【法理探索】论刑事立案监督的困境与出路

来源：季美君 单 民

【内容提要】在刑事诉讼过程中，立案监督权是检察机关所享有的诉讼监督权的重要组成部分。但在现实行使中，却遇到了因立法规定粗疏、缺失而导致的监督信息有限、监督手段乏力、监督效果差弱等困境，再加上检察机关自身的绩效考评机制和人员短缺等所带来的种种影响，立案监督的效果更是差强人意。但是，在新刑事诉讼法保持原有规定的情况下，仍然可以拓展立案信息的线索来源，充分发挥现有监督权的功能，同时加强检察机关内部各部门的配合与人员调剂整合，从而走出目前立案监督所面临的重重困境。

【关键词】立案监督 困境 出路 路径

前言

尽管多年来，学界对检察权的属性问题一直争议不休，即便是2012年3月刑诉法进行重大修改以后，这一问题仍悬而未决。与此同时，对检察权与法律监督权的关系问题也各持己见。⑴但不管检察官是属于行政权还是司法权，抑或是两者兼而有之，也不管检察权是包含法律监督权还是我国的检察权就是法律监督权，我国的检察机关是专门的法律监督机关，依法享有法律监督权，⑵这一点却是毋庸置疑的。而立案监督权是法律监督权中的主要内容之一也不会有任何争议。学界有关刑事立案监督问题的研究，据知网统计，从刘根菊教授1992年在《法学》第8期上发表“刑事立案监督完善”一文开始，至今已有71篇有关立案监督方面的论文在各类期刊上发表，主题涉及立案监督的主体、范围、存在的问题、制度缺陷、工作机制重构、立法思考、对策和完善措施等几个方面，可以说对这一问题的研究已相当深入、细致和全面。但由于多年来，学术界和实务界在研究这一问题时提出的诸多建议在2012年3月修改的刑事诉讼法中并没有被立法化，在新刑诉法实施过程中，在立案监督问题上，检察机关将面临怎样的困境，又该如何走出这一困境，就成了本文要讨论的重点。

在我国，立案是刑事程序中一个独立的诉讼阶段，是开展刑事侦查的前提，其内容包括受案、审查（包括初步调查）、决定刑事立案或者不立案等具体诉讼行为。根据新刑诉法第107条规定：公安机关或者人民检察院发现犯罪事实或者犯罪嫌疑人，应当按照管辖范围，立案侦查。从立法规定来看，立案的前提条件是发现犯罪事实或者犯罪嫌疑人，而且这种发现可以是接受报案、举报、控告和自首的材料或自诉人起诉的材料。因而，也有学者将立案的概念表述为：“刑事诉讼中的立案，是指公安机关或者人民检察院发现犯罪事实或者犯罪嫌疑人，或者公安机关、人民检察院、人民法院对于报案、控告、举报和自首的材料，以及自诉人起诉的材料，按照各自的管辖范围进行审查后，决定作为刑事案件进行侦查或者审判的一种诉讼活动。”⑶由此可见，立案是法定机关的专门活动，而且是刑事诉讼的起始程序和必经程序。

为了保障公民的人身权利、民主权利、财产权利和其它合法权利，有效防治和遏制有案不立、有罪不究、不破不立等执法不公、执法不严问题以及刑事错案的发生，1996年修改的刑诉法在第87条中明确规定检察机关享有立案监督权，即“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。”而2012年3月新修改的刑诉法在第111条中原封不动地作出了同样规定。由此可以认为：立案监督是指检察机关对刑事立案主体应当立案而不立案以及刑事立案活动是否合法所进行的法律监督，是检察机关所享有的诉讼监督权的重要组成部分。但由于立法规定中并没有明确检察机关行使立案监督权的范围、程序、手段和后果，这种“先天不足”导致了立案监督工作在具体行使中遇到了诸多困境。

一、立案监督面临的困境

从相关研究及实证调研来看，尽管理论界对立案监督的范围存在某些争议，如有人认为人民检察院对公安机关的刑事立案活动进行监督的主要内容是指应当立案侦查的案件公安机关是否立案侦查。但为了充分发挥立案监督的功能，使立案监督能够真正起到保护公民的举报权、控告权以及维护社会公平正义的作用，多数学者认为立案监督的范围应包括该立而不立、不该立而立以及以罚代侦等几个主要方面，即对侦查机关不正当履行立案权力的行为进行监督。如果只对违法的消极立案行为实施监督而对违法的积极立案行为不实施监督，立案的合法性、公正性也就失去了保障。因此，在司法实践中，检察机关对立案监督的范围问题基本没什么争议，但自从法律明确规定立案监督权十多年以来，各地在行使这一权力过程中，却遇到了各种各样的困境，主要有：

困境之一：立法规定粗疏缺失，立案监督效果一般。

尽管在我国的国家权力体系中，检察机关被定位为司法机关，并明确规定为国家的法律监督机关，但由于程序理念的淡漠，新刑诉法第111条的规定虽仍然赋予检察机关以立案监督权，但并没有增加不作为需要承担法律后果的责任条款，也没有吸收多年来的研究成果作进一步的修改与完善。从现状来看，依旧存在着相关的立法规定不完善，而仅有的又比较原则，可操作性不强等问题。这一现状，既不能满足刑事立案监督工作的实际需要，影响了刑事立案的监督效果，同时又因法律没有进一步规定公安机关接到检察机关提出的应当立案的通知后却不立案需要承担的法律后果，使检察机关的立案监督缺乏刚性和强制性，立案监督的效果自然就大打折扣。有学者对S省和S省C市检察机关的侦查监督情况进行实证调研后，分析认为检察机关的立案监督职能发挥了一定作用，但程度较为有限。⑷笔者在前不久去C省C市和A市专门就立案监督问题进行实证调研时了解到的情况甚至更差。

事实上，立法除了没有规定相应的法律后果外，在立案监督范围方面的规定也不全面。目前，我国刑诉法仅明确规定检察机关对公安机关应当立案而不立案的情况进行监督，而没有同时规定对人民法院自诉案件的立案监督和人民检察院自侦案件的立案监督，由此导致司法实践中，检察机关的立案监督范围非常有限，尽管在理论上，检察机关的立案监督应包括各机关的立案情况以及不应当立案而立案的情形。再加上检察权在运行中行政化色彩太浓，也使检察监督陷入了进退维谷之境，与检察监督的司法性要求相去甚远，其监督效果难如人意。

困境之二：相关立法规定缺乏合理性，立案监督陷入困惑。

在我国，立案作为刑事诉讼中一个独立的启动环节，涉及立案材料的来源、受案与审查、决定立案和立案监督等相关内容，新刑诉法共用六个条文予以明确规定。其中，第107条规定：公安机关或者人民检察院发现犯罪事实或者犯罪嫌疑人，应当按照管辖范围，立案侦查。这一规定是当前侦查机关进行立案的最重要的法律依据，通常称之为“以事立案”。根据这一规定，只要有犯罪事实存在或者发现犯罪嫌疑人的就应当立案，而不管是否应当追究行为人的刑事责任。但随后的第110条又规定：人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的时候，不予立案，并且将不立案的原因通知控告人。控告人如果不服，可以申请复议。”由此可以看出，立案必须具备两个条件：一是有犯罪事实发生，这是立案必备的事实要件；二是需要追究刑事责任，这是立案必备的法律条件。根据此条规定的立案条件显然要比第107条规定的立案条件要求更高，通常称之为“以人立案”。由于法律对立案条件的高标准规定，实际上等于将刑事案件的侦查及诉讼要求前置于立案环节，使刑事立案这一程序性审查变成了实质性审查，无形中增加了立案环节的司法成本。由于我国刑事诉讼中对立案制度的重视，实践中，侦查机关对立案也十分慎重，通常要求“立得住、诉得出，判得下”。侦查机关往往要经过一系列“初查”，“确认有犯罪事实发生需要追究刑事责任时”，才作出立案决定。经侦查终结，非万不得已，不会撤案。新刑诉法第161条进一步规定了撤案的条件：在侦查过程中，发现不应对犯罪嫌疑人追究刑事责任的，应当撤销案件；犯罪嫌疑人已被逮捕的，应当立即释放，发给释放证明，并且通知原批准逮捕的人民检察院。这是针对“人”错误的撤案，但没有涉及“事”错误的撤案，即对“没有犯罪事实发生”而错误立案的却没有法律规定。⑸

由于这些条文在立案规定上的高要求和不合理性，导致了在司法实践中缺乏可操作性，同时也严重影响了司法效率，不适应打击犯罪的客观需要。因为仅凭立案前的审查，很难判明是否“有犯罪事实，需要追究刑事责任”，也使立案前的“初查”手段缺乏法律依据，其所取得的证据处于缺乏合法性的尴尬境地。为了解决立案前的调查程序问题，最高人民检察院在《诉讼规则》第173条中规定，初查过程中“可以进行询问、查询、勘验、检查、鉴定、调取证据材料等不限制被查对象人身、财产权利的措施。不得对被查对象采取强制措施，不得查封、扣押、冻结被查对象的财产，不得采取技术侦查措施”，但显然仍难以解决立案前调查手段的需求。这不但给侦查机关的立案工作带来一系列的问题，也给检察机关的立案监督造成了相当程度的困惑。

困境之三：立案监督缺少知情权，信息来源有限。

尽管检察机关有权对侦查部门的立案活动进行监督，但由于法律上并没有明确规定立案监督的具体程序和方式，赋予检察机关对立案活动的知情权，实践中，检察机关无从及时、全面、准确地了解侦查机关的刑事立案情况，即便是积极从公安机关内部“找米下锅”，仍然是力不从心、效果不佳。目前，检察机关只能通过审查批准、审查起诉、当事人控告申诉、有关部门移送等渠道发现立案中的问题，存在相当大的偶然性和滞后性。另外，由于检察机关对侦查机关的立案活动事前并不知情，即使根据被害人提供的线索或自己收集到的证据认为应当立案侦查而不立案侦查的，侦查机关在接到检察机关《要求说明不立案理由通知书》后，通常会补一份立案文书，并将立案时间倒签，以应付、规避检察机关的监督。⑹由于立法没有规定监督者享有知情权，在此情形下，期待被监督者自愿通报本身存在的问题是不现实的。其必然结果就是立案信息匮乏，不少涉嫌违法立案的案件未能进入检察机关监督的视线，使检察机关的监督缺乏主动性。

再有，在办案实务中，还存在公安机关为降低发案率，将受理的刑事案件降格为治安案件予以处理，或者收取保证金后取而不审，或者为减少工作量或出于利益情面等考虑事先做好当事人工作，让双方当事人都不再向司法机关告发，等等。由于侦查机关以罚代刑、该立不立的案件具有一定的隐蔽性，往往难以查获，而被害人对检察机关立案监督职能的了解甚微，无处可告，或缺乏通过法律途径保护权益的意识而不再控告、申诉等，都直接影响到立案信息的来源。⑺实践中，因检察机关缺乏立案知情权，其直接后果是案源渠道不畅，线索不多，使立案监督陷入“无米之炊”的境地，这既影响了从事立案监督工作的人员的积极性，也自然影响了立案监督工作的开展与监督效果。

困境之四：质效考评指标导向错误，立案监督案件真假难辨。

为了提高检察机关内部各部门的工作积极性及对工作质量好差的评价，各地检察机关都制定了相应的绩效考评机制。但由于考评指标缺乏科学性和良好的导向作用，结果并没有如愿地发挥应有的效果，相反，却带来不少负面后果。如目前的考评多以立案监督的数量记分，同时又要求监督后立的案件能诉得出、判得下，有些部门为了加分，就造假立案监督的数量，如将检察机关自身办理的案件全算在立案监督的名下，或者为了各部门的名声和利益，部门之间产生摩擦或矛盾，如侦查监督部门与起诉部门在统计立案监督案件数量上常会出现矛盾等。

困境之五：办案人员人手短缺，立案监督无力顾及。

有些基层检察院，特别是那些经济正在迅速发展而原本比较落后的地区，因一线办案人员数量有限，而要求批捕起诉的案件每年有好几百件，这些人员每天连案件都忙不过来，哪有时间和精力顾得上立案监督？在此种情形下，检察机关所拥有的立案监督权自然得不到具体的落实，更谈不上什么效果了。⑻

困境之六：立案监督手段单调、措施乏力。

这一问题与上述数个问题是紧密相连的，可以说是那些问题导致的必然结果。由于立法没有对立案监督的手段和法律后果作出必要的规定，司法实践中，检察机关就不能超越法律的规定擅自采取相应的手段进行立案监督，因而，其可用的监督手段和措施非常有限。根据新刑诉法第111条规定：“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查……人民检察院应当要求公安机关说明不立案理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案。”要是公安机关接到通知后仍不立案，怎么办？显然这一规定缺少了法律后果这一要素，只赋予了检察机关有询问不立案理由和通知公安机关立案的权力，但对侦查机关拒不向检察机关说明不立案理由、拒不执行检察机关立案通知或者立而不侦、久侦不结的情况应如何监督纠正等，并没有作出进一步的规定，而缺乏制裁措施的规则是毫无强制力和约束力的，这势必影响了刑事立案监督的效率与权威。实践中，公安机关未在法定期限内立案或者干脆不立案的现象时有发生，或者公安机关勉强接受检察机关的立案监督后，却不积极侦查，甚至将案件搁置一旁，久拖不决的也不在少数。据统计，每年检察机关立案监督案件能够进入批捕、起诉、审判环节的一般只有30％，近七成的立案监督案件没有得到最终处理。⑼

事实上，除了侦查机关对检察机关的立案监督存在抵触情绪、拒不配合外，在检察机关内部对此项工作人存在着不同认识。有些同志认为立案工作是侦查机关的事，立不立由侦查机关决定，对于违法立案或不立案可通过追究办案人员的责任来解决；还有些同志害怕立案监督存在一定的风险性，因不了解案件具体情况，容易造成“立也是检察院决定，撤也是检察院决定”的被动局面。由于监督手段只有发送通知而无其它强有力的制裁措施，自然也很难出现理想的监督效果。

由于存在上述几个方面的困境，客观地说，实践中立案监督的效果差强人意，这也是不可避免的一个结果。十多年来，立案监督机制本身存在的诸多问题严重制约着立案监督工作的继续推进及预期效果的实现，有学者说：“当前我国立案监督工作已经进入‘瓶颈’期，……立案监督工作已经开始逐步弱化。”⑽但是，立案监督是诉讼监督中不可缺少的一个环节，为了履行法律规定的职能，检察机关又不得不对侦查机关的立案活动进行监督，可又缺乏立案的信息来源，且没有多样化的监督手段和强有力的制约配套措施，这种手足无措的尴尬处境确实非一般的出谋划策写写文章就能解决的。因而，不少研究探讨的都是如何从法律层面来完善相关的立案监督机制，以便解决上述存在的诸多问题并寻找一些切实可行的出路。

二、立法层面上解决困境的出路

从已有的研究成果来看，在讨论立案监督存在的问题及对策时，主要从立案的信息来源、监督手段以及立法完善等几个方面进行献计献策，尤其是在立法完善方面，不少学者提出了相当不错的建议，这也是从根本上解决立案监督困境的治本之策，现归纳如下：

出路一：赋予检察机关以立案知情权

知情权是刑事立案监督有效运行的前提和基础。任何一项监督权都应当包含三个部分，即知情权、质询权、纠正权。就刑事立案监督权而言，应包括“刑事立案活动的知情权、对涉嫌违法刑事立案活动的质询权和对违法刑事立案活动的纠正权三个部分，其中知情权是刑事立案监督有效运行的前提和基础”。⑾然而，目前法律只规定了质询权和纠正权，即发出要求说明不立案理由通知书的质询权和认为不立案理由不能成立通知公安机关立案的纠正权，而检察机关对公安机关立案情况的知情权则没有作出明确规定。赋予检察机关以立案知情权，其目的是保证检察机关全面掌握刑事立案的情况，拓宽立案监督线索的来源渠道，具体应包括受案、立案、破案和立案后的处理等各个环节的情况，如建立检察机关与侦查机关共享的信息平台、实行立案情况的备案审查制度以及赋予检察机关以调卷权等。有了这些切实可行的具体手段，就能够“增加侦查机关刑事立案活动的透明度，可以从制度上将侦查机关刑事立案活动纳入检察机关的日常监督视野，有利于检察机关及时发现侦查机关刑事立案活动中的违法行为，使刑事立案监督工作从事后监督走向同步监督，从被动监督走向主动监督，从个案监督走向常规监督，从源头上确保刑事立案侦查权的正确启动，也有利于确保刑事立案监督案件的质量。”⑿

出路二：拓宽立案监督的范围

监督范围的大小往往决定了监督的总体效果。目前，我国刑诉法仅明确规定对公安机关应当立案而不立案的监督，司法实践中，需要立案监督的领地还相当广阔，如人民法院自诉案件的立案情况、人民检察院自侦案件的立案情况以及公安机关不应当立案而立案的情况等，需要特别注意的是，公安机关对尚不构成犯罪的人进行的治安处罚、行政处罚等情况更应监督，尤其是公安机关越权办案、插手经济纠纷不应当立案而立案的以及错误地追究责任的案件等，⒀都应在立法上予以明确规定，这样检察机关的立案监督才能名正言顺地进行，立案监督的内容才能达到期待的效果。⒁

出路三：赋予检察机关以立案监督调查权

尽管目前我国的刑诉法并没有规定检察机关在立案监督过程中享有调查权，但通常而言，要想监督，首先是要知情，即对案件本身知根知底才能监督到位。而要了解立案的情况，检察机关除了上述提到的应享有知情权外，还应享有相应的调查权。

出路四：加强立案监督的强制力

目前，我国的立案监督软弱无力的关键原因之一是监督缺乏相应的制裁措施，即对侦查机关在法定期限内不纠正违法的行为缺乏法律后果上的制裁。通常而言，一个完整的法律规则应当由三个要素构成，即假定条件、行为模式和法律后果，三者缺一不可。因此，为充分发挥检察机关的立案监督效果，必须从具体措施上增强立案监督的强制力，从立法上明确规定不执行监督意见的法律后果，从制度上保障监督的效力。具体做法为：一是建立刑事立案监督跟踪制度，即规定侦查机关要向检察机关定期反馈侦查进展情况，以便检察机关能够及时掌握案件的相关情况并进行适时监督，同时规定《立案通知书》应随案移送，当案件进入到诉讼的下一个程序时，使受案部门能够及时了解案件的总体情况，也便于诉讼监督的后续跟踪与考察；二是建立侦查机关理由说明制度，即侦查机关立案后一定时间内未提请人民检察院批准逮捕或者移送审查起诉的，应当向检察机关书面说明理由；三是赋予检察机关对违法行为的调查权和处分建议权，即对检察机关发出《立案通知书》后，侦查机关无法定理由仍不立案的，可以由检察机关的立案监督部门协同贪污贿赂侦查部门、渎职侵权侦查部门对此案进行调查，若发现存在违法犯罪行为的，应当建议相关部门追究有关人员的相应责任。通过这些具体的保障措施以加强立案监督的强制力，当前的立案监督工作必将大有起色。

但令人遗憾的是，刚刚修改的刑事诉讼法尽管修改幅度大、内容广，⒂却并没有涉及到立案监督这一问题。在立法保持原有规定的情况下，如何让检察机关的立法监督走出目前的重重困境，就成了当前理论研究的关键点，同时也才具有现实意义和指导实践的价值。

三、现行法律规定下走出困境的路径

应该说，上述的这些立法建议都非常在理，要是在立法上予以完善，确实能让立案监督走出目前面临的一些困境。但是，立案监督是检察机关的专门监督活动，是公权力行使的一种形式，而公权力的行使必须以立法的规定为界限。因此，在新刑诉法没有修改相关的规定，且在近期内也不可能作进一步完善的情况下，如何让立案监督走出现实的困境，才是检察机关当前亟需思考的重点。以高检院刚刚颁布的《人民检察院刑事刑事规则》（试行）（以下简称《诉讼规则》）⒃中有关立案监督的规定为基础，笔者认为可以有以下几条路径走出困境：

路径一：以立法规定为依据，充分发挥现有线索的功能。

尽管目前在发现违法立案方面的线索非常有限，但是如果人民检察院能将接到的控告、举报或通过批捕发现的违法立案现象都予以妥善处理的话，也能在很大程度上达到立案监督的效果。在现实生活中，对权利最为关心的还是权利被侵害者本人及其利益相关人，如案件中的被害人及其法定代理人、近亲属等，要是这些人在利益受到侵害时都会想着向人民检察院投诉、举报，而且通常又能得到、及时地调查、反馈与处理，渐渐地，检察机关就有了群众利益保护人的名声和公信力，这条线索自然也会越走越宽，越来越成为检察机关立案监督信息的主要渠道。

路径二：在立法规定的监督范围内，积极开展监督工作。

根据《诉讼规则》的规定，目前检察机关立案监督的范围有：一是公安机关应当立案侦查而不立案侦查的案件，或者是不应当立案而立案的案件；二是行政执法机关不移送涉嫌犯罪的案件；三是人民检察院侦查部门对应当立案侦查的而不报请立案侦查的案件或者对不应当立案侦查而进行立案侦查的案件；四是立案后未能按时侦查终结的案件，即公安机关立案后三个月以内未侦查终结的，人民检察院可以向公安机关发出立案监督案件催办函，要求公安机关及时向人民检察院反馈侦查工作进展情况。事实上，这四个方面的范围已基本上已经包括了刑事立案的全部内容，能将这些立案活动监督到位，就可以在刑事案件的源头上保证执法的及时与公正。

路径三：检察机关内部各部门之间应互相配合、人员互相调剂。

从目前立案监督的情况看，立案监督重要的线索来源是控告、申诉部门接到的当事人的举报或申诉，以及批捕、公诉部门在办案时发现的违法现象，这些信息都应及时地转交给侦查监督部门。另外，当侦查监督部门在审查相关材料时，发现有涉嫌犯罪需要进行侦查的，也应移交给渎职侵权部门去侦查。此外，检察机关内部除了在办理案件上应互相配合后，人员短缺问题也可以通过整合检察机关内部各部门的人员予以缓解，因为一次次地扩大编制显然不是永久的解决之道。以检察机关是一个办案部门来定位，有些部门就可以整合或减少人员，从而加大办案人员的数量和力量。

路径四：以《诉讼规则》为指导，充分发挥现有监督权的功能。

从《诉讼规则》的规定看，目前，检察机关在立案监督方面可用的主要权能有：一是提出检察意见权，即人民检察院接到控告、举报或者发现行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件的，应当向行政执法机关提出检察意见，要求其按照管辖规定向公安机关或者人民检察院移送涉嫌犯罪案件；二是调查、核实权，即人民检察院侦查监督部门经过调查、核实有关证据材料，认为需要公安机关说明不立案理由的，经检察长批准，应当要求公安机关书面说明不立案的理由（第555条）；三是询问、查阅、复制权，即人民检察院进行调查核实，可以询问办案人员和有关当事人，查阅、复制公安机关刑事受案、立案、破案等登记表册和立案、不立案、撤销案件、治安处罚、劳动教养等相关法律文书及案卷材料（第556条）；四是要求说明权，即书面说明立案理由或不立案理由权，比如：有证据证明公安机关可能存在违法动用刑事手段插手民事、经济纠纷，或者利用立案实施报复陷害、敲诈勒索以及谋取其他非法利益等违法立案情形，尚未提请批准逮捕或者移送审查起诉的，经检察长批准，应当要求公安机关书面说明立案理由；五是直接立案权，即《诉讼规则》第561条规定：对于由公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件，人民检察院通知公安机关立案，公安机关不予立案的，经省级以上人民检察院决定，人民检察院可以直接立案侦查，等等。

有了上述这些职权，检察机关在立案监督方面是大可作为的。此外，《诉讼规则》还进一步规定了纠正违法立案或不立案的期限，即公安机关在收到要求说明不立案理由通知书或者要求说明立案理由通知书后七日以内，书面说明不立案或者立案的情况、依据和理由，连同有关证据材料回复人民检察院。如果人民检察院侦查监督部门经审查，认为公安机关不立案或者立案理由不能成立的，经检察长或者检察委员会讨论决定，应当通知公安机关立案或者撤销案件。公安机关应当在收到人民检察院通知立案书或者通知撤销案件书后十五日以内立案，对通知撤销案件书没有异议的应当立即撤销案件，并将立案决定书或者撤销案件决定书及时送达人民检察院。而人民检察院通知公安机关立案或者撤销案件的，应当依法对执行情况进行监督。

从这些规定可以看出，检察机关对公案机关的立案监督是步步紧扣的，其基本程序为：接受控告、举报或自行发现立案中的违法行为——审查、调查、核实有关材料——制作发送说明不立案理由通知书或者要求说明立案理由通知书——审查说明不立案或立案的理由——理由成立的，告知被害人等——理由不成立的，通知公安机关立案或者撤销案件——监督执行情况。这套程序既具有可操作性，也具有可行性，至于其效果如何，那就看立案监督的质量及公安机关的配合情况了。

当然，如前所述，目前最大的问题是立法并没有赋予检察机关以更强有力的手段和必要的制裁措施。“法律的力量在于惩罚，而不起作用的惩罚乃是对法律的一种附加的谴责。”⒄违法和责任是必然联系的，如果一个违法行为不纠正也不需要承担任何法律后果，我们怎能要求公安机关主动配合自觉纠正自己的错误呢？可以说，之所以会出现当前立案监督的这一困境，是先天不足的必然结果。当监督者与被监督者处于平行关系时，被监督者怎么会重视监督者的纠正意见呢？而且即使置之不理，监督者也无可奈何，那还有接受意见的必要吗？从另一角度来看，检察机关要对公安机关的立案问题提出纠正意见，首先要确保意见本身的质量，如必须提得到位准确有理有据等，曾有学者提出，从检察工作的实际情况出发，要做好立案监督作并使之卓有成效，检察机关要先规范立案监督的标准，如确立立案监督标准、确立相对统一且具可操作性的立案标准、建立合理的业务考核标准等。⒅这正如俗话所说的：打铁还需自身硬。如果检察机关提出的立案监督意见有充足的证据予以证明，即便没有后续的相应的制裁措施，公安机关接受监督意见的可能性也会大得多。

结语

事实上，从长远来看，要想彻底走出立案监督的种种困境，可以从根本上改变立案的功能，即从立法上简化立案的功能。尽管根据我国目前刑诉法的规定，立案是刑事诉讼中的一个独立程序，为了实现司法公正和程序正义，从现实出发，尤其是近几年，公安机关违法动用刑事手段插手民事、经济纠纷案件的情况时有发生，立案监督确实很有必要。在我国，立案监督是检察机关履行法律监督职能中的一个重要环节，对于减少和遏制有案不立、有罪不究、以罚代刑等执法不严问题，以及在保护当事人合法权益方面均发挥了积极作用。但是，综观世界各国刑事诉讼法规定的侦查启动程序，大体可分为随机型启动模式和程序型启动模式。所谓随机型启动模式，是指负有侦查职能的机构只要通过各种途径得到有犯罪行为发生的消息，就可以随机决定是否开始侦查活动，而无需履行特定的法律手续。世界上绝大多数国家，在刑事诉讼启动程序上，均采用随机型启动模式。如在英国，刑事诉讼的开始以告发为标志，任何人（包括警察）可以以任何形式提出，没有立案这一个独立程序。⒆与此相类似的，还有德、法、意、日等大陆法系国家。⒇程序型启动模式是指侦查程序启动之前须经过一个特定的刑事案件成立程序，即立案程序，包括审查立案材料的立案审查程序、立案的审批和法律文书的制作等，若未立案则不能启动侦查程序。这种侦查程序启动模式的典型代表是苏联及全面继受苏联制度模式的社会主义国家。苏联解体后，俄罗斯联邦的刑事诉讼法仍然继承了苏联的刑事诉讼启动模式和规定。相比较而言，随机型启动模式具有更大灵活性，而程序型启动模式在利用侦查手段时显得更为慎重。前者可以满足快速搜集犯罪证据和查获犯罪嫌疑人的现实需要，后者有助于控制强制措施的使用和防范对人权的侵害，大大削弱了刑事诉讼启动的应变性和主动性。

目前，我国采用的是程序型启动模式，属于少数需要前置程序来启动侦查的国家之一。这种刑事立案程序兼具刑事侦查控制功能、规制侦查管辖功能以及刑事案件管理功能等。但立案标准过高、立案手续繁琐、立案前的调查缺乏法律依据，使“初查”获取的证据缺乏法律效力，阻碍了刑事诉讼目的的实现。因而，有人建议“在相对合理主义的语境下，我国刑事立案程序的改革和完善可以采用二步侦查法，在初步侦查阶段采用随机型启动模式，在正式侦查阶段采用程序型启动模式。”(21)事实上，从长远来看，为顺应实践的切实需要和刑事诉讼发展的大趋势，我国的立案程序也可以借鉴国外的相关做法，将立案简化成单纯的启动程序而不再承担审查是否需要追究刑事责任的功能，与此同时，再建立配套的司法审查制度。这样既可以提高实践中打击犯罪的及时性，一旦发现犯罪事实或者犯罪嫌疑人就可以立案而启动侦查程序，而不必为了证明有追究刑事责任的必要性再进一步侦查收集证据而贻误时机，同时也可以减少侦查机关先破后立、不破不立、边破边立等异常做法以及违法使用传唤、拘传、搜查措施等现象的发生。当然，我们也应清醒地认识到，法律的完善是一个渐进的过程，要具备现实的执行条件，才能得到有效充分地实施。否则，法律条文写得再理想再完美，也只是水中花镜中月而已。

【注释与参考文献】

⑴有关检察权性质的探讨争论，可以参见龙宗智：《论检察权的性质与检察机关的改革》，载《法学》1999年第10期；谢鹏程：《论检察权的性质》，载《法学》2000年第2期；陈卫东：《我国检察权的反思与重构——以公诉权为核心的分析》，载《法学研究》2002年第2期；谭世贵：《论司法独立与媒体监督》，载《中国法学》1999年第4期；郝银钟：《检察权质疑》，载《中国人民大学学报》1999年第3期；李德海：《论司法独立》，载《法律科学》2000年第1期；陈兴良：《从“法官之上的法官”到“法官之前的法官”——刑事法治视野中的检察权》，载《中外法学》2006年第6期，等等。

⑵有关法律监督权的具体内容：学界也有不同观点，如有人认为应包括七个方面：一是对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、政令统一实施的重大犯罪案件，行使检察权；二是对于直接受理的国家工作人员利用职权实施的犯罪案件，进行侦查；三是对于公安机关、国家安全机关等侦查机关侦查的案件进行审查，决定是否逮捕、起诉或者不起诉，并对侦查机关的立案、侦查活动是否合法实行监督；四是对于刑事案件提起公诉，支持公诉；对于人民法院的刑事判决、裁定是否正确和审判活动是否合法实行监督；五是对于监狱、看守所等执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督；六是对于人民法院的民事审判活动实行法律监督，对人民法院已经发生效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，依法提出抗诉；七是对于行政诉讼实行法律监督，对人民法院已经发生效力的判决、裁定发现违反法律、法规规定的，依法提出抗诉。这一说法，显然是将检察权等同于法律监督权。

⑶陈卫东：《刑事诉讼法学》，法律出版社2000年版，第94页。

⑷参见左卫民、赵开年：《侦查监督制度的考察与反思——一种基于实证的研究》，载《现代法学》2006年第6期。

⑸参见王冠民：《刑事立案的法律困惑与立法构建》，载《社科纵横》（新理论版）2012年9月总第27卷。

⑹参见元明、胡耀先、陶建旺：《完善刑事立案监督工作机制的构想》，载《检察日报》2009年6月12日。

⑺参见李月晨：《论刑事案件监督的制度缺陷与法律完善》，载《中国司法》2012年第8期。

⑻这些困境都是本文作者在2012年12月中旬赴某省就立案监督问题进行实证调研时了解到的实况，有些困境可能不具有代表性，但不少困境则是全国各地普遍存在的。

⑼参见前注⑹，元明、胡耀先、陶建旺文。

⑽伦朝平主编：《刑事诉讼监督论》，法律出版社2007年版，第40页。

⑾前注⑹，元明、胡耀先、陶建旺文。

⑿前注⑹，元明、胡耀先、陶建旺文。

⒀参见前注⑺，李月晨文。

⒁这是刑诉法修改前提出的建议。事实上，在2012年3月刑诉法修改后，《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》也作了相应的修改和完善。为了更好地履行立案监督权，该规则在第十四章“刑事诉讼法律监督”第一节中以“刑事立案监督”为标题分12条对立法上有关刑事立案监督的本意作了细化，明确规定了立案监督的范围，其中包括了不应当立案而立案的情况，增强了立案监督的可操作性。

⒂有关刑诉法修改的详细内容，可参见陈光中等：《刑事诉讼法制建设的重大进步》，载《清华法学》2012年第3期。

⒃《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》已于2012年10月16日由最高人民检察院第十一届检察委员会第八十次会议通过，于同年11月22日公布，并已自2013年1月1日起施行。

⒄[英]杰里米·边沁著：《立法理论》，李贵方等译，中国人民公安大学出版社2004年版，第186页。

⒅具体做法可参见巩富文：《刑事立案监督制度的改革与完善》，载《人民检察》2010年第22期。

⒆英国1964年修订的《法官规则》第1条规定：当警察试图发现犯罪是否已经发生或作案人是谁，警察认为可获得有用的信息时，即可展开侦查，他有权讯问任何人，而不论该人是否为嫌疑人，这种侦查启动属于随机型启动模式。

⒇有关侦查启动程序的随机型启动模式和程序型启动模式的具体内容和区别，可参见姚石京、于宝华：《刑事立案制度的“是”与“非”》，载《华东政法大学学报》2008年第5期。

(21)参见前注⒇，姚石京、于宝华文。

来源：法律教育网