应有所不同。故而基于法律评价的行政决定应具有的效力是多元的。

2.基于法律评价行政决定应具有的各种效力。我国现行法律在一定程度上已体现了上述理念。就不合理的行政决定，《行政诉讼法》和《行政复议法》都规定：对一般不合理的，不予“追究”，其效力不受影响；明显不合理的，可予变更：滥用职权的，可予撤销。^[14]可见，不合理行政决定的效力按其不合理程度在法律上评价为有效、可变更和可撤销三个层次。

对违法的行政决定，《行政诉讼法》和《行政复议法》却采取了一刀切的态度，即全部撤销。之所以如此，除了对违法后果的认识偏差外，一个重要原因是，《行政诉讼法》和《行政复议法》有关变更、撤销的规定是作为救济制度出现的。救济制度立基并体现行政决定的效力制度，但不等于行政决定的效力制度。救济制度的设计不仅考虑行政决定的违法性，还须考虑审查机关的审查权限等其他因素。

从域外立法看，对重大明显的违法以无效论；对一般性违法以可撤销论。^[15]但同时对轻微的程序违法和轻微的实体违法又做了特殊规定，即先以可补救论，不予补救的方以撤销论。补救方法包括补正和转换。补救后，行政决定的评价为合法，其基于程序取得的各种效力不再受原违法情形影响。^[16]

上述理念在我国部分地方立法和学者起草的行政程序法草案中已有所体现。^[17]不过，不论国外行政程序法典还是国内行政程序法专家试拟稿，都忽视了越权代理行政决定的效力问题。本文认为，对于越权代理的行政决定，可以比照民事越权代理的效力制度设立追认制度，即允许委托行政机关对越权代理行为予以追认。追认后，越权代理行政决定的效力不受影响；拒绝追认的，则以可撤销论。^[18]

综上可见，导致行政决定的效力为无效、可撤销、可补正、可转换、可追认的情形可因国情差别而有不同，可进一步逐一深入研究。但对违法行政决定应根据法律评价将其效力分为无效、可撤销、可补正、可转换或可追认等多个层次，在认识上有一定统一性。

如果把上述行政决定的法评价效力概念转化为法律义务的话，则做出行政决定的行政机关以及相应的复议机关、人民法院对无效、可撤销、可补正、可转换、可追认、可变更的行政决定承担着确认无效、撤销、补正、转换、追认或变更的法律义务。正是这种义务构成了整个行政救济制度的逻辑基础。以上行政决定的法律评价效力用图4表示。

(二)情势变化对合法行政决定效力的消解

原本合法、合理的行政决定，在时代变迁中随着法律和社会条件的变化，也会变得不再合法、合理。有些行政决定的部分效力甚至全部效力需要中止或废除。由此，行政决定的撤回、中止、终止等效力制度便获得正当性基础。

1.行政决定的撤回。行政决定生效后，如果社会情势发生巨大变化，或所依据的法律修订、废止，致使该行政决定所产生的效果与新的社会需求或新的立法目的相抵触，则该行政决定继续生效就不再具有绝对的正当性。此时，积极地废除尚在发生作用的行政决定的效力就有其必要。德国行政程序法第49条第1款规定，即便合法、授益的行政行为在获得存续力后，如基于事后发生的事实或法规的修改，即有不做出该行政行为的正当性，且不废止该行政行为就会危害公益，仍可全部或部分以对将来的效力废止。即，在上述情形下，生效行政决定基于程序所取得的拘束力、执行力处于应撤回状态。

2.行政决定的效力中止与终结。行政决定生效后，如果发生特定事由，致使行政决定的某些效力或全部效力不可能继续发生作用，其效力就不得不暂时停止，归于休眠状态，直到阻却事由消失后再恢复作用。此时，行政决定的效力处于应中止状态，由此建立的制度即为效力中止制度。^[19]行政决定生效后，如果发生特定情况，致使行政决定设定的权利义务永远无法实现，则其基于程序所取得的拘束力和执行力应当永远停止、不再恢复。此时，行政决定的效力处于应终结状态，由此建立的制度即为效力终结制度。^[20]

行政决定的撤回与中止、终结虽都源于行政决定的外在因素。但中止与终结的缘由在于外在条件的变化致使行政决定设定的权利义务暂时或永远无法实现，而撤回的缘由在于行政决定设定的权利义务继续实现不再具有正当性。本质上，撤回、中止、终结也是做出行政决定的行政机关以及相应的复议机关、人民法院所承担的法律义务。

四、行政决定效力的功能关系

综合全文所述，可以看出，行政决定的效力体系由三部分组成。它们在整个行政法律体系乃至整个法律体系中发挥不同的功能。

第一，行政决定基于行政程序的进行所取得的效力，包括拘束力、执行力、不可争力、公定力、存续力、要件效力和确认效力，是随着行政决定的成立、送达、附执行条件成就、放弃救济权利或救济失败等程序事件的发生而发生的，是程序对行政决定效力形塑功能的体现。经由这些效力制度，行政目的或法律目的得以实现，社会秩序或社会利益得以调整。在行政法律体系中，这些效力成为其他法律制度的逻辑基础——在行政强制法中，行政强制执行程序的启动端赖于行政决定的执行力；在行政复议、行政诉讼制度中，当事人身份的界定立基于行政决定的拘束力。

第二，行政决定基于法律评价应具有的效力，包括有效、无效、可撤销、可补正、可转换、可追认、可变更等，是法律规范对行政决定发生作用的结果，是法律对行政决定效力形塑功能的体现。经由这些效力制度，依法行政原则得以维护，社会正义得到张扬，人民的合法权益得到保护。在行政法律体系中，这些效力构成了行政救济制度发挥功能的动因，是当事人攻击行政决定基于程序取得的效力的武器装备，是申请确认行政决定无效或申请撤销、变更、补正、转换或追认行政决定的基本理由，是行政机关以及救济机关确认行政决定无效或撤销、变更、补正、转换、追认行政决定的根据。

第三，行政决定基于情势变化应具有的效力，包括可撤回、可中止、可终结，是法律和客观条件变化对行政决定反作用的结果，是客观世界对行政决定效力形塑功能的体现。这些效力不但成为阻却行政决定基于程序所取得的效力发生或持续发生的因素，还可能成为阻却行政决定基于法律评价应具有的效力功能发挥的因素，使相关法律评价及其引起的救济程序的进行失去意义。经由这些效力，法律、行政与时代发展的适应性得到体现，社会进步得到促进。在行政强制执行、行政救济等制度中，这些效力或使已形成的行政秩序归于消灭，或使正在进行中的行政执行或行政救济程序中止或终结。

三类效力相互衔接，有机协调，使整个行政法既能维护共同利益，又能保护个人利益；既维护了法秩序的安定性，又能保持与时俱进。