党的十八届四中全会提出，“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用”，要“建立健全坚持社会主义先进文化前进方向、遵循文化发展规律、有利于激发文化创造活力、保障人民基本文化权益的文化法律制度”。这充分说明了党中央对文化立法工作的高度重视，尤其是全会明确提出要“制定公共文化服务保障法，促进基本公共文化服务标准化、均等化”，更是直接摆在我们面前的首要任务。
一、加强顶层设计，合理确定文化领域的立法项目
改革开放以来，我国社会主义法制建设取得了巨大成就，中国特色社会主义法律体系已经形成。文化立法作为推动社会主义文化大发展大繁荣的基础性、战略性和全局性工作，也实现了较大发展，初步形成了覆盖文化领域各个方面的法律制度，为人民群众基本文化权益的实现提供了法律保障。随着经济社会的快速发展，人民群众的精神文化需求越来越高，对文化领域法制建设提出了更高要求;互联网等新技术的兴起，对文化领域法制建设提出了新的挑战。同时，文化领域立法还存在层级不高、个别方面存在制度空白、甚至一些规章“依法打架”等问题。因此，我们需要按照四中全会精神的要求，对文化领域的法律、法规和规章进行一次全面清理，加强顶层设计，明确文化领域的主要法律框架和基本法律制度，确定一些具体的立法项目，并根据轻重缓急和难易程度，分阶段推进立法进程。
具体到如何推动公共文化服务体系建设，中宣部印发的《未来五年(2014-2018)加快推进我国文化立法工作的建议》，对公共文化服务保障立法也提出了要求。这就需要我们进一步对公共文化服务方面存在的问题加强研究，明确哪些是制度层面的问题需要完善制度，哪些是工作层面的问题需要改进工作。对于制度层面的问题，哪些规定已经过时需要废止，哪些虽有规定但不够全面需要修改，哪些属于新情况新问题需要补充。在立、改、废的形式上，哪些是法律，哪些是法规，哪些是规章，也要通盘考虑。只有明确法律规范的效力范围和立法界限，做好各立法项目之间的衔接，划分清楚各部门职责权限，才能从源头上避免法律与规范之间的矛盾冲突。
二、切实改进工作，进一步提高立法质量
立法活动是充分听取意见、广泛凝聚共识的实践活动，有其自身的程序和规律，文化立法作为整个立法活动的一部分，也不例外。需要在以下几个方面作出改进：
1.切实落实具体起草部门的责任。立法项目确定后，一般都会明确起草部门。立法法、行政法规制定程序条例、规章制定条例，每年的全国人大常委会立法计划、国务院立法工作计划以及国务院关于严格控制新设行政许可的通知，都明确规定了起草部门的责任，要求其起草送审稿，必须认真研究，深入论证，增强立法的针对性、有效性和可操作性，必须加强与相关部门的沟通、协调，避免出现四中全会提到的“立法工作中部门化倾向、争权诿责”现象，要跳出自己的一亩三分地，站在符合党和国家事业发展要求的高度，从满足人民群众期待的角度，来看待和推进立法工作。客观地讲，有些起草部门的责任落实得好一些，有些差一些，有的甚至没有落实。
2.坚持科学立法、民主立法。科学的立法过程应该是一个各方共同参与、消弭理念差异、弥合利益分歧、寻求制度共识的充分的博弈过程，这样制定出来的法才能获得最广泛的民意基础，成为社会最大公约数。立法的民主程度越高，法的质量就越高，就越容易得到社会的普遍自觉遵守，获得良好的社会效果。目前的立法审查工作，征求国务院部门的意见多一些，征求地方政府的意见少一些，征求管理相对人的意见就更少一些，除了固有的工作方式方法的原因外，主观上恐怕也有怕麻烦的考虑，因此，要不断扩大公众参与的范围和幅度，尽可能多地听取方方面面的意见，最好是能在具体问题上调动利益相关方的积极性，让利益各方充分发表意见，甚至可以让他们讨论、交锋。
从当前的立法实践看，提高立法的民主程度，要努力实现两方面目标：一个是立法活动的公开透明，不仅要求立法草案本身应当公开，还应当确保社会公众对立法背景、立法缘由、立法材料、立法过程等方面的知情权，确保社会公众都能够真实、全面、及时地获悉立法信息，为参与立法提供充分的前提条件;另一个就是社会公众的有效参与，要通过制度化、程序性的安排，确保社会各方面，尤其是基层群众和弱势群体等“沉默的大多数人”能够参与到立法的各个环节，探索建立对公众意见采纳情况的说明与反馈机制，防止征求意见搞形式、走过场。拓宽和畅通公众参与立法的渠道，积极运用信息网络技术，增强立法透明度和公众参与度，调动公众参与立法的积极性。改进法律法规草案征求意见的方式，由简单的“文本”形式变为“问题”形式，由一次性征求变为多次征求，不断提高征求意见的实际效果。
3.凝聚各方共识，尤其是文化领域的精英人士的共识。文化领域的精英人士很多，其知识层次高、业务素质好，不少人有一套自己的见解和主张，都希望通过立法予以体现，如何在立法中凝聚他们的共识，一直是文化立法的难题。如果各执己见，甚至互不服气、互不买账，就很难达成共识，这不仅阻碍立法进程，也影响社会形象。事实上，立法是一个有缺憾的艺术，立法过程是一个平衡利益的过程，不可能令各方都满意，关键是找到一个平衡点。
4.进一步发挥宣传文化领域立法部际协调会的作用。文化事业有其自身的特点，既具有意识形态属性，也具有经济属性。因此，在文化立法中，要正确认识和妥善处理社会效益和经济效益、意识形态安全和文化繁荣发展的关系，既坚持社会主义核心价值体系，又尊重市场规律;既注重单项的专门文化立法，突出文化事业的特点，又注重在相关立法中解决文化领域存在的共性问题;既重视法律对文化活动的规范与调整作用，也重视政策等在文化事业中的指导作用，尤其是要从中国的实际出发，充分利用多种方式、多种手段促进文化事业、产业的发展。随着文化事业不断发展和业态不断融合，在文化领域立法工作中遇到的矛盾与热点、难点问题越来越多，部门之间的认识越来越难以统一，有不少问题不仅涉及文化领域内部门之间的协调，也涉及与文化领域以外其他部门的协调。因此，应当进一步发挥宣传文化领域立法部际协调会的作用，对立法中的重点、难点问题加大协调力度，在工作环节上相互协作配合，形成合力，加快文化立法进程。
(作者系国务院法制办公室教科文卫司副司长、法学博士，北京100035)
（来源：中国行政管理）
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