我国世纪末刑侦体制改革得失考-犯罪学角度
发布时间：2016-05-07 来源: 湖南省刑事法治研究会 点击:
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刑侦作为警务方式之一，不外乎是警察控制犯罪的一种方式，是随着犯罪现象的变化而变化的。犯罪及其控制总是随着社会结构本身的变化而变化。刑侦体制改革正是由于传统的刑侦体制与社会结构和犯罪现象的变化不适应而引起的。
随着改革开放的深化，社会结构发生了巨大变化，呈现出以下特点：一是人口流动大，城市化发展迅速。二是贫富差距大。内地与沿海、城市与农村的贫富差距日益扩大。三是政府对社会控制力削弱。形成“小政府，大社会”，企业、单位也改变了以前那种“单位办社会”的现象。四是思想文化上，资本主义自由思想、拜金主义、享乐主义、黄毒等等各种腐朽思想四处横流，危害社会。我国的社会结构逐步由静态社会过渡到动态社会。
与社会结构的变化相适应，我国的刑事犯罪也发生了重大变化，其中有三条最主要的变化值得我们关注：一是刑事犯罪数量增加、种类增多，严重暴力犯罪多。二是流窜跨境作案增多，手段升级，侦破难度加大。智能犯罪、有组织犯罪和黑社会性质犯罪等以前少见的犯罪现在已经司空见惯，犯罪的有组织化程度提高，智能化程度提高，利用高新科技的新型犯罪也层出不穷，犯罪分子作案手段更为隐蔽，反侦查意识增强、水平更高，侦破难度加大。三是犯罪的危害大，有些案件还直接影响社会的稳定。在刑事犯罪发生巨大发展变化的情况下，刑侦体制仍然沿用传统模式，不求发展变化，在社会现实中很难符合与犯罪斗争的需要，其弊端越来越明显。
在社会结构和犯罪现象发生重大变化的背景下，公安机关继续沿用传统的刑侦体制，刑侦工作存在着以下弊端：
改革开放以来，公安机关继续沿用建立派出所作为公安机关的基层组织这一优良的传统做法。虽然大家都清楚防范管理工作的重要性，但是刑事案件对社会造成的冲击更大，人们的反映也更为强烈，对公安部门造成压力也更大，所以公安机关在警力布置上不得不向侦查破案倾斜，将一部分刑事案件侦破权下放到派出所。起初，派出所只是侦查一般刑事案件，后来一部分重大案件的侦破任务也要派出所承担；随着案件增多，为了追求破案率，许多地方干脆给派出所分派指标，对派出所的评价标准也主要是看完成了多少破案任务。同时防范管理工作并无量化指标，而刑侦破案工作则有统计的数据反映，派出所的民警自然会厚此薄彼，把主要时间和精力都放在刑事侦查上，有些干脆就坐在办公室等案件发生。形成了我国“重打轻防”的警务工作运行机制。
传统的刑侦体制使得派出对自己的主要职责——防范管理工作却越来越没有时间顾及。其结果是，一方面由于失去了对社会治安的控制，因此案发率高居不下，导致了公安部门打不胜打，防不胜防，严打运动一个接一个，但犯罪就是难以得到有效遏制，公安工作永远处于一种被动的局面。另一方面，派出所的民警并不是很适合于刑侦工作，结果往往造成一些有利证据丢失，使后面的预审、起诉工作难以开展。由于缺乏刑侦技术设备，派出所采用的刑侦方式都是人海战术，效率低下，人力物力耗费极大，效果却并不十分理想，打击不是十分得力。
2、侦查与预审部门分立存在许多弊端，难以适应新《刑事诉讼法》对公安机关提出的新要求
侦审分立制度在新的形势下，它的弊端越来越明显，特别是在新《刑事诉讼法》颁布后，它已经难以适应时代发展的要求。侦审分立存在着以下弊端：
（1） 造成侦查工作脱节, 预审与刑侦部门职责不清，交叉扯皮和互相推诿
从过去实践的情况来看,在侦审分立的体制下，刑侦人员往往会产生严重的依赖思想，认为只要将犯罪嫌疑人抓获移交预审部门就完成了任务，因此，在办案过程中存在工作不仔细、不严谨的问题，有些需要获取的证据没有及时获取，而案件到了预审部门又由于时过境迁而无法获取，造成办案质量不高，给预审部门的起诉工作带来困难。由于预审部门是公安机关把案件提交检察机关批捕、起诉的最后一道程序部门，出现问题时侦查部门往往认为人我都抓了，犯罪分子不认罪伏法，肯定是预审部门审问不力所致，把责任归咎于预审部门，从而造成刑侦和预审两个部门职责不清、互相扯皮和推卸责任的局面。
在侦审分立的体制下，预审部门承担着继续侦查和监管人犯的双重职责。特别是自1997年1月1日起，新《刑事诉讼法》取消了收容审查，放宽了拘留、逮捕条件，全国预审部门受案的数量将冲破百万大关，上升幅度将达到33.93%，受案数量增加了几十万人，矛盾将会更加突出，既会影响预审工作的质量，也会影响对在押人犯的监督、管理、教育和改造。同时新《刑事诉讼法》放宽了预审受案的标准，以前由刑侦部门所做的大量的侦查工作要在预审以后进行，预审部门的工作量大大加重。而预审部门以现有的警力，承担如此繁重的侦查破案任务，其结果不是造成案件质量的下降，就是造成超期羁押的情况出现。
一起案件，侦查部门把案件移转给预审部门，而预审部门一开始是对案件一无所知，为了熟悉案件在审问时掌握主动权，不得不做一些侦查部门已经做过的事，导致办案效率低。在新《刑事诉讼法》实施后，取消了收容审查，法定羁押期限明显缩短，对办案的效率要求明显提高，不改革就会造成打击犯罪不力或者是为了打击犯罪而导致超期羁押侵犯人权的危险。
3、刑侦职责不清，各种刑侦力量缺乏有效配合，刑侦运行机制效率低
虽然我国的三级刑侦体制曾经发挥过巨大作用，但是无论是在思想理念上，还是在运行机制上，它都沿袭了五六十年代的传统模式，体现着静态社会的运行特征，在机构设置和破案机制上，等同于一般行政机关，没有体现刑侦工作的特性，“吃大锅饭”现象极为严重，刑侦职责不清，运行效率低。
除了侦查部门与预审部门刑侦职责不清外，传统刑侦体制造成刑侦职责不清、责任不明还体现在另外两个方面：一是派出所与刑警队刑侦职责不清。二是刑警队内部刑侦职责不清。
4、侦查方式简单、技术落后和刑侦队伍业务素质低、法律意识淡薄，致使侦查破案效率低
我国刑事侦查的传统方式是：现场勘察——调查访问、摸底排队——突击审问“三板斧式”侦查方式。由于传统的侦查方式只讲究经验，科技含量少，侦查部门运用科技手段破案意识不强，导致多年来刑侦部门一直都不重视对科技的投入，缺乏应有的科技建设，从而造成了侦查部门的整体科技设施极其落后，甚至是远远落后于社会其他部门整体发展水平的局面。
长期以来我国都只强调公安人员的身体素质，整个队伍的文化素质不高，科学技术贫乏，法律意识淡薄。这样已经难以适应刑事犯罪的发展变化，犯罪的多样化和复杂化不仅要求我们注重侦查方式，同时也要讲究侦查谋略，侦查手段要多样化，根据犯罪的不同特点确定不同的侦查方式；犯罪的智能化，要求刑侦更多地依靠科技，发挥科技在刑侦中的作用。
但是在传统的刑侦体制之下，由于刑侦主体不明，职责不清，能力大小、工作好坏不分，致使刑侦人员缺乏主动学习的动力和积极性，整体素质难以提高。要改变侦查方式、手段和科技的落后状况，公安机关必须要有一支业务精通、作风顽强具备攻坚克难能力特别能战斗的刑侦队伍，在传统的刑侦体制下，刑侦队伍状况很难有大的改观。
在新的社会形势下，传统的刑侦体制存在着诸多弊端，一些地方公安部门开始行动起来，试图摸索新的刑侦工作机制。1993年，刑侦改革渐成趋势，进行了一定程度的改革，但仍未从整体上深入到体制改革。1997年新《刑事诉讼法》和《刑法》颁布后，公安机关的刑侦任务增多了，办案要求提高了，刑侦体制改革已经到了刻不容缓的地步。
1997年6月，在石家庄刑侦工作会议上，公安部根据各地总结的经验，提出了四项具体的改革措施：刑侦部门是破案的主力军，承担全部破案责任，科学划分责任区，建立覆盖社会面的刑警队；实行侦审一体化；落实工作责任制，努力提高侦查破案水平；建立公安机关统一指挥、快速反应，各警种各地区密切配合、密切协作的打击犯罪整体作战格局。其中前两项就是体制改革的内容，也是这次改革的重点。
1、刑侦部门是破案的主力军，承担全部破案责任，建立覆盖社会面的刑警队
1997年4月公安部在苏州召开的全国公安派出所改革会议上，正式明确地提出“今后派出所不再承担侦查破案任务”，各地公安部门也不再以破案的数量作为派出所的业绩评估标准，而是以“发案少，秩序好，群众满意”作为派出所的考核标准。
由于派出所不再承担破案任务，公安机关无法像以前那样，利用派出所遍布社会每个角落的优势而做到快速出警，所以建立了一支覆盖社会面的刑警队。派出所摆脱刑侦任务后，把主要精力花在防范管理等基础工作上，加强防范管理工作的力度，与责任区刑警队相互配合，做到打防并举，两手都要抓，两手都要硬。派出所通过加强防范管理工作，及时化解社会矛盾，将社会的一些不安定因素消灭在萌芽状态，减少刑事案件的发生，减轻刑侦部门的破案压力。同时派出所通过加强防范管理工作，密切民警同群众的关系，做到群众基础好、人员熟、情况熟的优势，多获取、掌握社会动态信息，为刑侦部门提供破案线索，提高刑侦部门快速反应、准确打击的能力，从而做到多破案、快破案。
责任区刑警队作为刑侦部门的实战单位，把警力布置到基层，实现重心下移，警力下沉，避免以前那种机关化的弊端。刑警远离机关，接近现场，做到战线短、情况熟、出警快的优势。责任区刑警队与派出所在同一地方工作，便于相互交流信息，派出所把防范中获得的信息情报、破案线索提供给责任区刑警队；责任区刑警队在破案过程中反映的治安问题及时反馈给派出所，两者相互交流，密切配合，共同协防，打防结合，共创社会平安。
2、改革侦查和预审分立的工作体制，实行侦查和预审一体化
随着形势的发展和新《刑事诉讼法》的实施，侦审分立的弊端越来越明显，十分有必要实行侦审合一，侦审一体化。侦审合一，不是在侦查部门另设预审机构，而是在侦查部门内实现立案、侦查、审讯、提请逮捕、移送起诉一体化。原来的预审部门改名为监管机构，专职做好监所的管理、建设和对在押人员的教育改造工作。
实行侦审合一，提高办案的质量，减少了中间环节，保证案件的连续性，有利于保证办案的时效，提高办案的效率。侦审合一之后，迫使刑警队员主动学习法律知识，增强法律意识，提高自身素质，从而彻底改变执法人员不懂法的局面。
在改革体制的基础上，建立和完善责任明确、奖罚分明的竞争工作机制；建立公安机关统一指挥、快速反应、各种警种各地区密切配合的制度。通过改革建立新型刑侦破案机制，以求发挥良好的效益。
公安部在“石家庄会议”之后，1997年12月在山东省青岛市召开了部分地区刑侦改革座谈会，1998年又在河南省洛阳市召开七省二市刑侦改革座谈会，总结全国公安机关对刑侦改革探索的成果，研究和解决各个时期刑侦改革中的关键问题。至此，刑侦体制改革部署大致完成。
在基础较好、改革措施到位的地方，改革取得了良好的效果，如浙江省经过刑侦改革，基本上摆脱了以前的防不住、破不了的被动局面，破案数连续几年位居全国第一，民众的安全感明显增强。但也有许多地方在改革的过程中出现了这样或者那样的问题，致使改革困难重重，甚至又退回传统的体制上。笔者所调查的湖南省的几个县，改革时间较长的持续了两年多，大多数都是实行了一年左右就回到了原来的做法上去了，如L县；有的地方名义上还在进行，但实际上是依照传统的体制在开展工作，改革名存实亡。由于各地改革取得的成效不一样，人们对刑侦体制改革褒贬不一。
改革是一场革命。这次刑侦体制改革是对以前刑侦体制的一次全面革新，涉及面广，关系到公安机关的各个方面，各地的改革状况存在着很大的差别，呈现出一定的复杂性，一些地方的改革停滞不前，甚至出现倒退的现象。
为深入地了解改革中出现的这些问题及其产生的原因，笔者对湖南省的七个县、市进行了不同程度的调查。在调查中，笔者采用的调查方式有问卷调查、座谈、访谈和文献调查等形式，采访的对象有县公安分局领导、刑警队队长、刑警和派出所民警，涉及对象达200多人，其中重点调查了永州地区蓝山县、衡阳地区祁东县和益阳地区桃江县。在此，笔者将以这三个县作为重点分析对象。
侦审合一后，刑警仍然受到习惯性思维的影响，在办案过程中证据、程序等意识不强，制作法律文书不规范，刑警通过审讯深挖案的情况减少，案件质量大幅度下降。
笔者所访问的七个县中，所有的县分局领导或公安民警都反映，在侦审合一之后，案件质量下降较大。该县按照公安部的要求进行侦审合一，但实施了一年之后，迫于案件质量的压力，不得不在刑警大队内部设立了一个由4人组成的预审中队，对案件质量进行把关，又回到了以前侦审分立的做法。笔者所调查的其他几个县，情况也大体如此，实施侦审合一的时间大多是一年，最长的也只有两年半，此后都改头换面地设立了相当于原来预审部门的机构，挂靠在刑警队或者法制办，有的干脆就重新设立预审部门。
按照《刑事诉讼法》的规定，公安机关在办理刑事案件过程中，具有立案、侦查、拘留、执行逮捕、预审等权力，特别是第90条规定“公安机关经过侦查，对有证据证明有犯罪事实的案件，应当进行预审，对收集、调取的证据材料予以核实。”有人以此为依据，认为侦审分立是法律明文规定的，实施侦审合一违反了法律的规定。侦审合一在基层公安机关受到了极大的怀疑。
人们对侦审合一的合法性问题的探讨，实际上是因为侦审合一后，案件质量下降引起了人们对以下问题的质疑：在办理刑事案件过程中，取消预审把关职能是否适当？《刑事诉讼法》只规定了刑事案件所要经历的步骤，并没有规定这些步骤由公安机关的哪些机构或人员来实施，事实上《刑事诉讼法》也无权规定公安机关的机构配置。侦审合一并没有取消预审，事实上，持违法论者也并不是关注侦审合一违法与否，他们持违法论的背后无非就是想说明预审部门的职能是法律规定的，是必不可少的，我们在制定法律的时候就已经设置好了，现在少了这道程序自然就会出现各种各样的问题，那么侦审合一出现问题的原因又是什么呢？
几乎所有的调查资料表明，侦审合一后案件质量下降的主要原因是广大地区刑警的素质达不到侦审合一的要求。但是改革已经进行了八年之久，侦审合一却仍然没有得到真正的落实，只用简单一句素质问题来解释一切，说明不了问题，我们必须了解素质问题背后所隐藏的问题。笔者先对侦审合一出现问题的原因做一翻调查，然后再进一步分析。
通过调查，侦审合一出现问题的原因主要有以下两个方面：
笔者采访了湖南省三个县的分局领导或刑警队队长，问“你认为贵公安局具备侦审合一素质要求的民警有多少人？”调查情况如下（见表一）。从表中我们可以看到，在一个县级公安机关中，具备侦审合一素质要求的民警大概就是在6%-13%之间。
现有的公安财政制度和人事制度又使得刑警队难以吸引和留住优秀人才，致使侦审合一更加难以实施。从政治待遇上来说，刑警队很难长期地吸引并留住公安机关的优秀人才。
在现行的人事制度和财政制度下，刑警队对广大民警的吸引力并不大，在笔者的问卷调查中也证实了这种情况。在回答“如果让你自由选择，你是愿意到刑警队工作还是愿意到派出所”时，被调查的55位派出所一般民警，有26人选择了刑警队，29人选择了派出所。这26人选择刑警队的理由情况如下：
在笔者访谈的18位刑警中，绝大多数均表示选择刑警队的原因是在刑警队可以更快地学会办案，很少有人愿意长期呆在刑警队做普通的刑警。
进行以上调查后，我们回到刑侦体制改革过程中，分析为什么侦审合一会出现诸多问题。
改革之初，公安部也认识到了实行侦审合一的困难，要求各地根据实际情况出发，不搞一刀切，同时在改革之前各地公安机关要做好刑警培训工作，做好侦审合一的事前准备工作。但是许多公安机关在事前准备工作还没有做好之前，为完成上级布置的改革任务，不顾实际条件实施侦审合一。由于各地警力本来就相当紧张，公安机关无法组织有效的培训工作。在这样的基础上实施侦审合一，其办案质量可想而知。一些改革成功的地方，这方面就做得很好。如浙江省在改革时，就要求“以条件成熟、确保重点、宁少毋滥为原则，坚持高起点、高标准、高要求”，改革取得了很好的效果。
（2）刑警选拔与培训制度的落后，没有建立与侦审合一相适应的配套制度
许多国家在刑事侦查过程中，证据的核实都是由侦查人员完成的，这说明我国的侦审合一是符合世界发展潮流的。但是西方国家建立了与侦审合一相适应的刑警选拔和培训制度，确保了刑警素质能够胜任侦审合一，而我国在这方面却有所欠缺。
我国的刑警选拔和培训制度。我国在刑警选拔方面没有明确的规定，笔者从L县和T县调查了解到，刑警的选拔一般是从年轻队员中（新招入的警察中）挑选，直接进入到刑警队。既不用考试，也不用培训，只要领导同意就行。刑警队选人的主要标准是年轻、身体素质好，其他都是次要的。因为刑警的主要任务就是打击犯罪，与犯罪分子作斗争，做一名刑警首先要具备良好的身体素质，要跑得赢、打得过，动作要灵敏，反应要迅速，具备攻坚克难的能力。因此，各地公安机关的刑警队一般都要求年轻化。县刑警队成员年龄状况（见表）。
纵观我国的刑警，既没有像西方国家那样规范的选拔制度，也没有相应的培训制度。刑侦的技巧、相关的法律知识、侦查文书的写作与规范，全部靠刑警个人自觉学习。这样的队伍去进行侦审合一，难免出现问题。其次，工资待遇上实行平均主义，甚至是刑警的待遇不如其他警种。最后，在培训方面，我国更为欠缺，培训机构少，培训水平落后。此外，预审部门撤消之后，公安机关并没有确立相应的部门对案件质量进行监督检察。因此刑警很少去克服困难，追求高质量的案件，出现了刑警在办案过程中敷衍了事的现象。
我国实施侦审合一之后，相应的一些制度却没有建立起来，人事制度、培训制度和经费制度仍然是沿用传统体制下的那套旧做法，案件质量督察制度是一片空白（直到2000年左右许多地方才建立相应的案件质量督察制度），侦审合一实施起来自然也就难以达到改革的目的效果。
建立责任区刑警队首先遇到一个比较棘手的问题就是警力问题。县公安人员编制按照有关规定，一般是根据当地的人口、经济状况等因素来决定，正常情况下公安人数是当地人口的万分之六左右。按照公安部的说法，派出所承担了70%-80%的破案任务，现在所有的这些案件都要刑警队承担侦破任务，刑警队要大量补充人员才能解决警力短缺问题。体制改革时，刑警队虽然从各派出所和股室抽调了一部分警力，增强了的力量，但是数量有限，与增加的案件任务相比，刑警队的力量反而减弱了
警力的分布是建立责任区刑警队的另一个大问题。在改革之前，派出所承担案件侦破任务时，一般的派出所也就是5-7人（县城派出所人员比较多），情况特殊的乡镇派出所有10-14人。（笔者所调查的几个县中最大的一个乡镇派出所拥有16人，但该派出所辖区有8万多人，地临4县交界，交通便利，治安形势极为复杂，在调查的几个县中绝无仅有）。因此所队分设时，一般情况一个乡镇派出所只能设1-2名刑警人员，情况特殊的也最多只能设4-5个人，这样的队伍怎能成为一个责任区刑警队，怎能形成打击犯罪的铁拳头？所以按照一所一队建立责任区刑警队，在农村地区可行性不大。大多数农村地区都采取一个责任区刑警队负责几个派出所。很难做到快速反应。
从改革的实际情况来看，许多地区都出现了所队关系不协调、打防脱节、相互推诿和扯皮的现象，所队关系的不协调主要体现以下几个方面：
首先，在立案上。由于一个责任区刑警队管辖的面积太大，群众到派出所报案的传统方式实行了四十多年，现在要舍近求远，群众意见极大。由派出所代替刑警队接受群众的报案，则会出现以下问题：一是案件与自己的责任无关，派出所立案敷衍了事；二是派出所不能如实立案，接到群众报案或者发现案件后，往往把案件压住，隐瞒不报，以便在年终考核中达到“案发少”的指标。给刑警队后期的侦破工作带来很大困难。
其次，在破案上。所队之间也没有建立良好的信息交流方式，责任区刑警队也不能及时地把案发规律反馈给派出所，以便派出所有针对性地进行治安管理。这样，所队之间形成打防两条线，打防脱节。
再者，派出所改革与刑侦改革不能同步，造成所队之间相互推诿、扯皮。从全国范围来说，派出所改革的效果却并不理想，可以从两个方面体现防范管理不得力：一是改革后案件的发生并没有减少（并不排除少数地区案发率下降了）；二是2002年3月公安部在杭州再次召开了全国公安派出所工作会议，要求各地进一步深化派出所改革，加强派出所工作。
建立责任区刑警队是这次体制改革争议的焦点，关系到改革的成败。建立责任区刑警队出现问题的原因是多方面的。
地方公安机关在制定派出所工作评估标准时，基本上是将派出所与侦查破案脱钩的，而忽视了公安部对派出所刑侦任务的另行规定，即派出所侦查破案任务是：“受理群众报案，抓获现行；通过日常的防范和管理工作，破获辖区内发生的易破的案件；同时要利用群众基础好、人员熟、情况熟的优势，为刑侦部门提供破案线索和协助抓获犯罪嫌疑分子”。改革之后认为侦查破案是刑警队的事情，与自己无关，去破案是“种了别人的地，荒了自己的责任田”。这种对公安部的规定“只见树木，不见森林”的做法，自然就会导致工作机制运行不顺畅，所队关系不协调，打防脱节。
地方公安机关和派出所民警所产生的这种误解，与公安部对派出所在侦查破案任务上的矛盾性规定有很大的关系。为加强防范管理工作，落实派出所防范管理的工作责任，公安部提出了 “派出所不再承担侦查破案任务”的口号，并制定了新的派出所工作评估标准。但是无论是口号，还是工作评估标准，都与公安部在刑侦改革会议中规定派出所的刑侦任务相冲突，或者说不协调，让地方公安机关和派出所民警产生种种误解。
公安部这种相互矛盾的规定，源于体制改革方案中的失误。为加强防范管理工作，改变公安机关“重打轻防”的工作局面，刑侦工作改革中规定“刑警队承担所有案件的侦破责任”。但是刑事案件的侦破有着它自身的规律，打防是紧密相联的，难以割裂开来。
国外在侦查步骤上，一般根据刑事案件侦查的特点和规律，区分为一步式侦查和二步式侦查。一步式侦查是指整个侦查过程没有明确的阶段划分，一个案件的侦查工作由一个部门的警员从头到尾负责；二步式侦查是指案件侦查过程明确地分工由不同部门的警员分别负责。两种侦查方式各有所长，各有所短，现代世界各国很少有全部采用一步式侦查或者是二步式侦查，而是根据案件的具体情况和刑警的人数来确定，即使是同一个警察机构，特别是大中型警察机构内，不同的案件采用的侦查形式也不同。但多数国家警察机构都采用二步式侦查为主。因此，国外的侦探其实是负责刑事案件的继续侦查任务，巡警则负责初步侦查任务。这样分工更符合刑事案件的侦查规律，保证了警力资源的合理分配。
而我国则是采用专门化侦查体制下的一步式侦查，即案件完全由刑警队专门负责。在这种侦查形式下，派出所自然就与案件的侦破脱离关系，对派出所的评估对象只是防范管理。但是这种一步式侦查与世界各国刑事案件侦查的发展潮流不相符，有违刑事案件侦查的一般规律。
体制改革中的这一失误，也影响到了实现体制改革的一些具体措施。虽然这些措施是实现体制改革内容的外在形式，但形式对内容往往具有反作用，对内容的实现产生重大的影响。责任区刑警队的建立模式就是其中之一。
由于我国采用的是专门化侦查体制下的一步式侦查，所以在设立责任区刑警队的时候，公安部要求责任区刑警队要与派出所分设，分家之后都会有各自不同的利益，做什么事多少总会有隔阂，难免出现矛盾，这说明所队分设是有问题的。
其实刑侦改革的目的是为了解决防范与打击的分工问题，通过分工来实现两者的专业化，落实责任，提高效率，使防范与打击同时得到强化。在改革过程中，为了实现防范与打击工作的分工，公安机关将派出所和责任区刑警队进行分家，即分设，分家之后自然出现了分家所固有的矛盾，还要他们像一家人那样亲密无间地配合，自然很难做到。其实世界许多国家的侦探就是与巡警驻扎在一起的，侦探与巡警驻扎在一起，并没有导致他们分工的混乱。相反，在分好工的基础上，侦探与巡警驻扎在一起更有利于他们之间的相互配合，提高逮捕率和破案率。而我国，都是十足的分家，导致地方公安机关认为分好了家也就分好了工，而忽视了对所队如何配合进行规定，没有注意到管理学中的分工其实更讲究的是分工之后如何配合，自然也就会出现各种各样的问题。
纵观我国九十年代的这次刑侦体制改革，诸多原因交织在一起，造成改革的混乱局面。
为进一步深化改革，根据上述改革中出现的问题及其原因， 笔者认为应该从以下几个方面进一步深化我国的刑侦体制改革：
我国可以学习国外的做法，根据案件的不同情况，将侦查步骤分为一步式侦查和二步式侦查。案情简单，实行一步式侦查；案情复杂或派出所民警在防范管理过程中不能马上侦破的案件，由派出所承担初步侦查任务，案件的后继侦查责任则由刑警队承担。“责任区刑警队承担全部案件的侦破责任”改为“责任区刑警队承担全部案件的后继侦查责任”。其中初步侦查承担次要责任，后继侦查承担主要责任。
因为刑警队人再多也多不过派出所、巡警队，收集信息也不如派出所人熟、地熟、情况熟，而案件的侦破规律又决定了案发后，公安机关反应速度要快，收集信息要快，这项工作让派出所来做是最适合了。
（二）地方公安机关应该澄清认识，强化改革信心，从实际情况出发制定改革措施
现在许多地方公安机关，因为改革过程中存在各种问题，工作业绩下滑，而普遍地对改革持一种否定、排斥的心理。所以现在当务之急的是各地公安机关和政府应该进一步明确目标，强化改革的决心，要认识到改革的大方向是正确的，改革过程中出现的问题是可以通过措施来解决的。
（三）加快公安机关的各项工作机制改革，建立与新体制相适应的各种制度
1、改革公安机关的经费制度，解决刑警经费问题，保障刑侦改革顺利进行
加大政府对公安机关的财政拨款，公安拨款应该是全额的，确保公安机关充足的办案经费，彻底改变公安机关一手抓治安、抓罪犯，一手又抓收入的状况。鉴于我国许多地方的财政困难，笔者认为，上级公安机关也应当承担部分经费拨款，对财政困难地区应给予更多的支助。在资金方面分配上，各地方公安机关则应该加强向刑警队的倾斜力度，解决刑警队一边办案一边抓收入的困境。改革现行的公安经费制度是毋庸置疑的，具体怎样实施，还有待进一步研究。
在刑警的选拔上，我们可以借鉴国外的制度，刑警必须从优秀的巡警和派出所民警中选拔。只有从事一定期限的巡警或者派出所民警工作后，才有资格参加刑警选拔考试；要通过国家或者省公安机关统一组织的各种法律和公安业务考试，才有资格当刑警，各地公安机关再根据每个人的工作业绩，从符合上述条件的民警中择优选拔。被选拔的民警，先要参加刑警上岗的各种工作业务培训，经过严格考核合格之后，才能正式从事刑警工作。这样，在制度上确保刑警队伍的素质。
在建立刑警选拔制度之前，要提高刑警的地位和待遇，增强刑警对普通民警的吸引力。提高刑警待遇之后，要落实好奖惩机制。
鉴于公安民警素质的整体提高需要一定的时间，在近期应该重点做好刑警的培训工作，提高刑警队员素质。通过开展各种实战训练，提高实战技能，使刑警队伍具备运用现代侦查、技术手段对付犯罪的能力；进行业务培训，促使刑侦人员认真学习各种法律知识，具备全面侦查、预审、诉讼的能力，达到侦审合一的要求。
（四）责任区刑警队与派出所分工不分家，理顺关系，亲密配合
鉴于派出所也要承担案件侦破的部分责任，而所队分设又存在诸多问题，笔者认为，责任区刑警队与派出所应该实行分工不分家的制度，即责任区刑警队就设在派出所里面。具体做法如下：责任区刑警队就设立在派出所，由派出所所长兼任责任区刑警队队长，主要责任是负责责任区刑警队与派出所的配合、协调工作；责任区刑警队下设一名副队长，专门主管刑侦工作，一切刑侦工作由他主管、负责，承担刑侦工作的责任；责任区刑警队实行双重管理体制，“条块结合，以块为主”，即以派出所管理为主，刑警队管理为辅，刑警队主要对其进行业务指导，人员培训和科技建设工作，与我国公安管理体制相符。
有人担心这种模式又回到了以前的老套路上去。其实这一做法与传统的刑侦体制有着本质区别：一是实现了所队分工，即防范工作与刑侦工作分好了工，由派出所和刑警队分别负责，具体落实到人，不像以前那样职责不清，防范管理工作没人做；二是刑警大队对责任区刑警队有指导、管理权与调度权，有利于各责任区刑警队交流信息情报，共同配合打击犯罪，避免了以前派出所管理案件的地区狭隘性。
（五）进一步加强派出所工作改革，全面实施社区警务战略
各地公安机关要充分认识到派出所防范管理工作的重要性，下大决心，采取有效措施，把改革和加强派出所的各项工作落到实处。大力加强以人口管理为重点的治安防范和管理工作，夯实公安工作的根基；改革警务机制，积极实施社区警务战略，努力提高服务群众的水平；建立适合派出所工作的考核机制，量化考核标准，使派出所工作规范化，从而减少所队摩擦；加大对派出所的警力和经费投入，建立和完善工作奖励机制。
总之，刑侦体制改革是牵一发动全身的改革，公安机关的许多制度都要进行相应的改革，工程浩大，改革需要慎重的考虑和周密的部署，才能取得良好的效果。
再者，将刑侦体制看作刑事诉讼法上的程序性内容，也会出现以下矛盾的现象：刑事诉讼法作为基本法，它的修改都具有严格的程序，一国之内适应的内容是相同的，但是从世界各国来看，一个国家各地警察局的刑侦体制千差万别，其变更也是比较频繁，甚至是更换一个警察局长都可能会导致该警察局刑侦体制的变动。我国各地刑侦体制的基本模式也有很大差别，呈现出多样性。将刑侦体制作为刑事诉讼法的基本内容来理解，这种状况是不可思议的。刑侦体制更多的应该作为国家控制犯罪的措施、手段，而不是诉讼程序。
(责任编辑：郑源山)
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