完善党内反腐倡廉法规制度体系的思考

反腐倡廉是事关党和国家生死存亡的重大政治问题，也是全党全社会的共同任务。党的十八大报告指出：“反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国。反腐倡廉必须常抓不懈，拒腐防变必须警钟长鸣。”健全法制是反腐败斗争健康有序进行的根本保证，2015年6月26日在中共中央政治局第二十四次集体学习会上，习近平总书记强调，要加强反腐倡廉法规制度建设，把法规制度建设贯穿到反腐倡廉各个领域、落实到制约和监督权力各个方面，发挥法规制度的激励约束作用，推动形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。推进党内反腐倡廉法规的完善与发展，对加强党风廉洁建设，惩治预防腐败，完善中国特色社会主义法治体系，全面推进依法治国具有重要意义。

一、党内反腐倡廉法规的内涵与特征

要揭示党内反腐倡廉法规的涵义，离不开对“反腐倡廉”和“党内法规”概念的理解和把握。“反腐倡廉”这一提法在中央有关重要文件或报告中出现多年，已经成为惯常用语，指向的内容就是党风廉政建设和反腐败斗争。在中国共产党党内，“党内法规”的提法也由来已久。早在1938年，毛泽东同志在中共六届六中全会上就指出，“为使党内关系走上正轨，……须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”。1992 年党章修改时， “党内法规”被正式写入党章。按照《中国共产党党内法规制定条例》关于“党内法规”概念的界定，是指党的中央组织以及中央纪委、中央各部门和省区市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。结合这两个基本概念，我们认为，所谓党内反腐倡廉法规就是加强党风廉政建设、开展反腐败斗争的党内规范制度的总称，包括中央、中央各部门和省、自治区直辖市地方党委颁布的不同层级的法规。反腐倡廉党内法规是党内法规体系中的基础主干法规，其内容根据《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》中的列举，主要包括权利运行与监督、预防腐败、查办腐败案件、纪律处分制度和党员申诉、处理检举和控告、纪律监察体制机制等 6个方面。

党内反腐倡廉法规是我国反腐倡廉法治体系在执政党内的重要组成部分。我国反腐倡廉法规制度的表现形式是多种多样的。在国内法中，所有法律、行政法规以及部门规章中涉及反腐倡廉的规范都属于此范畴；有地方立法权的地方人大、地方政府制定的地方性法规以及地方政府规章中涉及反腐倡廉规范的也属于此范畴。随着2005年全国人大常委会批准加入《联合国反腐败公约》，在我国承诺范围内，履行反腐败国际公约已是我国的义务。也就是说，反腐倡廉法规制度的外延已经延伸至包括《联合国反腐败公约》在内的相关国际法规范。在党内法规这一块，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党内法规自体系的建设,对现有的党内法规进行清理并修订出台了一系列法规。在党风廉政建设方面，近 4 年来，修改和新制定的反腐倡廉方面的法规多达20多部，形成了以党章为核心，《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党内监督条例》为主要支撑，其他若干规定、办法、细则等为基础，涵盖预防、规制和惩治三大功能的党内反腐倡廉法规体系。在长期的反腐败实践中，我国形成了党内法规和国家法律并行的规范治理结构，这是由我国国情和党情决定的，与我国政治体制运行实际相适应、相协调。党内法规在反腐败实践中发挥着不可替代的重要作用,是整个法治反腐的重要手段和武器。

和反腐倡廉法律相比，党内反腐倡廉法规具有以下特征：一是适用对象的特定性。党内反腐倡廉法规本质上属于政党内部的管理规范，在严格意义上，仅对本党组织及本党党员起约束作用。二是行为规范的严厉性。治国必先治党，治党务必从严。党的先锋队性质要求决定了党规党纪要严于国家法律，为了保障党的先进性和纯洁性，在党员行为的规范上要求更高，标准更严。三是规范功能的多元性。党内反腐倡廉法规注重“以法治党”和“以德治党”的结合，在严厉惩治腐败的同时，更加注重标本兼治、惩防并举，综合治理，更加关注党的内部建设, 体现了指引和导向功能。四是惩戒手段的特殊性。根据《中国共产党纪律处分条例》，党内对党员的处分限于警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看和开除党籍五种，这和国家法律规定的公民因违法行为承担的法律责任有所区别，主要是基于党员的政治身份做出的决定。应当明确的是，党员干部受党内法规和国家法律的双重约束，而非排斥和选择关系。

二、我国党内反腐倡廉法规制度体系存在的主要问题

改革开放 30 多年来, 党内反腐倡廉法规建设取得了显著成绩。据不完全统计，党的十七大以来，中央纪委、监察部单独或者会同有关部门起草制定法规制度近60 部，各省（自治区、直辖市）纪检监察机关起草制定反腐倡廉制度和规范性文件达500 余件。这些法规制度的颁布实施，标志着以党章为核心，以监督条例为主干，以配套规定和其他监督规范为补充的党内反腐倡廉法规制度体系已经初步形成，有效规范权力运行的监控机制逐步建立。中国特色的党内反腐倡廉法规制度体系的基本形成，为反腐倡廉建设提供了坚实的制度保障。尽管我党反腐倡廉法规制度建设的制度化、规范化取得了明显进步，但从当前反腐倡廉建设的实际来看，各种违法违纪现象仍不断发生，说明我们的法规制度建设中也存在一些问题和不足，主要表现为以下几点：

1.制度有空白，反腐倡廉法规体系存盲区。当前我国正处于经济结构调整和社会变革时期，随着社会经济的发展和改革的深入，势必出现许多新的问题。面对这些新情况，原有的制度已不适应新的工作任务和要求，或者存在明显的漏洞，使腐败仍有藏身之处。如有的制度重惩戒轻预防，在信息公开、利益冲突防治、党员权益保障等方面存在制度空白点。还有的制度只规定“不准”和“严禁”，但没有明确违反“不准”和“严禁”如何处理。有的即使建立了制度，但也没有形成完备的制度体系，缺乏监督程序，制度落实不了或执行不到位，部分规定不够明确，没有提出具体的时限要求和措施，导致操作中自由空间大,落实效果不好。

2.制度无统领，反腐倡廉法规体系化不足。我国现阶段党内廉政法规的数量还是比较多的，但比较分散，规定的内容过于零散繁杂，法规体系化程度不高。有时为了应对现实需要，出现一种新的腐败现象或者新的腐败领域，就制定一项法规，部分法规应时性强，有的甚至存在互相重复或冲突的情况，其主要问题是缺少一部反腐倡廉方面的总则性法规作为统领。另外，反腐倡廉法规制度体系虽然包括了纲要、条例、暂行规定、通知、意见及办法等各个层面，但与其他方面的制度立法相比较，从《建立健全惩治和预防腐败体系实施纲要》到一系列的“通知” “意见”，基本处于政策性文件层面。这些规定的原则性不可谓不强，但却难以体现出法规制度应有的权威性。从法理上分析，暂行规定、通知、意见等只是法律规范体系中层级效力较低的规范性文件，缺乏应有的权威。现有的反腐倡廉法规制度“碎片化”现象较严重,部分除了主干法规外，有些配套的法规不完善，使法规的系统性、整体性大打折扣。

3.制度不配套，单项法规之间关联性欠缺。反腐倡廉法规制度体系由若干单项具体政策法规制度构成，每一个具体政策法规都有不同的内容、目标和特定的作用对象，各自在一定的范围内相对独立地发挥作用，但是反腐倡廉法规制度体系绝非各个单项性质与功能的简单叠加，而是各个单项性质和功能的有机联系，各个单项之间存在必然的关联性。这种关联性表现为:如果各个单项之间相互协调则能增强反腐倡廉法规制度体系的整体功能；反之则会抵消某些法规制度的作用。同时一些法规制度的规定较为零散，导致效应分散。如《严禁党政机关到风景名胜区开会的通知》《关于严禁用公费变相出国旅游的通知》等规定零散、重复，有损党的法规制度的严肃性，不利于强化廉政主体的法律意识。此外，在立法中还应体现相应的配套制度和监督制度，如公共部门的良好管理制度、决策过程的公开透明制度、公务人员及其家属财产披露机制等等。否则法规制度因缺乏配套措施和程序性规定， “中看不中用”的现象就很难杜绝。

4.制度弹性大，部分法规操作性不强。现有反腐倡廉法规制度体系中，倡导性要求比较多，不少法规政策规定只有实体性内容而缺少程序性规定，致使执行乏力。因而，只有制定出台规范的、可操作性强的实施细则和相应的程序性规定，才能确保反腐倡廉法规制度的全面落实。目前反腐败各项制度的制定尚待统一、严格的规范性程序，导致了许多制度脱离实际，难以操作。还有的制度出台缺少科学的专业论证程序，可能会产生新的问题。如针对专业技术性领域的腐败问题而制定的制度必须要经过专业人士的论证，与业务流程中的管理制度相融合才能起到作用，否则落实不了，或者影响业务工作的正常进行。另外，对反腐倡廉法规缺少权威审批和退出程序，如果法规制度的弹性大，可以随意制定和废止，那么就会缺少严肃性和权威性。所以应当设立权威机构严格审批制度的出台和退出，对制度的合理性负责，操作者才能有所遵循，保持制度落实的刚性。

三、完善党内反腐倡廉法规制度体系的思考

习近平强调加大反腐倡廉法规制度建设力度，必须把中央要求、群众期盼、实际需要、新鲜经验结合起来，本着于法周延、于事有效的原则制定新的法规制度、完善已有的法规制度、废止不适应的法规制度，努力形成系统完备的反腐倡廉法规制度体系。按照这一要求，加强反腐倡廉法规制度体系建设就是要以建立健全惩治和预防腐败体系各项制度为重点，以制约和监督权力为核心，切实提高制度设计科学化水平，真正建成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系。

1.顶层设计反腐败基本法。从我国目前现有的法律体系来看，尚未出台一部专门的关于反腐倡廉的法律。只有制定出一部系统全面的专门的反腐法，建立反对腐败、倡导清廉的基本法律制度，才能有效地保证反腐倡廉工作的顺利开展。参照国外，很多国家在反腐败立法上都可以给我们党和国家（在本文则主要指执政党即中国共产党）提供一些有益借鉴。早在 1906 年，英国就率先制订了《反腐败法》，随后美国的《廉政法》，印度的《防止腐败法》和新加坡的《反贪污法案》等也相继出台。这足以表明，健全的反腐法律体系对反腐成效的影响是举足轻重的。因此，我国有必要尽快制定出一部系统的、全面的、涵盖各个领域的反腐败基本法，统一界定反腐败的内容，体现公民反腐败的权利、义务和奖励、保护制度，规定对腐败分子的处罚、规定，对包庇、怂恿腐败分子的责任追究制度等等。然后结合现有的法律法规，配套出台《党员财产申报法》《反腐败公民举报法》《廉政新闻监督法》等等，全面完善和构筑具有中国特色的社会主义反腐倡廉法律体系。理所当然，相应的党内法规制度亦进行整合或制定配套措施、规定以完善。在党章之下，制定《中国共产党党风廉政建设与反腐败条例》，作为指导党风廉政建设和反腐败的总则性规范，规定党内反腐倡廉的基本理念、基本原则、框架性制度,统领指导其他具体法规。在此基础上，逐步健全反腐败领导体制、教育机制、监督机制、预防机制、惩处机制、法规执行机制和法规效果评估机制等分类法规，完善其配套规定，构建结构合理、全面完备的规范体系。

2.科学确定法规制度建设重点。反腐倡廉法规制度在内容上是一个庞大的体系，涉及政治、经济、社会发展和党建等各个方面，其中对权力的监督和制约是核心和关键。当前，主要是围绕改革权力的运行机制，完善党内民主机制，加强基础性制度建设如财产申报制度、业绩考核制度、权力公开制度等群众呼声强烈等问题，一是应重点加强对领导机关、领导人和领导班子，特别是“一把手”的监督制度设计。要针对党政领导机关、行政执法机关、司法机关和经济管理部门等重点部门和领导干部特别是主要负责人等重点人群，缩小权力运行的自由裁量空间，强化权力制约的监督机制。二是应针对工程建设、政府采购投标、资金管理、财政税收、土地、组织人事、司法等重点领域和关键环节，广泛征求意见，摸清廉政风险点，制定规范措施，并使制度更切合实际、更利于操作和执行。

3.突出程序性法规制度建设。反腐倡廉法规体系中不仅包含制约权力的实体性内容，更要有体现公正的程序性设计。要增强程序正义意识，增加必要的程序性规定，通过严密的程序设置规范党内监督权力的行使和运用。程序制度的制定应该符合其内在的规律要求，从客观实际出发，方式、顺序、时效等不可随意颠倒或缺少。在实际工作中，工作程序往往是由不同层次和分支程序组成的一个程序系统。在制定程序制度时应该化繁就简，既要符合客观需要，又要便于操作，按照不同的层次、不同分支分别制定相应的程序，形成一个系统的程序制度。还有在程序上应完善关于法规制度的“立、改、废”机制。定期对现有反腐倡廉法规制度进行梳理、评估，建立制度审批和退出机制。重视制度可行性调研，对于不能发挥作用、落实不了的制度，该废止的废止，该完善的完善，避免随意出台和随意废止制度。

4.明确与国家反腐立法的衔接协调。党内反腐倡廉法规与国家反腐法律有各自的适用范围、约束标准、惩戒手段，其在反腐败规范体系中的功能定位也不同，但二者并行不悖。只有做到两者相辅相成，相互协调，反腐败规范体系的整体效能才能得到最大程度的发挥。全面从严治党，适用反腐倡廉法规，首先要科学认识党内法规与国家法律之间的关系。那些可以或者已经由国家相关法律规定的，应尽量通过国家法律来规范，党内法规要聚集法律底线之上的行为约束，不能越俎代庖规定应由法律规定的事项，或者无依据扩大其适用范围，确保与国家法律体系的和谐融洽。2015年10 月中央政治局会议审议通过的《中国共产党纪律处分条例》即是力促“纪法分离”的实践。修改后的条例将旧条例中70多条与国家法律重合的内容删除，规定党员受到党纪追究，涉嫌违法犯罪的，应当及时移送有关国家机关依法处理，在法纪之间做到边界清晰，泾渭分明。

对于党内反腐倡廉法规与国家反腐立法的衔接配合，良性互动，还要求在制度建设上，增强问题意识，找准制度的空缺和漏洞，制定有针对性，可操作性的规范，使两者在具体案件的处理中能顺畅地对接，共同发挥对腐败的震慑和惩戒作用。当前在国家监察委员会的体制改革试行中尤其要注意案件检查工作条例与国家刑事法律的对接。另外在功能上，要发挥党内反腐倡廉法规的及时性、灵活性特点，对于国家法律法规规定尚不完善的方面，可以先行制定相关法规进行补充，及时分析和总结反腐倡廉法规的执行情况，对经过实践检验、适应形势发展的法规，通过法定程序，适时上升为国家法律法规。当然，在注重与国家反腐败立法衔接的同时，也要加强党内法规体系内在的协调统一性。根据党风廉政建设和反腐败的新形势和新情况，对党内法规执行情况和实施效果开展评估，检验各项制度和程序是否合理，发现问题和不足，为党内反腐倡廉法规的清理、修订、解释和废止与否提供依据，推进党内反腐倡廉法规制度体系的协调统一和与时俱进。

习近平强调到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完善,运行有效的党内法规制度体系，这是今后党内立法工作的目标和努力方向。作为党内法规体系中的核心内容，反腐倡廉党内法规应该朝着法治化、规范化和制度化方向不断迈进。中国共产党只有加大反腐倡廉法规制度建设的力度，才能让法规制度的力量得到充分释放，进而实现党的十九大确定的目标，夺取反腐败斗争压倒性胜利，通过不懈努力换来海晏河清、朗朗乾坤。