党的十八届四中全会开启了全面推进依法治国的新征程。在文化领域，全会对文化立法的相对滞后有着清醒的判断，并将文化立法列入重点领域立法范畴，提出了“制定公共文化服务保障法，促进基本公共文化服务标准化、均等化”这一明确要求，给我们今后的工作指明了方向。
一、完善法律制度是构建现代公共文化服务体系的根本
自中央提出公共文化服务的战略以来，我国公共文化服务体系建设取得重大进展，覆盖城乡的公共文化服务体系框架初步建立，人民群众的基本文化权益得到了更好保障。但是在发展过程中，我们过多地依赖行政手段，从政策、项目、工程等方面加以推动，文化法制建设相对滞后。文化法律在整个中国的法律体系建设中，其数量和规模与其所承担的职能和作用相比，还远远不相适应，其基础相当薄弱，甚至几乎空白。据粗略统计，目前文化建设领域的法律仅有《非物质文化遗产法》、《文物保护法》和《著作权法》等几部法律，所占比例几乎微不足道。文化建设是中国特色社会主义现代化事业五位一体总体布局的重要组成部分，文化法律制度是中国特色社会主义法律体系不可或缺的重要内容。没有完善的文化法律法规，就不可能形成完备的中国特色社会主义法律体系，依法治国的基本方略也不可能得到全面贯彻落实。因此，构建现代公共文化服务体系，推动公共文化服务体系可持续的发展，就必须通过立法将党和政府关于公共文化工作的路线、方针、政策固定下来，建设完善的公共文化法律体系。
二、牢牢把握推进公共文化立法的有利时机
十八届四中全会提出“依法保障公民权利，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实，实现公民权利保障法治化。”对公共文化立法提出了明确任务要求，为加快公共文化立法提供了难得的历史机遇。
2014年3月份，按照党中央的统一部署，由文化部牵头，其他24个部委共同参与的公共文化服务协调机制正式建立。通过制定关于加快构建现代公共文化服务体系的意见和国家基本公共文化服务保障标准，协调机制发挥着越来越重要的作用，将原来的“九龙治水”进行有效整合，为向全国人大提出立法建议提供了有力的组织保障。
同时，自中央提出公共文化服务的战略以来，经过十几年时间的积累，公共文化领域的政策、文件日趋成熟，经费保障、人才培训等工作机制日趋完善，地方公共文化服务创新意识日趋增强，重大工程项目的引领带动作用日趋明显，这些都为公共文化立法提供了宝贵的经验。特别是最近几年来，高等院校、科研机构也越来越关注公共文化服务研究，专家论证机制和文化立法专家库初具规模，为公共文化立法提供了有力的智力支持。
三、充分重视公共文化法律体系理论研究
完善公共文化的法律法规体系需要加强两个方面的理论研究。
一是加强对公共文化服务理论的研究，加强对公共文化服务发展规律的把握，公共文化服务除了具备保障公民基本文化权益的功能之外，还有许多诸如传承历史文脉、传播社会主流价值观、培育基层文化等重要功能。因此，我们必须重视强化公共文化服务的多项功能，深化对公共文化服务发展规律的认识。
二是深化对公共文化法律制度内涵的研究和理解。现在提出的公共文化服务保障法，应当是公共文化服务领域乃至整个文化领域的基本法，除此之外，还应制定图书馆法、博物馆法、文化馆法等专门法律，完善配套的法律法规。科学合理地设计公共文化立法体系，是加快公共文化立法工作的基础。只有明确目标、清晰设计，才能构建一个行之有效的公共文化法律法规体系。
四、重点关注公共文化立法的四个实践特性
完善公共文化法律体系要以保障法为突破口，努力实现中央和地方立法的协调推进。在现行体制下，部分省、市在立法方面观望情绪比较浓重，对中央层面立法比较依赖，缺乏一定的自主性和主动性，因此地方性法规制定工作相对滞后。实际上，国家层面偏重原则性和基本度的把握，而公共文化服务在我国恰恰又是一个实践性很强的问题，地方性法规制定非常关键。如果地方的立法推进比较顺利的话，就可以和国家立法、国家标准制定相互影响、相互借鉴、相互促进。所以积极推动中央、地方立法同步进行至关重要。
公共文化立法要注重与实践相结合，注重可操作性。一部法律的质量优劣关键取决于能否有效落实，能否与实践紧密结合。公共文化服务保障法在制定时，要与我国经济社会发展的总体水平相适应、与人民群众日益增长的文化需求相适应、与党的文化方针政策相适应，具体而言，就是要注意与国家基本公共文化服务保障标准体系相衔接，把实施国家基本公共文化服务保障标准作为保障法的一个重要内容。这种衔接，既把重要制度设计法制化，又将为法律的执行提供抓手，增强可操作性。
公共文化立法要突出导向性。公共文化跟其他领域不同，是文化方面的立法，其功能不仅仅是约束，更重要的是引导。特别是在文化建设方面，国家提倡什么、宣传什么、弘扬什么，都要在法律的内容里有所体现。因此，在保障法的修改制定的过程中，要始终坚持社会主义先进文化前进方向，遵循文化发展客观规律，激发文化创造活力，充分发挥其在构建现代公共文化服务体系中的指导作用。
公共文化立法要坚持开放性。尽管我们正处在文化立法的最有利时机，前期准备工作也比较扎实，但是在全面把握公共文化服务发展规律方面，我们的认识还只是处在基础层面，还远远不够。因为公共文化服务是一个正在发展的领域，会随着经济社会的发展变化而不断变化。比如说少数民族的公共文化服务问题、新型城镇化过程中新增城市人口的文化权益保障问题等等，都是对文化法律修改制定工作的考验。这就要求我们在文化立法时秉持一种开放的理念，保持前瞻性，为未来法律修订、完善留有一定的空间。
(作者系文化部公共文化司司长，北京100020)
（来源：中国行政管理）
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