作者｜李燚，南京律协建设工程委员会副主任
来源｜问问律师网www.ask64.com，授权发布
【按语】
以下为本人和团队律师共同代理的江苏省高级人民法院二审建设用地使用权出让合同纠纷案。在本案中，国土局向房产公司交付土地后，房产公司已办理了土地使用权证，并且已通过该土地使用权抵押向银行贷款。但鉴于相关实际情况，导致项目运营过程中遇到相关阻力，无法继续完成开发。房产公司向国土局提出解除《建设用地使用权出让合同》，在遭到拒绝后，委托律师通过两审诉讼最终维权成功。
本案是一则较为典型和复杂的建设用地使用权出让合同纠纷案例，江苏高院在本案中对于“净地”问题的认定，以及建设用地使用权出让义务的分析论述，都值得学习、研读。
鑫富达房地产公司与滨海县国土资源局
建设用地使用权出让合同纠纷案
案号：江苏省高级人民法院(2014)苏民终字第00374号
【案件当事人】
上诉人(原审被告)滨海县国土资源局，住所地江苏省滨海县港城路西侧。
法定代表人朱中亮，该局局长。
委托代理人陈学文，滨海县国土资源局职工。
委托代理人刘春亮，江苏民和众律师事务所律师。
被上诉人(原审原告)盐城鑫富达房地产有限公司，住所地江苏省滨海县蔡桥镇蔡桥街蔡桥路88号。
法定代表人蔡学侦，该公司董事长。
委托代理人朱文强，北京市中银(南京)律师事务所律师。
委托代理人李燚，北京市中银(南京)律师事务所律师。
【履约经过】
2011年6月28日，鑫富达公司在滨海国土局举办的国有用地使用权挂牌出让活动中，竞得编号2011G10地块，面积为6000.5平方米的国有建设用地使用权，成交总价为8520710元。2011年7月8日，鑫富达公司与滨海国土局签订一份《国有建设用地使用权出让合同》，双方约定了出让宗地的编号、面积以及出让价款等事项。合同第五条约定，本合同项下出让宗地的用途为商住用地。第六条约定，出让人同意在交清土地出让金后由镇政府将该宗地交付受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第(二)项规定的土地条件：(二)土地现状条件：净地。第九条约定，本合同项下宗地的定金为127万元，定金抵作土地出让价款。第三十七条约定，受让人按本合同约定支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人必须按照本合同约定按时交付出让土地。由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向受让人给付违约金，土地使用年期自实际交付土地之日起算。出让人延期交付土地超过60日，经受让人催交后仍不能交付土地的，受让人有权解除合同，出让人应当双倍返还定金，并退还已经支付国有建设用地使用权出让价款的其余部分，受让人并可请求出让人赔偿损失。第三十八条约定，出让人未能按期交付土地或交付的土地未能达到本合同约定的土地条件或单方改变土地使用条件的，受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行给受让人造成的直接损失。
合同签订后，鑫富达公司于2011年8月19日全额缴纳了土地出让金8520710元。当日，滨海国土局向鑫富达公司出具了土地规费收据。2012年4月9日，鑫富达公司签署了《建设用地交地记录表》，滨海县蔡桥镇新民村民委员会、滨海县蔡桥镇当尖社区居民委员会、滨海县蔡桥镇人民政府、滨海县蔡桥镇村镇建设服务中心等单位在该交地表上盖章。2012年4月11日，鑫富达公司申请案涉土地使用权登记。2012年4月12日，滨海国土局向鑫富达公司颁发了滨国土资建(2012)出15号《建设用地批准证书》。2012年4月14日，滨海县人民政府向鑫富达公司颁发了滨国用(2012)第601640号《土地使用权证书》。
2013年1月22日，鑫富达公司向滨海国土局发出律师函，称限滨海国土局在接到该函后30天内，向该公司交付土地，否则，将诉至法院，要求与滨海国土局解除土地出让合同，并要求滨海国土局承担违约责任。该律师函于2013年1月29日通过顺丰速运寄送给滨海国土局。2013年5月16日，鑫富达公司向滨海国土局、滨海县建设局出具一份函，称因居民刘某某对所涉地块提出过分要求、无理纠缠，导致至今无法交地，政府多次组织协调未果，至今未能交地，不是我公司主观原因，请求建设局、国土局按照2012年5月份前的办证及规划交费手续办理为感，滨海县蔡桥镇人民政府、滨海县蔡桥镇新民村民委员会、滨海县蔡桥镇当尖社区居民委员会在该函上盖章确认。
案涉土地于2011年3月31日经江苏省人民政府批准征收为国有。2011年4月29日，滨海县土地储备中心(甲方)与滨海县蔡桥镇人民政府(乙方)签订一份《土地征收补偿协议书》，约定征收的案涉土地面积为6000.5平方米，征收土地补偿(含拆迁)价格合计人民币54万元，乙方实行费用总包干。甲方在协议签订后一个月内支付全部征收补偿费用。协议第四条其他事项：3、若因该宗地权属或补偿等发生纠纷，乙方负责协调处理，并承担解决纠纷发生的一切费用。5、本合同一经签订，违反本合同任一条款，即为违约。(一)若甲方未能按本合同第四条规定支付收购款，每延迟一天，按应付款项的3‰向乙方支付滞纳金。(二)若乙方不能按期以净地标准向甲方交付土地，每延迟一天，按应付款额的3‰赔偿甲方损失。(三)若因甲、乙任何一方原因造成本合同不能履行，违约方按本合同约定收购款总额的13‰向守约方支付违约金。
2010年8月7日，蔡桥镇人民政府与当尖社区居民委员会签订一份《征地补偿协议书》，约定征用当尖社区居民委员会的部分土地，待土地手续审批后一次性支付土地征用款234600元。同日，蔡桥镇人民政府与新民村民委员会签订一份《征地补偿协议书》，约定征用新民村民委员会的部分土地，待土地手续审批后一次性支付土地征用款184000元。在盐城中院审理过程中，滨海国土局提供了三张江苏省农村合作经济组织内部结算凭证，分三次向滨海县蔡桥镇人民政府支付土地征收补偿款项为277080元、24000元、184000元。
2011年1月6日，滨海国土局作出滨国土资征告字(2011)第36号征地告知书，并于当日送达给当尖社区居民委员会。2011年4月6日，滨海县蔡桥镇人民政府向滨海县人民政府出具一份《关于申请土地挂牌出让的报告》，申请对案涉的6000.5平方米的土地实施挂牌出让，该宗地块已于2011年3月经省国土部门批准征收为国有土地且群众补偿等均全部足额到位，现申请由县土地储备中心收购后实施净地挂牌。同日，滨海县蔡桥镇人民政府向滨海国土局出具一份《委托书》，载明：土地补偿费已经全部足额到位，现委托滨海国土局为该宗地公开挂牌出让。(以上事实由盐城中院查明)
【房产公司起诉】
鑫富达公司于2013年10月7日诉至盐城中院，称依据其与滨海国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同》约定，滨海国土局没有依约交付净地，给其利益产生极大的损失，故请求法院判令解除双方于2011年7月8日签订的《国有土地使用权出让合同》;滨海国土退还土地出让金8520710元，并按自2011年8月19日起按中国人民银行公布的同期贷款利率4倍支付延期交付土地的违约金(暂定460万元)，本案诉讼费由滨海国土局承担。
【盐城中院司法建议】
在审理过程中，盐城中院于2013年11月28日到案涉土地的现场进行勘查。查明：案涉土地东北区域内(距离公路向南约30米、向西约16米)，种植有7棵大树、若干棵小树，该树木的所有权人为滨海县蔡桥镇新民村村民刘某某。刘某某在案涉土地上有0.5亩的承包经营权，其因对征地补偿标准有异议，一直未领取补偿款，刘某某现拒绝交地。
为推动合同的继续履行，有效化解纷争，维护双方合法权益，盐城中院于2014年6月12日向滨海国土局发出(2014)盐法建字第G008号司法建议书，并抄送滨海县委、县政府，指出了滨海国土局在征地、补偿、安置过程中存在的问题，并建议妥善有效地解决刘某某的问题。滨海国土局对该建议未作任何回复。
【盐城中院一审判决】
盐城中院认为，鑫富达公司与滨海国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同》合法有效，双方均须按约履行。鑫富达公司按照合同约定缴纳了全部土地出让金，滨海国土局应将符合合同约定的土地交付鑫富达公司。
(一)滨海国土局向鑫富达公司交付土地是否符合合同约定的净地标准
鑫富达公司认为，滨海国土局未对案外人刘某某安置补偿到位，其交付的土地不符合合同第六条约定的净地标准。
滨海国土局认为，滨海国土局已经将征地补偿款全部支付给滨海县蔡桥镇人民政府，已经补偿到位，案涉土地已经履行了征用手续，并于2012年4月9日向鑫富达公司履行了交地手续。
盐城中院认为，鑫富达公司与滨海国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同》第六条第(二)项明确约定土地交付的现状条件为净地，虽然鑫富达公司于2012年4月9日在《建设用地交地记录表》上签署认可土地已交付，并申领了案涉土地的土地使用权证，但经盐城中院实地勘查，因新民村刘某某户对征地补偿标准有异议并拒绝交地，其所承包的0.5亩土地上仍有部分树木未进行清理，致使鑫富达公司无法开工建设。《江苏省农村土地经营权保护条例》第二十八条第二款规定：“依法应当补偿给被征地农民的部分，可以由国土资源行政主管部门直接将补偿款发放给被征地农户，也可以委托集体经济组织代发给被征地农户，任何组织和个人均不得截留。”第三十一条规定：“对违法征地、占地、擅自扩大征地、占地范围，或者未按时足额支付补偿费的，承包户有权拒绝交地。承包户取得补偿后，承包合同终止。土地承包经营权证书由发证机关收回。”国土资源部《征收土地公告办法》第十二条第一款规定：“有关市、县人民政府土地行政主管部门将征地补偿、安置费用拨付给被征地农村集体经济组织后，有权要求该农村集体经济组织在一定时限内提供支付清单。”根据上述规定，不管是国土部门将安置补偿款直接发放给农民，还是委托集体经济组织发放，农民只有实际领取了补偿款，才能视为安置补偿落实到位。
本案中，滨海国土局委托新民村民委员会发放补偿款，但因案外人刘某某对征地补偿的标准有异议，一直未领取征地补偿款，应认定对刘某某的安置补偿尚未落实到位。国土资源部《闲置土地处置办法》第二十一条规定：“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：(一)土地权利清晰;(二)安置补偿落实到位;(三)没有法律经济纠纷;(四)地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确;(五)具备动工开发所必需的其他基本条件。”本案中，因刘某某尚未得到安置补偿，并拒绝交地，其不允许鑫富达公司进行施工，致使鑫富达公司对案涉土地无法进行动工开发，应认定滨海国土局交付的土地不符合净地的标准。
(二)鑫富达公司要求解除与滨海国土局的《国有建设用地使用权出让合同》是否有法律依据
《中华人民共和国合同法》第九十三条第二款规定：当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。第九十四条第(四)项规定，当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的，另一方可以解除合同。鑫富达公司与滨海国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同》第三十七条约定，出让人延期交付土地超过60日，经受让人催交后仍不能交付土地的，受让人有权解除合同，出让人应当双倍返还定金，并退还已经支付国有建设用地使用权出让价款的其余部分，受让人并可请求出让人赔偿损失。《闲置土地处置办法》第二十八条规定：“市、县国土资源主管部门未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的，应当依法承担违约责任。”《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十五条规定：“出让方应当按照合同规定，提供出让的土地使用权。未按合同规定提供土地使用权的，土地使用者有权解除合同，并可请求违约赔偿。”本案中，滨海国土局虽然履行了书面的、程序上的交地手续，并为鑫富达公司办理了土地使用权证，但是未完成实质上的净地交付义务，致使鑫富达公司虽然取得了土地使用权证，但因其中一户未补偿、征收、安置到位，阻碍了鑫富达公司进行整体开发，客观上导致鑫富达公司不能实现合同目的，滨海国土局的违约行为同时符合合同约定和法律规定的合同解除条件。鑫富达公司于2013年1月29日向滨海国土局发函，要求滨海国土局按合同履行交地义务，否则将诉至法院要求解除合同。因滨海国土局未履行，鑫富达公司于2013年10月9日起诉至法院要求与滨海国土局解除合同。根据《中华人民共和国合同法》第九十六条的规定，鑫富达公司与滨海国土局之间的《国有建设用地使用权出让合同》已经解除，盐城中院对解除的效力予以确认。
(三)鑫富达公司要求滨海国土局返还土地出让金，并自2011年8月19日起按中国人民银行同期贷款利率4倍支付延期交付土地违约金的请求应否支持
《中华人民共和国合同法》第九十七条规定：“合同解除后，尚未履行的，终止履行;已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施、并有权要求赔偿损失。”因鑫富达公司与滨海国土局之间签订的《国有建设用地使用权出让合同》已依法解除，对于鑫富达公司已经缴纳的8520710元土地出让金，滨海国土局应予返还，因滨海国土局未按合同约定的净地标准交付土地，还应当承担相应的违约责任。
鑫富达公司与滨海国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同》约定“出让人延期交付土地超过60日，经受让人催交后仍不能交付土地的，受让人有权解除合同，出让人应当双倍返还定金，并退还已经支付国有建设用地使用权出让价款的其余部分，受让人并可请求出让人赔偿损失。”《中华人民共和国合同法》第一百一十三条第一款规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失。鑫富达公司提出其损失为从2011年8月19日起，以土地出让金为本金，按中国人民银行同期贷款利率的4倍计算的利息，但是未向盐城中院举证证明其损失的依据。考虑到鑫富达公司在合同签订后即向滨海国土局缴纳了全部的土地出让金，盐城中院根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释(二)》第二十九条规定，确定滨海国土局赔偿鑫富达公司自2011年8月19日起至判决确定履行之日止按照中国人民银行同期贷款利率1.3倍计算的利息。
综上，盐城中院依据《中华人民共和国合同法》第九十三、九十四条第(四)项、第九十六条、第九十七条、第一百一十三条第一款、《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释(二)》第二十九条、《江苏省农村土地承包经营权保护条例》第二十八条、第三十一条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十五条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条之规定，判决如下：一、确认鑫富达公司与滨海国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同》解除效力;二、滨海国土局在判决发生法律效力后十日内返还鑫富达公司土地出让金8520710元，并承担从2011年8月19日起至判决确定履行之日止按中国人民银行同期贷款利率1.3倍计算的利息。三、驳回鑫富达公司的其他诉讼请求。案件受理费100524元，由鑫富达公司负担23121元，由滨海国土局负担77403元。
【国土局上诉】
滨海县国土局不服该判决，向江苏省高级人民法院提起上诉称：
一、鑫富达公司已丧失合同解除权，无权主张合同解除。鑫富达公司已于2012年4月9日接收土地，于2012年4月14日取得《土地使用权证书》，双方签订的土地使用权出让合同已履行完毕。并且案涉土地已被鑫富达公司设定抵押权，分别于2014年1月7日在滨海县金汇农村小额贷款有限公司抵押贷款200万元，于2014年5月6日在江苏银行滨海支行抵押贷款470万元，对涉案土地行使了收益和处置的权利。
二、鑫富达公司要求解除合同的真实原因是其在取得土地后迟迟不申请开发建设审批手续，在土地市场行情下跌的情况下利用刘某某对所涉地块提出过分要求、无理纠缠为由，意图通过解除合同规避投资损失。其不诚信行为不应得到肯定和鼓励。
三、案外人刘某某的补偿争议系另一法律关系，不应构成解除合同的理由。鑫富达公司存在与刘某某恶意串通的可能性，刘某某征地款已发放，其只是拒绝领取，且刘某某的土地已被征收，其已丧失了对案涉土地的承包经营权。
四、一审程序违法。盐城中院未在程序上对双方举证进行认定，盐城中院主动调查不符合依职权调查的程序，也未对调查结果进行质证。案外人滨海县蔡桥镇人民政府应作为第三人参加诉讼。
五、原审判决认定“本案中，因刘某某尚未得到安置补偿，并拒绝交地，其不允许鑫富达公司进行施工，致使鑫富达公司对案涉土地无法进行动工开发”错误。
为证明其主张，滨海国土局向江苏高院提交2份证据：证据1、鑫富达公司于2011年6月20日向滨海国土局出具的《挂牌竞买申请书》和《2011G10地块国有建设用地使用权出让竞买报价书》，以证明鑫富达公司在涉案土地拍卖前对土地状况是清楚的。证据2、鑫富达公司与江苏银行股份有限公司滨海支行签订的《最高额抵押合同》、鑫富达公司与滨海县金汇农村小额贷款有限公司签订的《最高额借款合同》和涉案土地数次抵押登记记录情况，以证明其已履行完毕土地交付义务，鑫富达公司也实际接收涉案土地并使用该土地多次抵押贷款。鑫富达公司质证认为，对2份证据的真实性均不持异议，但2份证据均不属于新证据，且与本案没有关联性，不足以否认滨海国土局违约的事实，也不足以证明滨海国土局的观点。
【房产公司答辩】
鑫富达公司答辩称，双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》并没有履行完毕，且不能达到其签订合同的目的，其要求解除合同是合法的。鑫富达公司在一审中起诉要求解除双方的合同，盐城中院支持了诉请，判决并没有超出诉请范围。请求驳回滨海国土局上诉，维持原判决。
【房产公司承诺】
江苏高院审理过程中，鑫富达公司于2015年2月13日向江苏高院出具承诺书，承诺如不能及时完成解除抵押手续，滨海国土局有权在退还土地出让金中扣除相关款项。
【江苏高院裁判】
经过双方当事人确认，本案二审争议焦点为：鑫富达公司要求解除双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》能否得到支持。
江苏高院认为，鑫富达公司与滨海国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同》系双方真实意思表示，原审判决认定合同有效正确。
根据该合同约定，滨海国土局应在鑫富达公司交清土地出让金后将符合净地标准的土地交付给鑫富达公司;滨海国土局延期交付土地超过60日，经催交后仍不能交付土地的，鑫富达公司有权解除合同。鑫富达公司已于2011年8月19日按合同约定全额缴纳了土地出让金8520710元，滨海国土局应按合同约定将净地交付给鑫富达公司。
一、关于净地标准的问题
双方在合同中没有明确约定，原审判决参照国土资源部《闲置土地处置办法》第二十一条的规定确定净地的标准，即净地需要土地权利清晰;安置补偿落实到位;没有法律经济纠纷;地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确;具备动工开发所必需的其他基本条件。根据盐城中院于2013年11月28日到涉案土地的现场勘查情况，刘某某在涉案土地东北区域内种植有7棵大树、若干棵小树。因刘某某认为其对部分涉案土地享有承包经营权，且对征地补偿标准有异议而未领取补偿款并拒绝交地。因刘某某问题尚未解决，故原审判决认定涉案土地不符合“土地权利清晰、安置补偿落实到位、没有法律经济纠纷”的净地标准，并无不当。
二、关于鑫富达公司以涉案土地使用权抵押贷款的行为能否认定土地使用权出让合同已履行完毕的问题
江苏高院认为，鑫富达公司支付了土地出让金并取得了涉案土地《土地使用权证书》，有权以该土地使用权抵押贷款。鑫富达公司受让该土地的目的系为了房地产开发，故滨海国土局依据合同约定还负有向鑫富达公司交付净地的义务，以便鑫富达公司实现其合同目的。因此，滨海国土局以鑫富达公司已取得土地使用权证即认为合同已履行完毕不能成立，江苏高院不予采纳。
三、关于鑫富达公司是否已丧失合同解除权的问题
江苏高院认为，虽然刘某某问题在交地时即存在，鑫富达公司并未因此拒绝在交地记录表上签字，但以此认定鑫富达公司对刘某某问题不持异议，接受了涉案土地现状依据不足。因为，一是刘某某系因征地补偿问题拒绝交地，鑫富达公司有理由相信政府能解决这一问题;二是从鑫富达公司多次向滨海国土局发函的内容看，其始终要求尽快解决刘某某问题;再则，本案诉讼中，盐城中院亦向滨海国土局发出司法建议书，建议妥善有效地解决刘某某的问题，但滨海国土局对该建议仍未作任何回复，刘某某问题至今未获解决。至于滨海国土局提出的鑫富达公司应当另行诉讼解决刘某某问题，江苏高院认为，鑫富达公司是依据合同约定要求滨海国土局交付净地，亦或就刘某某问题另行解决，鑫富达公司有权依据具体情况作出相应选择，滨海国土局以鑫富达公司只能就该问题另行解决为由主张鑫富达公司丧失合同解除权没有法律依据，不能成立。
滨海国土局还称鑫富达公司存在与刘某某恶意串通的可能性，但并未举证证明，亦与本案查明的鑫富达公司多次发函要求解决刘某某问题的事实不符。根据《中华人民共和国合同法》第九十四条的规定，当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的，当事人可以解除合同。故鑫富达公司请求解除合同有法律依据，滨海国土局提出的鑫富达公司无权解除合同的上诉理由不能成立。至于涉案土地上仍存在他项权的问题，鑫富达公司已向江苏高院出具承诺书，承诺如抵押问题未能解决，滨海国土局可在返还土地出让金时扣除相关款项。故该问题可在合同解除后双方协商解决。
鑫富达公司一审诉讼请求为请求解除双方的签订的合同，盐城中院经审理后支持了鑫富达公司的该项诉请，判决确认鑫富达公司与滨海国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同》解除效力，并未超出鑫富达公司的诉讼请求，故滨海国土局的该上诉理由亦不能成立。
综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。滨海国土局的上诉请求及理由不能成立，江苏高院不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100524元，由上诉人滨海县国土资源局负担。
本判决为终审判决。
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