文∣吕德文 华中科技大学中国乡村治理研究中心副教授

在中部某县公安局调研期间，让我感受颇深的就是“趋利执法”问题。我们访谈了大部分中层干部，包括各个大队、城区派出所、内设机构的负责人，无不在谈各自一摊子的经济压力。

这种现象很奇怪。由于这个县是贫困县，财政无法满足每个部门的需求，包括公安局这样的关键部门，这个我们理解。但公安局穷到要通过执法“创收”来解决其运转问题，却是出乎我们的想象。

因为，根据我们在财政局的调研，财政政策已发生了重大变革，主要是严格执行“阳光津补贴”政策和“收支脱钩”政策，这就意味着，公安局的“人头经费”是得到保障的，并且，肯定要比别的政府机构保障充实。那么，为什么公安局财政保障好了以后，基层单位反而觉得日子不好过了，以至于要影响执法行为了呢？

公安局的内部财政状况

先分析公安局的财政运转状况。在财政政策改革以前，县财政局对公安局基本上实行的是财政包干政策，即公安局在财政上自收自支，具有相当大的财政自由裁量权。具体办法是这样的，财政局根据核算，每年要求公安局上缴800万，完成800万按85%比例返还办公经费，超过800万的部分按95%的比例返回。也就是说，县财政基本上不占公安局的便宜，公安局也不给县财政增加负担。

在这一制度下，公安局既是财政局的“财源”，又是财政局需要保障的单位。但从理论上说，公安局不是企业，财政局当然不会从公安局那里获得更多的财政收入。在财政政策杠杆下，能够让公安局自我实现收支平衡就不错了。于是乎，财政局设计了一个收支挂钩政策，把800万作为一个基准，既要求公安局维持自己的基本运转（每年必须完成800万的财政上缴任务），又鼓励公安局积极作为（超过800万的罚没收入基本上全返还给公安局）。

而在2014年实行财政政策改革以后，财政局根据核算，保障公安局每年800万的运转经费，哪怕公安局未上缴财政一分钱；如果公安局上缴超过800万，超过的部分按50%返还。

这个改革对财政局和公安局各有利弊。在财政包干制下，财政局不用承担责任，但公安局也获取了足够的财政自主权；收支脱钩政策执行以后，财政局需要承担保障责任，但公安局丧失了财政自主权。

深入调查可以发现，改革前后公安局的财政状况并没有多大改变。因为，财政局经过测算，这几年公安局每年上缴财政1000万左右，按照这个基数，公安局获得的财政支持差不多维持在850万~900万之间。换一句话说，公安局如果要过好日子，维持过去几年的财政状况，怎么着都还得上缴1000万以上的罚没收入。否则，公安干警的工资、津贴之类的虽然得到保障了，可加班费之类的就无法保障了，公安干警的待遇就得下降。因此，公安局还得积极“创收”才行。

事实上，改革之后公安局内基层单位的日子反而不好过了。原因在于，公安局趁机进行了不利于基层单位的内部财政政策调整。在财政政策改革之前，局机关和各派出所、各大队之间执行的也是包干政策，各基层单位，尤其是派出所，基本上是自收自支。这样，局和各基层单位之间事实上没有多大的财政关系，局领导省心，基层单位也逍遥。但是，财政政策的改革给局里扩大其财政权创造了机会。局里通过财政保障了各个基层单位的“人头经费”，但同时要从各基层单位提取罚没收入，这对基层单位的其余开支产生极大影响。

比如，对于城区派出所而言，除了“人头经费”（正式民警的工资、津贴）得到财政保障，其他开支仍需要自筹。而城区派出所每年最低开支需100万，项目包括临时人员工资（辅警、厨房），办公经费，民警住房公积金、医保、超时工资。公安局在实行新财政政策后，只返还城区派出所财政收入的50%，这就意味着，派出所要维持运转，必须保证每年至少有200万左右财政收入。众所周知，现在公安局基本上没有行政收费，这些所谓的财政收入实际上就是罚没收入。

派出所长无奈地说，他最重要的任务就是“找米下锅”。“米”在哪里？在“黄、赌、毒”。然而，他经过仔细测算，派出所无论如何也不可能完成这个任务，因此，只能争取县里给派出所增加返还比例，他希望100%返还，最后达成了折中方案：70%。

局里为何要趁机增加财政收入？并不是说局里想单纯地扩张财政权，而是随着治安形势的变化，在基层单位任务越来越重的同时，局里的任务也增大了。比如，近些年来，公安部对群众安全感指数非常敏感，以之为考核公安工作的一项指挥棒，甚至成为衡量地方主要官员的政绩的主要指标。对于公安局而言，这增加了许多行政工作，不可能全靠基层派出所去做，只能是局里统筹部署。

再如，这些年地方治安形势不容乐观，每个县都有大案要案，这也需要局里统一部署。还有，近来公安部门加强了反恐部署，各县公安局都可能要组建特警，加大培训民警，进行持枪巡逻，仅此一项工作就耗资巨大，而这也不是基层单位所能完成的。

如此看来，无论财政政策怎么改变，贫困县公安局的财政状况并没有实质改变。其本质是，财政保障主要来自于执法行为；而且，随着治安形势的复杂化，警务工作越来越繁重，财政需求也越大。这就促使公安局的各基层单位出现了“趋利执法”的情况：执法要考虑获取罚没收入；执法力量的分布取决于执法收益。

趋利执法的过程

受制于财政压力，公安局的基层执法单位必定考虑执法效益问题，即执法力量投入与经济收益之间的对比。

这对执法过程产生直接影响：第一，基层执法单位要考虑重组执法单元，让更多的民警投入有经济收益的案件；第二，基层执法单位还可能选择性执法，优先考虑办理那些和经济收益相关的案件。

关于第一点，主要体现为办案力量的急剧增加，以及基层基础工作的不断弱化。

公安局传统的内部力量分布一般是这样的，办案的力量主要由专业大队负责，治安大队负责治安案件，刑侦大队负责刑事案件，经侦大队负责经济案件，派出所一般负责基础工作。应该说，传统的分工模式是较为合理，也是比较有效的，由专业大队负责案件处理有助于专业性提高；派出所因为不用花大力气办案，有助于把基础工作做扎实。也因此，之前我们通常看到的景象是，派出所即便缺乏经费，解决问题的最常用手段是向乡镇政府“化缘”，当然，前提是派出所也要支持乡镇政府的中心工作。

但是，自从公安局内部财政政策变革之后，基层执法单位尤其是派出所，财政压力陡增。在与局里讨价还价的过程中，基层单位肯定处于弱势，因此，只能自谋出路。问题在于，当前乡镇政府早已不是一级财政单位，也不可能给辖区派出所财政支持；况且，公安部早就再三强调，公安民警不能参与非警务活动。在这种情况下，基层单位普遍增强了办案力量。

以城区派出所为例。城区派出所为了减轻财政压力，“创新”了工作方法。一是将任务分解到每个民警头上，连普通社区民警也需完成7000元/月，女民警和办公室人员的任务稍微少一些。二是抽调最精干的力量，成立了两个办案中队，专门办理案子。

由于派出所的力量向办案倾斜，使得其基础工作受到了影响。派出所所长坦言，公安部的要求是每500人需配备一个片警，但城区派出所根本不可能达到，现在的实际情况是一个片警必须管3万人。由于警力严重不足，一些基础工作根本不可能展开，比如出租屋的登记管理、流动人口信息的掌握、消防安全问题。我调研的这个县城户籍人口只有3万人，但常住人口已超过10万人，绝大多数是乡下来县城带小孩读书的流动人口。城区派出所非常担心出租屋和流动人口的管理问题，认为这是一个隐患，按现在的警力配置，根本不足以应付。

不仅派出所，专业大队的警力也不得不进行重新配置。巡警大队共有60多个巡警，其中有17个正式民警。一直以来，其主要职责有三个：一是110出警，这是核心业务；二是城区防控，进行巡逻，这也是基础业务；三是遇到突发事件时进行稳控，这也会牵扯部分警力。巡警大队的保障相对还好一些，因为正式民警有“人头费”，另外财政还专门拨付群防群治的款项，巡防大队可以灵活调配群防群治款。即便如此，巡防大队也面临财政压力。为此，巡防大队也把6个素质最高的民警抽调出来，成立了案件中队，专门为巡警大队“创收”。

关于第二点，则主要表现为一些有利可图的案件受到重视，而一些涉及群众安全的案件却可能因人手原因相对没那么受重视。

我们在调研中反复听到公安局内部的一个说法是，“有事找警察”的提法严重影响了正常的公安工作。从公安工作的专业化角度看，这个说法非常有道理，因为公安部门承担了过多的社会事务，导致其本职工作受到影响。但是，从另一个层面看，这种说法或许真实反映了当前公安部门选择性执法现状。

选择性执法首先表现在基础工作与办案工作之间的错位。前面提到，派出所和巡防大队的核心业务本不应该是办案，而是基础工作。但现在的情况是，由于基础工作不可能立即见效，也不可能给基层单位带来经济效益，基层单位把更多精力放在办案中。

一个细节是，公安系统这些年非常重视群众满意度、安全感及治安好转率等指标，这些指标基本上反映了基层基础工作是否扎实。但是，基层单位对这些调查有自己的思考。因为，在财政压力下，基层单位客观上必须更加重视办案工作，比如办理赌博案件。

其次，选择性执法体现在对案件的考量主要基于经济效益。对于巡警大队、派出所等这些本应以基础工作为主业的基层单位而言，其办案能力仅限于案情并不复杂的小型治安案件。绝大多数治安案件并不能创造经济效益，比如邻里纠纷、打架斗殴、小偷小摸，但这些案件却关乎老百姓的日常生活；而少数治安案件，如聚众赌博、卖淫嫖娼是可以创造经济效益的。基于经济利益的考量，基层单位更喜欢办理后一种治安案件，而对前一类型的治安案件则积极性不高。

刑警大队同样有趋利执法现象。一般情况下，有两种类型的刑事案件刑警大队有积极性，一是大案要案，尤其是命案，这种类型的案件一般领导重视，是个政治任务；二是明显有利可图的案件，如涉及数额较大的诈骗、偷盗、抢劫案件。

由于刑事案件，特别是大案要案的破案成本更高，因此更需要考虑经济收益。一位刑侦中队长讲了一个故事，2012年年底本县发生了一起命案，两个老人被杀。分管县领导高度重视，鼓励专案组破案，并承诺破案后为专案组请功，让县财政拿出30万出来奖励。结果，这个案件历经波折终于破了，可这位县领导食言了，仅仅请专案组吃一餐饭了事。这件事搞得刑侦大队上下哭笑不得。当然，公安局有命案必破的原则，投入精干力量破这起案件也没怨言可说。况且，领导肯定是要不了财政的钱，故而只能请吃一餐饭了事。

意外后果

趋利执法的一般后果，大多是可以预见的，比如会导致基础工作荒废，出现“钓鱼执法”等过度执法行为，普通案件得不到处理影响公众安全感等等。从我们调研的情况来看，趋利执法还会产生一些意想不到的后果，而这或许为今后的警务工作埋下隐患。

一是产生警力内耗。由于每一个基层单位都要为“创收”费心，而真正能够产生效益的执法类型也就那么几个。重大刑事案件只能由刑侦大队来处理，别的单位没有权限，也没有能力来办理。一般的治安案件中，能够进行处罚的就是抓黄赌毒。并且，抓吸毒的还很难罚到款，因为县城吸毒的大都是老油条，身无分文，且吸毒是刑事案件，必须并处拘留，这就更增加了罚款难度。所以，真正能够“创收”的业务就是抓赌、抓嫖。而赌、嫖一般只在县城才有，乡下都是熟人社会，没有多大空间。由此造成的后果是，全县很大一部分警力，包括治安大队、城区派出所、巡警大队，都在抓赌抓嫖；甚至一些乡下派出所也进城抓赌抓嫖。以至于一位公安民警跟我们说了一个笑话：有一次，一伙在县城某个宾馆赌博的人，竟然被来自不同单位的警察抓了5次！

二是造成警务效率低下。传统的警力分布是较为合理的，专业大队和基层派出所分工明确，相互配合。如果保障有力，警力充足，警务效率应该是比较高的。当所有基层单位一门心思求生存时，必定意味着职能交叉、混乱的局面，而一些基础工作也不可能真正做好。长此以往，因为缺乏基础工作，警务效率必然下降。我们调研期间，地下六合彩开始在这个县的农村大肆蔓延。治安大队长戏言，他要和两个乡镇的派出所做个“合伙生意”，端两个马庄。可行动结果是，同一个地方的另外的马庄根本就没动，端掉的马庄也没抓到老板。个中缘由可能是，乡镇派出所根本就不愿意扫除所有赌博窝点，否则如何维持今后的“创收”业务？

转自：南风窗